Les nouvelles routes de la soie, enjeux maritimes ?

Je vous remercie de m’avoir convié à cette table ronde.

Je reprendrai le contenu de l’étude « Blue China: Navigating the Maritime Silk Road to Europe » (téléchargeable sur le site de l’European Council on Foreign Relations), résultat d’un travail, non pas sur les routes de la soie mais sur les politiques maritimes de la Chine : politique de sécurité maritime, politique destinée à soutenir l’économie bleue de la Chine. Le point de départ était de mettre en rapport la manière dont les Chinois concevaient leur politique maritime, en travaillant sur les sources primaires, et la manière dont les intérêts européens étaient affectés par ces politiques, tout cela se rejoignant dans l’idée de route de la soie.

Je commencerai par la manière dont le débat sur les routes de la soie et en particulier sur le maritime s’est structuré en Europe ces trois dernières années pour m’attacher ensuite à décrire précisément comment les Chinois les conçoivent et ce qui a déjà été accompli dans le volet maritime des routes de la soie.

Comment le débat sur les routes de la soie et en particulier sur le maritime s’est-il structuré en Europe ces trois dernières années ?

Pour simplifier, je dirai qu’on peut distinguer aujourd’hui trois « camps », avec des variantes autour de deux extrêmes dans la manière dont on regarde l’initiative de Xi Jinping de routes de la soie.

Une approche assez classique, analyse de realpolitik très partagée en Europe, à l’inverse de ce qu’on a entendu pendant la première table ronde, voit avant tout dans la route de la soie un projet géopolitique de domination.

Un autre discours, plutôt entrepreneurial, est tenu par des entrepreneurs politiques et les acteurs ayant des intérêts commerciaux qui voient les occasions que leur offre le projet de routes de la soie. Cela va du petit entrepreneur qui veut coopérer avec les Chinois dans les pays tiers à un Jean-Pierre Raffarin qui met en avant l’idée qu’on ne devrait pas concevoir les routes de la soie comme un projet de mondialisation à la chinoise mais plutôt comme un ensemble de projets précis auxquels il faut répondre de manière pragmatique, projet par projet, projet d’infrastructure par projet d’infrastructure.

Entre ces deux discours, sur le sujet des routes maritimes de la soie, se dessine un troisième camp qui a une approche plus ironique, voire un peu cynique, avançant que la route maritime de la soie n’a finalement que peu d’intérêt puisque la route maritime existe déjà. C’est bien sûr le cas pour l’Europe : la route Malacca-Suez permet le transit de 65 % du commerce Europe-Chine (300 milliards de dollars). La route Arctique, qui commence à peine à se dégeler, reste encore très marginale. Quant au commerce par voie ferrée, il ne représente que 2 % du commerce Europe-Chine. L’idée est donc que la route maritime de la soie est une sorte de nouvel emballage pour quelque chose qui a déjà une existence importante puisque le commerce maritime est le cœur de la relation commerciale Europe-Chine.

Quand on va de l’analyse générale au débat plus politique quatre questions se dégagent aujourd’hui en Europe dans les discussions sur les routes de la soie, des questions sur lesquelles on se positionne dans un sens ou dans un autre ou on ne se positionne pas encore.

La première est une question politique sur la nature des règles du jeu qui intéresse particulièrement Bruxelles. Cela explique par exemple l’initiative actuelle de la Commission européenne : la rédaction d’un document qui devra expliciter clairement les normes, les standards et les règles de l’Union européenne sur la coopération concernant les projets d’infrastructures de « connectivité » (terme assez à la mode). Cette réponse directe aux routes maritimes de la soie et aux routes de la soie en général a été déterminée par le projet hongrois (mentionné lors de la première table ronde) d’une voie ferrée reliant Budapest à Belgrade. L’idée est que, quand on coopère avec des Chinois sur des projets d’infrastructures, on travaille soit avec leurs règles soit avec les nôtres. Si nous n’imposons pas nos règles, nous nous verrons imposer les leurs ou nous devrons accepter de nous y soumettre. Il y a donc une discussion très politique sur la nature des règles d’engagement entre l’Europe et la Chine.

