Politiques climatiques et développement des filières industrielles

Permettez-moi de me réjouir de la façon dont vous avez introduit cette soirée. Je fréquente un peu ces forums que sont la conférence de Copenhague, celle de Cancún et d’autres. Une chose m’a toujours frappé dans le débat public en France : chacun semble penser que tout est subordonné à des décisions prises loin de notre environnement quotidien, lors d’obscures négociations débouchant sur des accords internationaux qu’on dit juridiquement contraignants. En réalité, mon expérience dans l’économie du climat est assez différente. Nous savons tous que le climat, quels que soient les degrés d’incertitude de notre connaissance, est un problème planétaire et que les solutions locales ne suffisent pas. Mais si on ne commence pas à agir localement, il n’y aura jamais de solution globale. C’est un point important.

Ma spécialité n’est pas la politique industrielle. Je m’intéresse à la manière dont on peut introduire dans la vie économique une nouvelle dimension, celle du climat. Or, on ne peut introduire une nouvelle dimension dans l’économie qu’en modifiant le système des prix.

Comment introduire le prix du carbone dans le jeu économique?

Les émissions humaines liées à l’énergie représentent environ deux tiers des émissions mondiales de gaz à effet de serre. Les réduire massivement implique de reconstruire en quelques décennies un système énergétique nouveau. Pour y parvenir, on ne peut pas miser sur le fonctionnement classique du marché énergétique qui devrait exprimer, s’il fonctionnait correctement, la rareté croissante des énergies fossiles du fait de leur extraction depuis un stock non renouvelable. Il faut introduire un prix du carbone visant à exprimer une nouvelle rareté : celle de la capacité de l’atmosphère à recevoir sans risque l’accumulation des émissions de gaz à effet de serre d’origine humaine.

Les incertitudes scientifiques sont certes considérables mais on peut miser sur un pari doublement gagnant : sous l’angle du climat, la réduction massive des émissions de gaz à effet de serre d’origine énergétique diminue les risques auxquels s’expose notre société du fait de son insouciance. Sous l’angle économique, une telle mutation serait également bénéfique pour notre économie devenue bien trop dépendante des énergies fossiles. Elle accélérerait la transition de nos systèmes productifs vers des méthodes utilisant d’autres sources d’énergie ou des technologies qui permettraient demain d’utiliser du fossile sans renvoyer le CO2 issu de la combustion dans l’atmosphère. La hausse du prix du pétrole et des énergies fossiles n’est pas le bon levier pour sortir nos systèmes énergétiques de leur addiction aux fossiles et au pétrole : elle stimule au contraire les investissements permettant de continuer plus longtemps leur exploitation en allant taper notamment dans les gisements non conventionnels. C’est pourquoi il est indispensable d’introduire ce prix du carbone.

Le dernier tiers de nos émissions provient de l’agriculture et de la déforestation tropicale. Il ne faut pas le négliger. Nos sociétés ont un intérêt à traiter différemment la question alimentaire. Le problème des émissions mondiales liées au développement d’une certaine forme d’agriculture et à la déforestation renvoie à la même question que celle du système énergétique, à savoir que le modèle très consommateur en ressources que nous avons développé dans les pays industrialisés pour l’énergie a son pendant pour l’alimentation. Notre modèle alimentaire est extraordinairement gaspilleur de ressources. Aujourd’hui, ce modèle se diffuse dans les classes moyennes des pays émergents et crée des pressions sur la ressource primaire qu’il va falloir gérer. Là encore, il serait utile d’intégrer la dimension climatique.

Où en est-on en matière d’économie du climat au plan international ?

Je citerai quatre dates clés :

La création du GIEC en 1988 fut un message envoyé par la communauté scientifique vers les décideurs politiques. Comment intégrer ce message des scientifiques dans la vie économique ? Les pays qui font de la recherche publique de fond sur le changement climatique ont souvent, en aval – est-ce un hasard ? – des politiques industrielles innovantes. Les États-Unis dont on parle beaucoup à propos des négociations climatiques sont de très loin le premier pourvoyeur des études scientifiques reprises dans le cadre du GIEC. La vraie force de la politique industrielle américaine n’est pas tant les fonds d’amorçage du green business en Californie que le réseau de recherche fondamentale sur la science et l’économie du climat, les économies d’énergie, sur la connaissance scientifique dans ces domaines.

