L’émergence : souveraineté et interdépendance

i[[Les propos de M. Yves Saint-Geours n’engagent pas le Ministère des Affaires étrangères.]]i

Difficilement, je dois le dire. Je crois que je viens d’un émergent qui n’émerge pas tout à fait de la même façon, même si nous allons nous rejoindre sur les dernières remarques d’Hervé Juvin.

Je vous remercie de m’avoir invité, à la veille de la visite d’État de la Présidente du Brésil. Madame Rousseff est déjà sur le sol français parce que la France, pour un Brésilien, c’est d’abord une relation affective, culturelle. C’est cela la relation France-Brésil et c’est pourquoi Mme Rousseff consacre d’abord un peu de temps à une visite privée.

1. Comme Christophe Jaffrelot, je suis totalement convaincu que l’émergence est d’abord une quête de souveraineté. Une quête de souveraineté chez soi, dans son pays, dans sa région, dans le monde et, éventuellement, un désir de projection extérieure qui passe par le changement des règles de l’ordre international.

Le Brésil d’aujourd’hui est l’exemple même de cette quête de souveraineté, dictée d’ailleurs par l’histoire et la géographie qui isolent ce pays puisque, pays continent, sans rival dans l’Amérique latine, il rayonne seul dans un espace dont il n’a besoin que relativement, un peu comme la Chine en Asie. Il a été durablement sans réserve de puissance, ni pour s’imposer chez lui autrement que par l’arbitrage avec ses pays riverains, ni a fortiori pour se projeter.

Depuis le début de son existence nationale – déjà longue : il était déjà au Congrès de Vienne – il a mis sa diplomatie au service de la protection de cette souveraineté. Il l’a fait avec succès, en appliquant les règles du Baron de Rio Branco, ministre des Affaires étrangères qui, entre 1902 et 1912, a construit pour longtemps, presque pour toujours, la diplomatie du Brésil. Une diplomatie intéressante du point de vue de l’émergence parce qu’il s’agissait, faute de puissance, de consolider les frontières par l’arbitrage, de ne pas se lier les mains avec plus fort que soi, de se mêler le moins possible des affaires des autres pour que, en retour, ceux-ci ne s’occupent pas des affaires du Brésil.

Cette conception a été élaborée au début du XXème siècle, à un moment où les États-Unis devenaient une puissance majeure, ce qui impliquait une réorientation géopolitique majeure aussi du Brésil qui, jusque-là, était lié à l’Europe. De ce changement de centre de gravité le Brésil a tenu le plus grand compte, il a longtemps mené une espèce d’alliance non écrite (pour ne pas se lier les mains) avec les États-Unis qui a duré pratiquement jusqu’à aujourd’hui. Et, toujours, il a tenté de faire en sorte de maîtriser son espace et de construire un dispositif de sécurité.

Le Brésil est donc aujourd’hui, en Amérique latine, grâce à la longue durée de cette diplomatie, un espace de paix, un espace sûr, sans guerre (aucune guerre avec les voisins depuis 150 ans), sans nucléaire militaire, sans intégrisme, sans terrorisme, sans menace même, si j’ose dire, en tout cas très loin de l’arc des crises. Dans son environnement continental (où existent les trafics, la drogue etc.) le Brésil a tout fait pour conquérir de l’influence, des marchés, sans rompre le système de sécurité collective qui s’est installé progressivement depuis la sortie des régimes militaires en Amérique. Chemin faisant la question est bien davantage pour lui de maîtriser son propre espace, d’intégrer sa propre société, ses propres régions, donc d’installer sa propre souveraineté nationale et géopolitique.

Et, grosso modo, c’est ce qu’il a réussi à faire dans une solitude relative.

Cette solitude est très importante pour comprendre la géopolitique brésilienne aujourd’hui parce que c’est celle d’un espace continental, avec dix voisins (avec lesquels on est en paix) et une façade maritime immense et ouverte : presque 5 millions de km² d’eaux territoriales et de Zone économique exclusive (ZEE).

C’est en repensant sa situation à l’aune de son émergence qu’il faut poser la question :

2. Que veut aujourd’hui défendre le Brésil quand il est en quête de sa souveraineté ?

Il veut défendre ses matières premières, il veut défendre sa mer, ses communications et ses relations maritimes et il veut construire une défense pour la sécurité collective du sous-continent. Il veut inclure dans cette zone de sécurité militairement dénucléarisée toutes les communications maritimes du Brésil et donc tout l’Atlantique sud, avec, de l’autre côté, l’Afrique. Il faut prendre l’habitude de regarder le monde tel qu’il se déploie à partir de ces grands émergents : le monde proche, vu du Brésil, est un monde atlantique sud.