Une deuxième question émerge sur l’agenda comme un point politique où les acteurs se positionnent différemment : le discours sur le lien entre investissement et influence politique a pris beaucoup d’ampleur en Europe ces deux dernières années, en particulier à propos de la Hongrie mais aussi de la Grèce car il existe un lien (qui n’est pas prouvé par des éléments clairs et définitivement compromettants) entre le positionnement de la Grèce, le Conseil des droits de l’homme aux Nations Unies et la nature des investissements chinois dans le port du Pirée en particulier. Une discussion émerge en Europe à propos de l’impact des investissements chinois sur les relations politiques entre la Chine et les pays qui reçoivent ces investissements.

Une troisième question politique pour l’Europe concerne la coopération contre la complémentarité. Dans cette étude, nous nous sommes particulièrement intéressés au secteur de la construction navale. Nous en avons conclu que les projets chinois en matière de construction navale pouvaient signifier, à un horizon de quinze ou vingt ans, la fin de l’industrie de construction navale européenne en matière de construction de bateaux de croisière de luxe. Dans certains secteurs précis la compétition est très évidente ; dans d’autres des complémentarités sont possibles ; certains projets sont communs, je pense à Yamal [1] en Russie, où on a un investissement de Total et un autre de CNPC. Là encore se pose la question de la distinction entre complémentarité et compétition.

Enfin, une quatrième question, de nature plus stratégique, est liée à un autre aspect de la route maritime de la soie qui n’est plus sa dimension économique mais sa dimension de construction d’une puissance navale par la Chine. Elle porte sur le positionnement de la France et de l’Europe à propos de l’émergence d’une coalition pour contrer la puissance navale chinoise dans l’aire indopacifique. La coopération États-Unis, Inde, Japon, Australie prend forme de manière de plus en plus serrée et pose des questions à l’Europe. Lors du Dialogue Shangri-La dont il a été question dans la précédente table ronde, Florence Parly, ministre française de la Défense, a pris une position très claire en faveur du soutien de la France à l’idée de l’indopacifique.

Après ce panorama politique sur les questions qui se sont posées jusqu’à présent à l’Europe, je traiterai de la route maritime de la soie : comment les Chinois l’ont-ils conçue ? Qu’ont-ils accompli jusqu’à présent ?

Selon l’Administration océanique d’État, une administration de rang ministériel du Conseil d’État, l’une des institutions les plus importantes dans la mise en œuvre de la route maritime de la soie, ce projet n’a vraiment commencé qu’en 2016. L’idée a été lancée en 2013 par Xi Jinping dans son discours de Djakarta mais la mise en œuvre de ce projet débute vraiment à partir de 2016.

Pour parler des routes maritimes de la soie, il est indispensable de comprendre ce qu’est la nature de « l’économie bleue » de la Chine. Ce terme (« économie bleue »), utilisé aussi par l’ONU, regroupe toutes les activités liées à la mer : les pêches, la construction navale, l’exploitation de pétrole et de gaz off-shore, l’ingénierie maritime, la biologie marine et ses implications pour l’industrie pharmaceutique, les énergies renouvelables, l’industrie des services avec le tourisme côtier et le tourisme maritime, tous les transports maritimes etc. Selon l’Administration océanique d’État, le PIB maritime de la Chine (qui cumule tous ces secteurs) représente aujourd’hui 10 % de son PIB total, ce qui placerait le PIB maritime de la Chine au quinzième rang mondial, soit l’équivalent du Mexique. Il faut regarder les routes maritimes de la soie comme un projet destiné à poursuivre la modernisation de l’économie bleue de la Chine. C’est comme tel qu’il est conçu par l’Administration océanique d’État et par la Commission nationale pour le développement et les réformes. Le document-clé, pour comprendre un peu ce que les Chinois ont en tête avec cette route maritime de la soie, est le plan quinquennal rédigé conjointement par l’Administration océanique d’État et la Commission nationale pour le développement et les réformes. Ce document extrêmement stratégique décrit les secteurs qui doivent bénéficier de la route maritime de la soie. Il est important d’avoir la perspective de ces deux administrations et de tous les acteurs locaux, des provinces côtières aux grandes entreprises d’État, qui travaillent dans l’économie bleue et qui, en-deçà du Comité permanent du bureau politique du Parti, bénéficient directement – ou comptent bénéficier – des routes maritimes de la soie.