1997. La signature du protocole de Kyoto fut une avancée internationale très importante dont le premier volet, relativement mineur, fut un accord juridiquement contraignant au plan international. L’ensemble des pays industrialisés, en signant et en ratifiant le protocole de Kyoto, s’engageaient à des réductions d’émissions, avec un système de vérification qui interviendra vers 2015. Cet aspect juridique est un peu illusoire. Il est plus facile de sortir du protocole de Kyoto que d’un bail à long terme en France. Il suffit d’envoyer une lettre au Secrétariat des Nations unies et, au bout d’un an vous sortez du protocole de Kyoto. Le Canada, qui a ratifié ce protocole, est totalement « en dehors des clous » sans que ça lui pose le moindre problème. Ce premier volet est une illusion très tenace dans l’inconscient collectif en Europe. À Copenhague, le grand débat portait sur cet accord juridiquement contraignant qui ne me paraît pas être la grande innovation du protocole de Kyoto. La grande innovation du protocole de Kyoto, c’était de lier cet accord juridiquement contraignant à des mécanismes économiques qui visaient, non pas à donner aux pays des instruments de politique industrielle mais à créer des mécanismes de tarification du carbone qui permettent de créditer avec du « crédit carbone » des projets réducteurs d’émissions de gaz à effet de serre. La réussite du protocole de Kyoto a été le Clean Development Mechanism (CDM) (1) qui permet de créditer des réductions d’émissions dans des pays en voie de développement. Le premier pays qui, aujourd’hui, utilise ce mécanisme est la Chine qui représente à peu près 55% de l’offre mondiale de crédit au titre du protocole de Kyoto.

2005 : création du système européen d’échange de quotas. L’Europe a créé, dans la dynamique impulsée par le protocole de Kyoto, un système unique au monde. Vingt-sept pays de l’Union européenne ont mis en commun un système d’échange de quotas de CO2 qui couvre la moitié des émissions européennes. Ce système, entièrement européen, qui donne un coût à l’émission de CO2 dans le système industriel et chez les producteurs d’énergie, n’a pas été mis en place facilement. Il a connu un certain nombre de déboires mais aujourd’hui les industriels et les grandes compagnies électriques incorporent dans leurs décisions de fonctionnement et d’investissement un prix de la tonne de CO2 (un peu moins de 20 euros par tonne de CO2). Pour un pays comme la France, la première question à se poser, dans une réflexion sur le changement climatique, est celle de la façon d’utiliser ce dispositif européen qui va changer à partir de 2013 en offrant de nouvelles opportunités, notamment via la mise aux enchères des quotas de CO2. Encore faudra-t-il les saisir.

2009-2010, les conférences de Copenhague et de Cancún marquent la fin des accords intégrés de type Kyoto dans lesquels tous les pays se mettent d’accord sur des objectifs communs, juridiquement contraignants avec des instruments économiques identiques. La coordination entre les politiques climatiques des pays se fera demain par les accords qui pourront être obtenus entre les grands émetteurs. L’Europe a vu les conférences de Copenhague et de Cancún comme des échecs. En réalité, il s’agissait surtout d’un déplacement du centre de gravité car les acteurs qui ont négocié les accords de Copenhague et de Cancún étaient d’abord les Chinois, les Indiens, les Américains. Les Européens sont arrivés au dernier moment.

J’ai parlé du système européen d’échange de quotas qui subira une modification essentielle à partir de 2013. Depuis 2005 la grande majorité des quotas d’émission ont été alloués gratuitement aux entreprises. La valeur des quotas (de l’ordre de quarante à cinquante milliards d’euros suivant le prix du carbone) va être mise aux enchères par les États à partir de 2013 et va donc rapporter des recettes supplémentaires. Ceci constitue un levier tout à fait intéressant si on veut utiliser une partie – voire la totalité de ces recettes – pour réinjecter de la ressource nouvelle dans de la politique publique, voire de la politique industrielle. Ce sera fait en partie au niveau européen puisque, sur la totalité des quotas qui seront mis aux enchères à partir de la troisième période, trois cents millions de tonnes, ce qui représente à peu près cinq milliards d’euros, vont financer, à travers des appels d’offres, des projets innovants en matière de capture et séquestration du carbone ou en matière d’énergie renouvelable.