Par ailleurs, la projection proprement militaire, supposée indispensable pour une participation vraiment active au règlement des conflits dans une nouvelle gouvernance internationale, est au Brésil un impensé. Ce n’est pas qu’une question qu’on s’est posée au Brésil, même si cet État est présent dans quelques théâtres dans le cadre de l’ONU (comme en Haïti ou dans la FINUL libanaise).

Il est certain que le Brésil voit d’abord son émergence comme le moyen de garantir sa sécurité et sa souveraineté.

Mais cette souveraineté a d’autres enjeux, des enjeux économiques, industriels, qui passent par la maîtrise des technologies. Et puis des enjeux humains parce que très longtemps le Brésil a tourné le dos à la formation des ressources humaines et, sauf dans quelques niches, à la recherche d’excellence. C’est tout le sens de la démarche structurante engagée il y a une dizaine d’années par le Président Lula, élargie aujourd’hui par la Présidente Rousseff, en ce qui concerne quelques grands secteurs : le pétrole, l’énergie, la sidérurgie, l’avionique, avec des champions nationaux. Il n’est pas question de brader sa souveraineté. Il n’est donc pas question de vendre des terres. Il n’est pas question de vendre à l’encan ses ressources comme le disait M. Juvin. On peut remarquer que le Brésil est engagé dans cette voie, on peut remarquer aussi qu’il l’est peut-être moins systématiquement que d’autres pays, notamment des pays d’Asie comme la Chine et, il y a quelques années, la Corée.

3. Le Brésil est donc un pays qui cherche sa souveraineté géopolitique, sa souveraineté technologique et industrielle. Si j’osais, je dirais qu’il y a un autre critère de l’émergence, dans une économie globalisée de marché, c’est la capacité à gérer une dialectique complexe entre l’ouverture et la fermeture. Le Brésil est suffisamment fermé pour se protéger et suffisamment ouvert pour ne pas être affaibli par son enfermement.

Fermé parce que son extraversion commerciale reste limitée (presque trois fois inférieure à celle de la France), parce que des dispositifs réglementaires de toutes sortes entravent à la fois l’entrée des marchandises et le développement des entreprises étrangères si elles ne se brésilianisent pas. Cette tendance s’accroît actuellement avec les mesures de protection tarifaires et non tarifaires qu’on connaît, avec les difficultés du lien entre le Mercosul (Mercado Comum do Sul) et l’Union européenne etc.
Pour autant le pays est un grand exportateur de matières premières, de produits de base, un grand absorbeur de capitaux de toutes natures et, de ce point de vue, son degré d’ouverture est réel.

Dans les dernières années, il a su gérer ouverture et fermeture pour garantir sa croissance et contrôler son insertion économique dans le monde global. C’est donc bien le maintien d’un principe de souveraineté qui est à la base de toute la politique, y compris de la politique économique du Brésil. Je n’en donnerai qu’un seul exemple : Lors de la crise de 2008, grâce à une base financière très forte, le Brésil a été capable, dans un marché relativement fermé qu’il était en train de conquérir, son propre marché intérieur, d’agir d’une façon assez banale et keynésienne en injectant des moyens dans le système. Quasiment nulle en 2009, la croissance brésilienne a atteint 7,5 % en 2010, cela grâce à un État qui a géré la conjoncture en injectant des moyens. Il a joué son avenir sur le développement de son marché intérieur, matrice nouvelle du développement. Dans ce pays de près de 200 millions d’habitants, il reste à intégrer à la consommation de masse environ un tiers de la population, soit quelque 60 millions d’habitants. Il est clair que le Brésil est tenté de vouloir adopter à marche forcée les standards de consommation occidentaux tout en protégeant son marché et sans vraiment jouer le jeu d’un libre-échange échevelé. Sa rhétorique, de ce point de vue-là, consiste le plus souvent à inverser la charge de la preuve et à expliquer que tous les marchés doivent être ouverts… sauf le sien. L’émergence, c’est adopter les standards de consommation des classes moyennes.

4. À partir de là, quelle est sa gestion du multilatéralisme et de la relation internationale ?