Selon un interlocuteur d’un think tank chinois, il ne faut pas s’attendre à ce que les routes maritimes de la soie génèrent énormément de nouveaux projets : si l’infrastructure portuaire est le cœur du projet, les Chinois sont en train de mettre à niveau leur infrastructure existante pour renforcer leur commerce maritime et leur économie bleue et accompagner la nouvelle phase de la globalisation. Il a tout à fait raison, jusqu’à présent l’accent est mis sur les divers investissements dans les infrastructures portuaires : une vingtaine de projets à divers stades de progression. Très peu concernent des investissements sur des sites vierges, c’est-à-dire la construction de nouveaux ports, comme à Gwadar (Pakistan), à Hambantota (Sri Lanka), à Djibouti, qui est une base navale, et, à côté, le nouveau port de Doraleh. De grands projets sont déjà un peu remis en cause en Asie du Sud-Est : Kyaupkyu in Myanmar et Malacca Gateway, en Malaisie, qui sont vraiment les grands ports nouveaux.

Mais l’essentiel de ce que la Chine a fait jusqu’à aujourd’hui- en particulier avec deux grands acteurs publics, Cosco et China Merchants Group – a consisté à prendre des parts dans la gestion de terminaux portuaires dans le monde, en particulier dans de nombreux ports en Europe. C’est jusqu’à présent la substance des routes maritimes de la soie. Un membre de l’exécutif de Cosco qu’on interrogeait sur la raison de ces investissements répondait : le commerce maritime c’est bien mais les profits fluctuent, en particulier avec le cours du pétrole, tandis que l’investissement dans des terminaux portuaires et la gestion de terminaux portuaires est une source de revenus stable. Les acteurs de premier plan dans la mise en œuvre de la stratégie des routes de la soie sont dans une logique de profits : on s’appuie sur une vision politique (et on en profite pour décrocher des financements) mais on est dans une logique purement économique. Lors de ce même entretien accordé par Cosco à la presse chinoise, M. Xu Lirong expliquait qu’à terme Cosco voyait son profit dans la finance de l’économie bleue de la Chine, la finance du transport maritime, la finance de toutes les opérations qui sont liées à l’économie bleue. La stratégie de Cosco est donc de miser aujourd’hui sur les terminaux portuaires pour s’assurer des revenus stables à l’avenir avec le développement du commerce maritime qui va continuer de croître. Ce qui importe le plus, c’est la finance.

À partir de cet investissement portuaire, d’autres projets se coagulent. Cela se vérifie dans d’autres pays ayant reçu des investissements chinois : en Grèce, avec le tourisme, la réparation de bateaux de croisière, autour de Djibouti, à Hambantota, avec des zones économiques spéciales … A partir d’un premier investissement dans le portuaire, la sphère publique de l’économie chinoise s’agrège à ces activités et la nature de la relation économique avec le pays qui reçoit l’investissement se diversifie, s’approfondit. C’est donc une cible en mouvement.

De cette étude assez précise des projets chinois dans des ports, nous avons conclu que le discours soupçonnant les investissements portuaires d’être un agenda caché masquant le véritable agenda chinois de construction de bases navales est plutôt exagéré. Djibouti reste un cas particulier, certes important, parce que c’est la première base navale de l’histoire de la République populaire de Chine. C’est une véritable rupture de politique étrangère : l’absence de base à l’étranger était autrefois un véritable marqueur de l’identité internationale de la Chine ; Xi Jinping a pris le contre-pied de cette approche puisqu’aujourd’hui, selon le discours officiel, partout où il y aura un besoin, les Chinois construiront des « facilités logistiques » pour défendre leurs intérêts à l’étranger – c’est le terme officiel pour désigner ce que le reste du monde considère comme des bases. Les exemples des ports sur lesquels les rumeurs ont été les plus insistantes (Gwadar, Hambantota, Kyaupkyu in Myanmar, plus récemment Vanuatu) montrent que, si la Chine a un intérêt à développer sa relation de défense avec le pays qui reçoit ses investissements, on n’est pas encore dans une logique selon laquelle construire une base serait dans l’intérêt de la Chine. À Djibouti la Chine avait une mission anti-piraterie depuis 2008. Mais si demain la Chine décidait de construire à Gwadar ou à Vanuatu … sa démarche serait perçue comme agressive par tous ses voisins, par l’Inde à Gwadar, par l’Australie à Vanuatu. On serait alors dans une pure logique stratégique alors qu’à Djibouti on est dans une logique d’accompagnement des investissements chinois et de coopération avec les autres pays présents à Djibouti.

