L’Amérique face à la Chine

La Chine sera-t-elle la grande gagnante de cette crise ? Avec le traité de libre-échange, cela paraît aller de soi. En même temps, la Chine n’a-t-elle pas accumulé depuis quelques années, beaucoup d’appréhensions et de ressentiment ? La politique de « pivot » amorcée sous Obama n’a-t-elle pas pris, sous Trump, un caractère beaucoup plus brutal ? Les mesures de la politique américaine n’auront-elles pas un effet à terme, même si, pour le moment, elles n’ont pas empêché la Chine de poursuivre son développement? Je rappelle qu’en 2018, pour la première fois, à parité de pouvoir d’achat, le PIB de la Chine a dépassé celui des États-Unis (23 000 milliards de dollars pour la Chine contre 21 000 pour les États-Unis).

M. Antoine Bondaz va répondre à ces questions : Quelle est la politique des États-Unis par rapport à la Chine? Et comment peut-on imaginer qu’elle va évoluer après l’élection de M. Biden ?

Antoine Bondaz

Monsieur le Président, je vous remercie de ces différentes questions.

Et je remercie Jean-Michel Quatrepoint de son introduction qui a fait le lien avec la pandémie. Pandémie qui a été avant tout un catalyseur et un révélateur de tendances qui préexistaient aux États-Unis et en Europe quant à la perception et aux relations avec la Chine.

Un tweet de Donald Trump annonçait hier que le vaccin Moderna était une des grandes découvertes qui pourraient « mettre fin à la peste chinoise », une expression péjorative qui s’ajoute au terme de « virus chinois » souvent utilisé par le dirigeant.

Ce matin, un presidential order était annoncé aux États-Unis visant à empêcher tout investissement américain dans des entreprises liées à l’Armée populaire de libération et, plus largement, au complexe militaire chinois. Ce n’est qu’une des très nombreuses mesures qui, ces dernières semaines et mois, ont cherché à sanctionner la Chine.

On mesure à l’aune de cette actualité combien, sous l’administration Trump, la politique américaine est plus offensive et « confrontationelle » vis-à-vis de la Chine.

Cette politique chinoise des États-Unis doit cependant être replacée dans son contexte.

Jean-Pierre Chevènement parlait du « pivot » vers l’Asie. Après avoir brièvement rappelé la politique asiatique des deux administrations Obama, j’évoquerai la montée en puissance de l’objet chinois dans le discours politique américain sous l’administration Trump. Je traiterai ensuite de la politique de l’administration Trump ces derniers mois vis-à-vis de la Chine, prenant évidemment en compte l’élection présidentielle. Enfin, je tenterai un peu de prospective sur ce que pourrait faire une administration Biden ou, en tout cas, sur les éléments que le candidat Biden a déjà présentés, que ce soit lors de sa campagne ou depuis son élection.

Pour comprendre la politique américaine vis-à-vis de l’Asie et de la Chine ces dernières années, il faut remonter au premier mandat de Barack Obama. Dès novembre 2009, lors d’une visite en Asie-Pacifique (terme alors en vigueur, aujourd’hui, on lui préfère celui d’« Indo-Pacifique »), le président Obama se présentait comme le premier président « Pacifique ». Il utilisait notamment son histoire personnelle (il est né en Indonésie) pour rappeler que les États-Unis sont une puissance du Pacifique et que, sous son mandat, la dimension Asie-Pacifique serait extrêmement importante. Cette priorité donnée à l’Asie, notamment à la Chine et à ses voisins, s’est concrétisée dès le premier déplacement de la secrétaire d’État Hillary Clinton qui s’est fait dans la région, une première depuis la visite du secrétaire d’État Dean Rusk en 1961. La diplomate en chef s’illustrait également lors d’une grande conférence à Phuket, en Thaïlande, en affirmant que « les États-Unis sont de retour en Asie du Sud-est ».