Depuis le début du XXème siècle, toujours avec les mêmes prémisses, le Brésil a milité pour le multilatéralisme et pour un changement des règles de la vie internationale. Il s’est fait le champion de ce multilatéralisme en passant par la SDN, l’ONU, l’OMC etc. Bien sûr, ce multilatéralisme a toujours eu pour bases les principes de sa politique étrangère, que j’ai évoqués tout à l’heure, et la recherche de garanties contre l’unilatéralisme militaire, économique et politique des puissances installées.

Jusqu’à une période récente, le Brésil ne faisait guère qu’accompagner ce qu’il appelait un « multilatéralisme assertif », les États-Unis conduisant l’ordre mondial avec – plus ou moins – l’aval des Nations Unies.
Depuis moins de dix ans il a cherché à sortir de ce rôle de comparse pour devenir un acteur, en militant pour son siège permanent au Conseil de sécurité et en prenant des initiatives (Christophe Jaffrelot a parlé tout à l’heure de l’Iran ou de la reconnaissance de l’État palestinien avant quelques autres).

Mais, au moment même où il commençait à avoir une vision plus dynamique de ce multilatéralisme, notamment à cause des grandes négociations sur les questions globales, les crises internationales l’ont en quelque sorte renvoyé au contenu historique qu’il donnait traditionnellement au multilatéralisme de protection, de protestation, trouvant cette fois-ci des partenaires puissants chez les autre BRICS, partenaires auxquels il donnait en plus une garantie, un label démocratique car, ne l’oublions pas, le Brésil est d’abord un grand État démocratique.

Si bien qu’il se trouve aujourd’hui dans une situation un peu délicate. Le Brésil est un acteur majeur pour l’Amérique latine et pour l’Afrique où il a beaucoup investi. Il est un acteur relativement important pour les questions globales et les grandes négociations internationales. Sur la question de l’Amazonie il est une des clés des grandes négociations (climat, biodiversité etc.) et de notre avenir. Mais il est un partenaire limité pour les questions de sécurité internationale et pour les grandes crises. Le sachant, il est partagé et tente de sortir de cette difficulté en maintenant ses principes, notamment ceux de la souveraineté et de la non-ingérence et en prenant des initiatives, comme lorsqu’il suggère, plutôt que de « responsabilité de protéger », de parler de « responsabilité en protégeant » (cela a été dit par Christophe Jaffrelot). Cela démontre à la fois un effort pour dire, pour parler et une sorte d’embarras: difficile de prendre des responsabilités quand tant de crises, tant de guerres éclatent.

On peut ainsi tenter de résumer les enjeux en les simplifiant à l’excès. Le Brésil pourrait se poser la question de savoir, au-delà même de la multipolarité, si le nouveau centre de gravité de la politique mondiale, son nouvel axe de gouvernance, n’est pas l’ensemble des BRICS ou tout autre cénacle dont il ferait partie et qui se substituerait à la « domination occidentale ». Pourtant ce n’est pas exactement la réponse qu’il offre à cette question. Aussi imparfaite qu’elle soit, comme la nôtre, sa démocratie continue de s’ancrer et de l’ancrer en Occident, même si c’est un extrême-occident. C’est pourquoi, par exemple, il privilégie la formule IBAS (1) à la formule BRICS.

Par ailleurs, le modèle social de citoyenneté promu par le Brésil reste assez largement inspiré, après les épisodes corporatistes des années 1930 (2), par la social-démocratie européenne, cela dans un pays dont la population est à 78 % urbaine et dont il reste, comme je l’ai dit, une part limitée à intégrer. Ses expériences d’intégration régionale, aussi éloignées soient-elles de celles de l’Europe, et sa mise en place du système de sécurité collective latino-américain le distinguent très fortement des autres partenaires du club, situés dans un environnement très conflictuel. La relation avec la Chine, à la fois bilatérale (commerce, investissement) et multilatérale (gouvernance, négociations globales et sur d’autres théâtres, chez les voisins d’Amérique latine, en Afrique), est grosse de tant de difficultés qu’elle ne peut laisser d’inquiéter le Brésil. Celui-ci redécouvre à cette occasion ses fondamentaux : Ne pas se lier trop à plus fort que soi.

Au-delà de la rhétorique Nord-Sud du type G77 (3) – mais après tout un pays émergent est lui-même Nord et Sud et sa diplomatie également – l’horizon de la coopération Sud-Sud, comme la gouvernance mondiale en matière de développement et d’environnement, s’avère difficile à mettre en œuvre, en particulier avec la Chine, avec l’Inde, avec la Russie, pour un pays qui, je vous l’ai dit, détermine avec l’Amazonie une partie de l’avenir de notre planète, on l’a encore vu hier à Doha (4). Même si IBAS et BRICS ont pris l’habitude de travailler ensemble, tout n’est pas dit et, pour un pays comme le Brésil, si soucieux de sa souveraineté, investir dans le club BRICS ne met pour le moment rien en péril du point de vue de cette souveraineté.