Et la politique industrielle dans tout ça ? Quels sont les leviers d’action pour un pays comme la France ?

Ma première proposition en tant que rapporteur du groupe Rocard sur la taxe carbone fut de faire la liste de tous les systèmes d’incitation existants pour comprendre comment ils fonctionnent. Il est très difficile d’obtenir du ministère de l’écologie la liste de toutes les incitations en œuvre. Il est encore beaucoup plus complexe d’avoir un système d’évaluation de l’efficacité de ces diverses incitations. Quant à connaître ce qui est pérenne ou pas : impossible !

Il y a deux domaines dans lesquels nous avons eu une véritable politique industrielle liée en partie au changement climatique : le nucléaire – il y a des gens bien plus compétents que moi dans la salle pour en parler – et les biocarburants. Je ne sais pas si on a fait les bons choix mais il y a eu une véritable intervention organisée de la politique publique, assez proche de ce que vous appelez une politique industrielle, avec des grands objectifs discutés par l’autorité publique et une série de moyens mis en œuvre. Ces formes de politique industrielle n’existent que très marginalement dans la quasi-totalité des autres domaines de la R&D.

Néanmoins je voudrais nuancer le tableau en disant que dans le domaine de la recherche publique fondamentale, les ressources en recherche fondamentale sont à mes yeux le premier maillon, essentiel. Or ces ressources sont parfois un peu mieux connues à l’étranger que chez nous.

Quelques enjeux liés au développement de nouvelles filières.

Il existe de nombreux potentiels de développement de nouvelles filières comme dans le photovoltaïque de seconde ou troisième générations et la valorisation de la biomasse. Un point crucial pour les réaliser est l’existence d’incitations publiques pérennes et prévisibles dans le temps.
Si l’enjeu est de reconstituer une filière de production de masse sur les panneaux photovoltaïques qu’on met aujourd’hui en place sur les toits, c’est peine perdue. Jusqu’à il y a trois ans, plus de 50% de tous les panneaux solaires dans le monde avaient été produits par la société Sharp. Ce savoir-faire industriel japonais a basculé vers les Chinois. En revanche, sur les panneaux solaires de deuxième et troisième générations, nous avons des industriels qui sont dans la course. La grande difficulté sera pour eux de voir dans quelle mesure ils vont être capables de regagner des positions qui ne sont pas perdues d’avance en termes de passage de la connaissance du process, notamment sur les couches fines – et peut-être demain même sur les couches élastiques –, avec d’autres compétiteurs. Dans le domaine de la capture et du stockage du carbone, les enjeux industriels sont très importants, des grandes sociétés françaises sont dans la course.

Je suis également très intéressé par tout ce qui fait le lien entre l’énergie et la valorisation de la biomasse. Les biocarburants de première génération, c’est bien connu, posent beaucoup de problèmes. Mais nous avons en France un gisement extraordinaire, totalement sous-utilisé : le méthane récupérable à partir des végétaux ou biogaz. Nous pourrions développer la valorisation du biogaz, par exemple dans les porcheries en Bretagne, à des coûts relativement modiques et avec des innovations relativement peu coûteuses. D’autres questions concernent les biocarburants de future génération, l’économie de l’hydrogène. Nous avons un grand constructeur de gaz industriel qui est probablement la plus belle société industrielle en France. Je laisse notre collègue d’EDF la question du véhicule électrique.

Je n’ai pas parlé d’un autre usage de la biomasse qu’on sous-estime dramatiquement, c’est l’utilisation de bois dans des chaudières. Si on compare le coût et le bénéfice en matière de climat et d’indépendance énergétique entre une chaudière à bois intégrée à une ressource locale et une grosse usine de biocarburant, il n’est pas nécessaire d’être un très grand économiste pour voir que l’un des deux systèmes est beaucoup plus efficace, beaucoup moins coûteux et rapporte plus de valeur ajoutée, d’emploi et de bénéfice pour le climat.