On voit très bien, à la fin des années 2000, un renforcement considérable de l’importance donnée à l’Asie, notamment à l’Asie du Sud-est qui avait été délaissée par la seconde administration Bush. En témoignent les visites des fonctionnaires américains au cours du premier mandat de Barack Obama, par rapport au deuxième mandat du président George W. Bush. De 2009 à 2013, Hilary Clinton réalise 46 visites en Asie-Pacifique, dont 25 en Asie du Sud-Est ce qui fait d’elle le premier Secrétaire d’État à visiter l’ensemble des dix pays de l’ASEAN, contre 29 visites, dont seulement, 6 en Asie du Sud-est, pour Susan Rice de 2005 à 2009. Les visites des hauts fonctionnaires du Département de l’agriculture vers l’Asie représentent 50 % du total des visites (contre 30 % sous Bush), 48 % pour les visites des hauts fonctionnaires du Département du commerce (contre 20 %). On observe donc un activisme diplomatique américain très important. Comme le disait très bien le secrétaire d’État adjoint à l’Asie-Pacifique, Curt Campbell, en 2009 : « Géopolitiquement, militairement, diplomatiquement et économiquement, les Américains sont réengagés vers l’Asie-Pacifique.»

L’impulsion du début du premier mandat se confirme et se renforce à la fin de ce même mandat. Fin 2011, Hillary Clinton publie une tribune dans Foreign Policy [1] et annonce la stratégie de rééquilibrage. L’administration Obama n’a jamais parlé de « pivot vers l’Asie », mais bel et bien d’une « stratégie de rééquilibrage vers l’Asie-Pacifique », détaillée d’ailleurs dans un discours fondateur prononcé par Barack Obama en Australie [2] (auquel fait d’ailleurs écho le discours du président Macron dans le même pays en 2018 lors de la présentation de la stratégie française dans l’Indo-Pacifique) : « Après une décennie au cours de laquelle nous avons combattu dans deux guerres qui nous ont coûté cher, tant en sang qu’en argent, les États-Unis tournent leur attention vers le grand potentiel de la région Asie-Pacifique. »

C’est donc de cette situation qu’hérite l’administration Trump qui, dès son arrivée au pouvoir, va faire de la Chine une priorité. Cela se traduit dans la nouvelle stratégie de sécurité nationale qui fait de la Chine un compétiteur stratégique au même titre que la Russie. Cette préoccupation est présente dans de très nombreux discours. Selon un rapport de la Maison Blanche, début 2018, « l’agression économique de la Chine menace non seulement l’économie américaine mais aussi l’économie mondiale » [3]. Les prises de décisions vont se multiplier de la part du FBI, de la CIA, visant aussi les interférences politiques de la Chine aux États-Unis. Cette campagne débouche le 4 octobre 2018 sur un discours extrêmement important du vice-président américain, Mike Pence, qui déclare : « La Chine a mis en œuvre une approche gouvernementale utilisant des outils politiques, économiques et militaires ainsi que de la propagande pour accroître son influence et promouvoir ses intérêts aux États-Unis », avant de conclure : « La Chine s’immisce dans la démocratie américaine. » On observe donc une montée en puissance des éléments de langage mais aussi, progressivement, un durcissement de la politique chinoise des États-Unis.

Depuis fin 2019, les éléments de langage ont été couplés à des mesures politiques fortes. Alors que les questions commerciales étaient centrales, les mesures se diversifient, de Huawei à Hongkong, du Xinjiang aux questions de liberté religieuse, etc. Cela débouche sur un autre discours fondateur, prononcé cet été par Mike Pompeo à la bibliothèque et au musée présidentiels Richard Nixon en Californie : « La Chine communiste et l’avenir du monde libre » (Communist China and the Free World’s Future). Il y fait référence aux mots qu’avait prononcés le président Nixon : « Tant que la Chine ne change pas le monde ne sera pas sûr. », dans un plaidoyer pour l’intégration de la Chine au sein de la communauté internationale.

Les propos de Mike Pompeo sont assez révélateurs de la pensée américaine, ce que confirment les nombreux entretiens avec les officiels de la Maison Blanche et du département d’État. Premièrement, Washington devrait mettre en place une politique de réciprocité sans concession (ruthless reciprocity) et ne plus croire les promesses vaines de Pékin. Deuxièmement, le narcissisme stratégique américain n’est plus de mise. Ce que certains proches du Président appellent narcissisme stratégique est l’idée selon laquelle le modèle américain et la puissance américaine auraient dû être capables d’influencer le modèle politique et économique chinois, au point, non de démocratiser la Chine, mais de libéraliser la société civile et l’économie.