Quelles sont les conséquences pour l’Europe de cette route maritime de la soie ?

Les investissements portuaires peuvent faire espérer la diminution des coûts du commerce maritime pour tout le monde. Mais, si les grands acteurs du commerce maritime sont encore européens (Maersk et MSC), à long terme le risque existe, non d’une position monopolistique mais d’un positionnement de Cosco ou de China Merchants Group qui leur permettrait de choisir leurs partenaires, donc de faire des choix pour des raisons politiques. C’est un risque réel.

Le problème de la réciprocité se pose. Un opérateur européen pourrait-il investir dans les grands ports chinois à Ningbo, à Dalian, à Haikou, maintenant que la Chine construit à Hainan une nouvelle zone économique spéciale ? La réponse est non car on ne peut transiger sur les règles intangibles concernant les achats d’infrastructures publiques. Le problème de réciprocité se pose aussi pour les entreprises. Selon CMA CGM [2], Cosco se verrait ouvrir grands les ports européens mais quand CMA GGM arrive en Chine avec ses bateaux de porte-conteneurs, la régulation est lourde, il y a un coût… On retrouve la question de la réciprocité au niveau micro-économique.

Comme le disait cet interlocuteur chinois lucide, au-delà de l’infrastructure portuaire, il y a d’autres types de projets. J’ai cité le projet Yamal qui est intéressant parce qu’il a une dimension multilatérale franco-russo-chinoise avec des bénéficiaires dans différents pays, aussi bien en Asie du Nord-Est qu’en Europe. J’ai cité les vues de la Chine à partir du plan « Made in China 2025 » dont on a parlé dans la première table ronde. Dans « Made in China 2025 », l’un des dix secteurs stratégiques identifiés par l’État et pour lequel la Chine souhaite un leadership pour l’horizon 2025 est le High Tech Shipping (transport maritime de haute technologie) : réduction des émissions de carbone, utilisation des technologies de l’information etc. Là-dessus la Chine a des vues très claires. Elle l’a annoncé, elle veut le leadership. On est dans une logique de pure compétition. Vous avez sans doute observé que l’une des premières décisions du nouveau gouvernement français liée à l’investissement, la nationalisation temporaire de STX, a été justifiée en partie par le souhait d’éviter des transferts de technologies, non pas à Fincantieri mais au partenaire en joint-venture de Fincantieri qui est la China Shipbuilding Corporation à Shanghai, très active dans la construction de bateaux de croisière de luxe. La boucle est bouclée, on est là vraiment dans une question politique et économique pour la France.

La question de la puissance navale.