La troisième question importante concernant le passage de la recherche au développement, à une véritable politique industrielle, est celle de la constance et de la crédibilité de l’incitation publique. C’est un problème majeur. Le cadre européen est relativement stable. Je pourrais décrire avec une assez grande précision les règles que vont affronter les industriels européens sur la marché européen des quotas jusqu’en 2020 et même un peu au-delà. Mais je ne m’aventurerais pas à vous dire quel sera le tarif de rachat du courant produit depuis le solaire dans quelques mois ! Le dispositif national français se caractérise par une trop grande imprévisibilité dans laquelle sont les entrepreneurs qui veulent rentrer dans la course. On déplore la très grande légèreté de l’autorité publique qui prend des engagements qui ne sont pas très crédibles. Ce fut le cas dans le solaire avec le changement des tarifs de rachat. Les développeurs d’entreprises qui ont misé une partie des fonds qu’ils ont trouvés – et parfois une partie de leurs fonds propres – sur la base d’un engagement de l’État à racheter à tel prix finissent, de guerre lasse, par aller regarder de l’autre côté des frontières.

Toutes ces filières ne pourront se développer efficacement que si nous retrouvons les moyens de greffer à des mécanismes pérennes, aujourd’hui européens, des incitations économiques facilitées par le relais d’une autorité publique nationale crédible qui fixe une stabilité des règles dans le jeu économique, notamment auprès des nombreux entrepreneurs prêts à investir dans ces nouvelles filières.
Je vous remercie de votre attention.

Jean-Pierre Chevènement
La responsabilité des pouvoirs publics n’est-elle pas d’avoir, au départ, fixé des tarifs extraordinairement élevés qui favorisaient des rentes de situation excessives ? Donc il y a une correction qui se produit. On peut bien sûr incriminer l’imprévisibilité du système, mais n’y a-t-il pas, au départ, une erreur ? Comment l’expliquez-vous ?

Christina de Perthuis
Il y a en effet une erreur au départ. Le tarif de rachat EDF peut être comparé au prix du blé dans la Politique Agricole Commune (PAC). On mettait en place, avec le prix du blé, un dispositif de soutien aux agriculteurs en sachant que si l’incitation fonctionnait, le mécanisme financier exploserait. C’est ce qui s’est passé avec le tarif de rachat EDF. On s’est trompé dès le démarrage sur le niveau du tarif. Je constate que les incitations de politique publique nationale ne sont pas systématiquement évaluées ex ante. Un bon critère d’évaluation ex ante de l’efficacité des politiques climatiques consisterait à ramener le coût engagé par la collectivité publique à la tonne de CO2 évitée. J’avais fait assez tôt le calcul sur le tarif de rachat. Le coût, suivant les hypothèses, était de huit cents à mille deux cents euros par tonne de CO2 évitée, à un moment où le prix du quota de CO2 européen était de vingt euros. Je ne dis pas que la politique publique doit reprendre nécessairement le même prix du carbone mais l’écart d’ordre de grandeur était tout à fait ahurissant.
Un deuxième point me paraît très important. Lorsque qu’on regarde comment fonctionnent les nouveaux mécanismes liés au prix du carbone sur les marchés, il faut intégrer le concept d’additionnalité. C’est-à-dire qu’on doit vérifier que le prix du carbone est bien la variable qui va permettre de réaliser un projet au titre du mécanisme pour un développement propre. Une grande partie des incitations économiques au titre de l’environnement en France sont en réalité des incitations économiques dont vont bénéficier des agents qui, de toute façon, feraient l’opération. Nous avons de grands progrès à faire dans l’évaluation ex ante des politiques publiques, ce qui implique que nous fassions ces évaluations dans le cadre d’un débat beaucoup plus ouvert, beaucoup plus transparent, beaucoup plus citoyen. Je ne doute pas que la fondation Res Publica contribue à ce type d’évaluation demain.

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(1) En français : Mécanisme de Développement Propre (MDP)

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Le cahier imprimé du colloque « Quelle politique industrielle pour relever le défi climatique? » est disponible à la vente dans la boutique en ligne de la Fondation