Sur ce point précis, soulignons que si certains accusent l’administration Clinton d’avoir fait preuve de naïveté en pensant que la Chine allait forcément se démocratiser, ce n’était pas le cas à l’époque. À la fin des années 1990, l’administration Clinton visait la libéralisation de l’économie et de la société civile en Chine, pas sa démocratisation. L’arrivée au pouvoir de Xi Jinping a marqué un tournant autoritaire qui a mis fin aux ambitions américaines, à l’idée que la Chine évoluerait de façon positive.

En effet, la Chine a accru considérablement ses capacités économiques – désormais la seconde puissance économique mondiale, la première puissance commerciale et manufacturière – et militaires – la Chine dépense désormais plus que l’ensemble de ses voisins de l’Indo-Pacifique réunis, États-Unis exclus, ce qui induit un changement radical de la politique américaine.

Obama avait adopté une politique moins antagoniste avec la Chine et une politique de coordination avec ses alliés et partenaires. Trump, en revanche, a été très critiqué en Europe pour avoir installé avec la Chine une rivalité beaucoup plus belliqueuse. Pourtant, en Asie, de nombreux pays ont reconnu que l’établissement d’un rapport de force était une chose positive face à la Chine, considérant que, sans rapport de force clairement établi, il ne peut pas y avoir de négociation fiable avec la Chine.

L’administration Trump a donc multiplié les mesures ces derniers mois, empêchant notamment Huawei d’accéder à des composants – des semi-conducteurs – utilisant de la propriété intellectuelle américaine. Cette question technologique est extrêmement importante. Ces dernières années on a peut-être trop parlé des guerres commerciales et pas assez des guerres technologiques qui sont aujourd’hui une réalité aux États-Unis et en Chine. Comme l’a rappelé Jean-Michel Quatrepoint, la Chine en a parfaitement conscience, au moins depuis les années 1980. On pense au fameux Plan 863, projet chinois civilo-militaire de rattrapage technologique lancé en mars 1986, et qui, depuis, a été complété par de nombreux plans d’innovation. Le plan Made in China 2025 vise à faire de la Chine une grande puissance manufacturière moderne et à réduire sa dépendance aux technologies étrangères, le plan China Standards 2035 visera quant à lui à faire de la Chine un pays leader en matière de normes technologiques.

S’il peut y avoir un biais européen, c’est de nous sous-évaluer tout en surévaluant la Chine, de penser que la dépendance ne marche que dans un sens, que nous serions dépendants de la Chine sur le plan commercial – ce qui n’est d’ailleurs pas vrai de tous les pays européens – mais qu’il n’y aurait pas de dépendance chinoise envers l’Europe. Or il y a une dépendance chinoise. La Chine considère qu’elle est dépendante des technologies étrangères, d’où la nécessité d’être moins vulnérable. D’où également des déclarations extrêmement importantes de Xi Jinping, au mois d’avril de cette année, exprimant la volonté de diversifier les chaînes d’approvisionnement, s’assurant que la Chine ne dépende pas d’une seule chaîne d’approvisionnement et qu’elle dispose de contre-mesures et de moyens de dissuasion au cas où les États-Unis ou un autre pays mettraient en œuvre des mesures de rétorsion économiques.

Aux États-Unis, on peut parler aujourd’hui d’un consensus bipartisan sur la question chinoise. Au Congrès, que ce soit au Sénat ou à la Chambre des représentants, démocrates et républicains sont d’accord sur le bilan et sur l’analyse des défis posés par la Chine, même s’il peut y avoir des différences sur la méthode à mettre en œuvre pour faire face à la Chine. Il ne faut pas sous-estimer ce consensus ni penser que l’administration Biden aura une politique radicalement différente. Il y aura évidemment des différences en termes de méthodes mais, sur l’objectif à long terme il n’y aura pas de changement majeur.