Au-delà de cette économie bleue, la Chine construit sa marine à un rythme accéléré. Elle est le seul pays qui ait des programmes dans tous les secteurs de la construction navale militaire, donc dans tous les types de bateaux. On assiste à une modernisation très rapide. Au-delà de cette dimension de stratégie économique, avec le projet de route maritime de la soie, autour de la construction navale chinoise, se profile une dimension de grande stratégie dont l’objet est la position de la Chine dans le système international et les rapports de force internationaux, en particulier la position de leadership dans la région et la rivalité avec les États-Unis. L’économie bleue et la construction de la puissance navale chinoise sont liées, autour de la notion de défense des intérêts chinois à l’étranger (intérêts des ressortissants comme des investissements), qui est intégrée dans la doctrine de politique étrangère chinoise. Cela s’est fait de manière progressive. Commencé en 2004, cela a été vraiment intégré au moment du XVIIIème Congrès et confirmé au moment du XIXème Congrès. Les actions de la Chine pour protéger ses intérêts à l’étranger et la construction de sa puissance navale ont des effets qui sont poursuivis intentionnellement, il y a donc une stratégie : la défense des intérêts à l’étranger qui a des bénéfices collatéraux mais a aussi un coût pour la Chine. En cela je m’inscris en faux avec ce que j’ai entendu pendant la première table ronde, en particulier sur la question du leadership. Le document central est le rapport de travail de Xi Jinping au XIXème Congrès du Parti (66 pages dans sa version PDF traduite en anglais, trois heures et demie en version discours au XIXème Congrès). Les éléments de langage de ce discours sont extrêmement clairs : les plans visent l’horizon 2035, l’horizon 2050. Le terme de « leadership » est utilisé pour nommer l’objectif de la Chine : leadership en termes de puissance nationale « globale », ce qui implique l’utilisation de moyens militaires, économiques, d’outils d’influence politique etc., leadership en termes d’influence internationale. Le terme est aussi utilisé par Xi Jinping. Cette ambition se décline dans d’autres domaines : une armée de classe mondiale, l’innovation technologique. Toute une série d’objectifs ont été fixés à l’horizon 2050. La Chine qui, pendant très longtemps, avait été systématiquement accusée d’un manque de transparence, offre aujourd’hui une transparence sans précédent sur le plan de ses intentions stratégiques à l’horizon 2050. Et les routes de la soie, en particulier leur composante maritime, sont bien un instrument de cette grande stratégie.

Pour l’Europe, les routes maritimes de la soie posent une question de long terme concernant la compétitivité de l’économie européenne de la mer (l’économie bleue de l’Europe). Au-delà des questions de compétitivité, se posent des questions politiques sur les limites de notre engagement avec de la marine chinoise, pour l’instant assez limité : Il y a beaucoup de visites réciproques mais peu de choses se passent à part des exercices conjoints annuels dans le Golfe d’Aden. Mais la question va se poser de plus en plus à mesure que la présence navale chinoise va continuer à effectuer sa transition d’une présence régionale en Asie à une présence globale le long des routes de la soie, y compris en Méditerranée et en Baltique comme on l’a vu des dernières années.

Derrière tout cela, une question se pose pour l’Europe. Le gouvernement français y a déjà répondu, en particulier le ministère de la Défense qui est très consistant sur ce sujet depuis de nombreuses années mais dont le discours devient de plus en plus précis au fil des années sur la notion d’Indopacifique, sur le partenariat avec l’Inde, avec le Japon, avec l’Australie. Jusqu’à quel point devons-nous pousser ces relations sachant qu’il est encore possible pour l’instant de faire un choix ? Plus tard, dans un mauvais scénario, pourrait se poser la question du grand choix stratégique entre la Chine d’un côté et ses rivaux de l’autre.

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[1] Yamal LNG est l’un des projets de GN les plus grands et les plus complexes au monde, bénéficie des immenses ressources gazières à terre de la péninsule de Yamal en Russie. Novatek (50,1 %), Total (20 %), CNPC (20 %) et Silk Road Fund (9,9 %) développent le gigantesque gisement de gaz et de condensats de South Tambey. Ce projet vise à exploiter plus de 4 milliards de barils équivalent pétrole de réserves gazières. Toute la production de GNL est vendue à des clients européens et asiatiques, via des contrats de 15 à 20 ans.
[2] CMA CGM (CMA pour Compagnie Maritime d’Affrètement et CGM pour Compagnie Générale Maritime) est le 3ème Groupe mondial et N°1 Français de transport maritime par conteneurs. Basé à Marseille, CMA CGM rayonne dans plus de 150 pays. Doté d’une flotte de 414 navires, le Groupe CMA CGM dessert 400 ports de commerce sur 521 mondiaux.

Le cahier imprimé du colloque « Les nouvelles routes de la soie, la stratégie de la Chine » est disponible à la vente dans la boutique en ligne de la Fondation.