C’est sous l’administration Obama que l’idée du « Quad » (Quadrilatéral Security Dialogue), coordination quadrilatérale entre les États-Unis, le Japon, l’Australie et l’Inde, avait été lancée, même si elle a été perfectionnée sous l’administration Trump. C’est encore sous l’administration Obama qu’avait été prise la décision d’établir 60 % des forces navales américaines dans la zone Indo-Pacifique (contre 50 % précédemment). De même, c’est sous l’administration Obama qu’avaient été adoptées des mesures pour établir une base de Marines américains dans le port de Darwin, au nord de l’Australie.

L’administration Trump a hérité de cette dynamique, l’a accentuée et surtout médiatisée, axant son discours sur des attaques visant la Chine. Lors de la campagne présidentielle, le discours du président Trump sur la Chine était extrêmement bien rôdé. Je pense à la convention républicaine, fin août 2020 : « Mon agenda est made in United States, l’agenda de Biden est made in China » avait déclaré le président-candidat Trump lors de la cérémonie d’investiture du Parti républicain. C’était un axe de campagne extrêmement fort du président Obama. Mais, comme souvent, les questions internationales ne sont pas les questions prioritaires au sein d’une élection présidentielle. La question de la Covid et la question économique ont eu un poids très important, même si, en 2020 plus qu’en 2016, la question de la Chine était « la » question centrale de la campagne présidentielle.

Je terminerai par quelques mots sur ce que pourrait faire l’administration Biden. De nombreux membres actuels de l’équipe de transition étaient déjà des membres de l’équipe Obama. Certains conseillers de Biden, y compris sur les questions asiatiques, appartenaient déjà à l’équipe de Biden lorsqu’il était vice-président. Il est donc entouré de gens expérimentés qui depuis plusieurs années traitent de ces questions chinoises et, plus largement, des questions asiatiques.

La volonté d’imposer la réciprocité à la Chine, cette « réciprocité sans concession », comme le disent les conseillers à la Maison Blanche, sera préservée sous l’administration Biden. L’objectif serait également que la Chine respecte ses engagements internationaux. « Nous devons, avec nos amis, dire à la Chine : ce sont les règles, il faut les respecter », avait déclaré le candidat Biden dans le dernier débat présidentiel.

L’avantage de l’administration Biden sera sûrement de redonner de la cohérence et de la crédibilité à la politique américaine, notamment sur la nécessité d’une approche multilatérale, et de créer des coalitions. Une coalition unique face à tous les défis est peu probable. Mais des coalitions pourraient être créées en fonction des différents sujets, sécuritaires, économiques, technologiques et même sur des sujets liés aux valeurs, aux questions de la démocratie, puisque, le candidat Biden l’a répété, la question des valeurs sera une dimension importante. Ce retour du multilatéralisme permettra le retour des États-Unis au sein des organisations internationales (UNESCO, OMS, etc.) où l’administration Trump a de fait laissé une grande place à la Chine.

L’administration Biden va probablement pouvoir bénéficier d’une amélioration de l’image des États-Unis à l’étranger. Image qui a fortement souffert de la présidence Trump. C’est une différence majeure entre les États-Unis et la Chine : les États-Unis peuvent espérer un rebond en termes de popularité, en termes d’image à l’étranger, ce qui est impossible pour la Chine dont l’image s’est considérablement détériorée ces dernières années. Cette tendance préexistait à la pandémie mais elle s’est accélérée ces derniers mois, à tel point que, que de la Corée du Sud à l’Australie, des États-Unis à l’Allemagne, les opinions sont les plus négatives vis-à-vis de la Chine depuis au moins une vingtaine d’années.

L’administration Biden a déjà annoncé qu’elle travaillera dans une logique de coopération avec la Chine sur des grands sujets internationaux : le changement climatique, la stabilité financière ou même le contrôle de la pandémie qui malheureusement fait encore rage en Europe, aux États-Unis et ailleurs.

L’administration Trump n’a pas échoué sur tous les plans au sujet de la Chine. Elle a eu le mérite de braquer les projecteurs sur la Chine et de sensibiliser une bonne partie de l’opinion publique américaine aux défis posés par la Chine, à son agressivité dans certains domaines et à ses nouvelles capacités. L’approche américaine, parfois un peu trop unilatérale, et l’affichage d’une rivalité agressive avec la Chine ont dissuadé certains partenaires, notamment européens, de faire front uni avec les États-Unis. Ceci doit être relativisé dans le sens où l’administration Trump a été extrêmement active, notamment en Europe, pour essayer de renforcer la coopération transatlantique, ce qui sera certainement plus facile sous l’administration Biden.

La question qui se pose aujourd’hui est celle de la position de l’Union européenne sur la Chine. L’Union européenne et plusieurs États membres ont des intérêts de plus en plus convergents – la pandémie y a aidé – et on constate un début de prise de conscience au sein de l’Union européenne sur les défis posés par la Chine. Cela s’est traduit en mars 2019 par l’adoption d’un EU-China Strategic Outlook par la Commission qui présente la Chine comme un « partenaire de négociation avec lequel l’Union européenne doit trouver un équilibre, un concurrent économique à la recherche d’un leadership technologique et un rival systémique mettant en avant des modèles de gouvernance alternatifs ». Nous n’avons pas encore de politique forte, de mesures fortes appliquées vis-à-vis de la Chine, mais l’arrivée au pouvoir de l’administration Biden est une opportunité pour renforcer le lien transatlantique, sur les questions chinoises entre autres. C’est d’ailleurs l’un des objets de la tribune du ministre de l’Europe et des affaires étrangères et de son homologue allemand [4], publiée aujourd’hui dans la presse française, allemande et américaine.

Jean-Pierre Chevènement

Merci, M. Bondaz, de cet exposé brillant qui montre les étapes du raidissement progressif des États-Unis vis-à-vis de la Chine.

La politique chinoise a évolué dans un sens que l’on ne souhaitait pas. Comme vous le disiez, alors qu’au départ on croyait à une libéralisation de la Chine, au mythe du « doux commerce », on a assisté au contraire à la montée d’un nationalisme chinois relativement agressif avec Xi Jinping.

C’est sur ce sujet que nous allons entendre Mme Alice Ekman dont je signale qu’elle a publié il y a quelques mois un livre intitulé Rouge vif, l’idéal communiste chinois (éd.de l’Observatoire, 2020) qui montre que la Chine n’a pas renoncé à être une puissance communiste et que, à certains égards, ceux qui ont spéculé sur la libéralisation, voire la démocratisation de la Chine, se sont trompés. En réalité la Chine a poursuivi à l’échelle historique une sorte de NEP (nouvelle politique économique) qui dure depuis quatre décennies, depuis Deng Xiao Ping. La nature même du pouvoir chinois n’a pas changé, c’est le pouvoir d’un parti unique, le PCC (Parti Communiste Chinois) qui compte 80 millions de membres.

Nous sommes donc très désireux d’entendre Mme Ekman que nous avons déjà auditionnée dans nos précédents colloques sur ce sujet [5].

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[1] Dans « America’s Pacific Century », article publié en novembre 2011 dans la revue Foreign Policy, faisant mention des très coûteux conflits afghan et irakien, Hillary Clinton notait que « la fin de ces deux guerres est une précondition au rééquilibrage vers l’Asie ». (NDLR)
[2] « Les coupes budgétaires dans la défense ne se feront pas au détriment de l’Asie Pacifique (…). Les États-Unis sont une puissance du Pacifique, et nous sommes là pour rester » déclarait Barack Obama devant le Parlement australien, le jeudi 17 novembre 2011, martelant son intention de faire de l’Asie Pacifique une priorité géopolitique. (NDLR)
[3] “How China’s Economic Aggression Threatens the Technologies and Intellectual Property of the United States and the World”, White House Office of Trade and Manufacturing Policy, June 2018.
[4] Jean-Yves Le Drian, Ministre français de l’Europe et des affaires étrangères et Heiko Maas, Ministre fédéral allemand des affaires étrangères, « Repenser le partenariat transatlantique à la lumière des bouleversements qui redessinent le monde », Le Monde, 16 novembre 2020. (NDLR)
[5] « Les nouvelles routes de la soie, la stratégie de la Chine », colloque organisé par la Fondation Res Publica le 4 juin 2018. (NDLR)

Le cahier imprimé du séminaire « La Chine dans le monde » est disponible à la vente dans la boutique en ligne de la Fondation.