C’est pourquoi je pense que le Brésil se veut un nouvel acteur non pas de la multipolarité mais je dirais presque de l’a-polarité. Il se met en coalition pour refuser certaines choses et essayer de redistribuer les cartes du pouvoir dans le monde. Il veut bien prendre ses responsabilités dans un certain nombre de grands domaines, notamment les questions globales. Il ne veut pas trop les prendre dans les crises, les guerres ou les grandes difficultés. Il veut continuer la dialectique ouvert/fermé avec l’économie de marché, son marché intérieur. Et il est aujourd’hui extrêmement prudent, je dirai même extrêmement précautionneux.

Si le Brésil est à l’évidence entraîné dans sa dynamique de club, si sa méfiance envers les puissances occidentales n’a pas été désarmée par les traitements récents des crises internationales ou par les orientations de l’OTAN depuis deux ans (je rappelle à cet égard qu’il veut absolument que l’Atlantique sud ne soit pas pollué par le type de préoccupations qui agitent l’Atlantique nord), je pense pour ma part que pour le futur il va préférer un soft balancing entre les pôles plutôt qu’un quelconque alignement ou une quelconque prise de parti pour ces nouveaux groupes qui pourraient dicter leur loi au monde.

Il est « émergentissime » et « souverainissime » dans son comportement. Convaincu que les États-Unis sont entrés dans une phase sinon de déclin au moins de recul et, en tout cas, de faible prise en compte de l’Amérique latine, il préfère ce que Celso Amorim (5) appelle un « multilatéralisme bienveillant » sur sa projection internationale en Amérique latine.

Inquiet d’un possible effacement européen, le Brésil considère que l’émergence des BRICS marque une redistribution, une démultiplication du pouvoir à l’échelle de la planète, mais il considère que cette situation est naturellement dangereuse, qu’elle n’est pas si propice que cela à une démocratisation de la vie internationale, même si le Brésil milite pour cette dernière.

En tout cas, la conclusion qu’en tire le Brésil dans ces circonstances est qu’avant même de se projeter il a des responsabilités plus grandes pour garantir sa sécurité et celle de l’Amérique latine.

Une dernière remarque pour conclure, Monsieur le ministre, en pensant à Res Publica et en reprenant quelques idées à Marcel Gauchet.

Le modèle français est ou a été bousculé par la mondialisation dans plusieurs de ses caractéristiques : l’État a faibli face à la société. La loi a faibli face au contrat. L’égalité a faibli face à l’individualisme et à la réussite individuelle, le volontarisme a faibli face aux forces de libre commerce et de libre initiative. L’unité a faibli face à la diversité.

Même s’il est un pays fédéral, même s’il est un pays où la réussite individuelle – et celle de Lula n’est pas peu dire – est importante, le Brésil adore le modèle français (État, loi, égalité, volontarisme et unité) et s’inquiète beaucoup de nous voir l’abandonner.
Merci.

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(1) Afin d’améliorer encore leurs capacités de négociation dans les instances internationales, la Chine, l’Inde, le Brésil, ont décidé de bâtir un G3 surnommé IBAS (Inde, Brésil, Afrique du Sud) qui se constitua en 2003 à Brasília, en marge de la 58e Assemblée générale des Nations unies. Il s’agissait de défendre des positions communes au sein de l’Organisation des Nations unies (ONU), du Fonds monétaire international (FMI) et surtout de l’Organisation mondiale du commerce (OMC).
(2) L’ensemble des lois qui régissent la vie syndicale au Brésil fut établi lors du premier gouvernement Vargas, entre 1930 et 1945. Ces lois intégraient une partie des demandes des travailleurs dans une législation sociale avancée pour l’époque en transformant les syndicats en organisations attachées et dépendantes de l’État. La plupart des chercheurs qui se sont penchés sur la question syndicale au Brésil font le rapprochement entre la législation brésilienne et les législations syndicales corporatistes d’inspiration fasciste.
(3) Le Groupe des 77, fondé en 1964 par la Déclaration commune des 77 pays à la CNUCED (Conférence des Nations Unies sur le Commerce Et le Développement) est une coalition de pays en développement conçue pour promouvoir les intérêts économiques collectifs de ses membres et créer une capacité de négociation accrue aux Nations unies.
(4) Conférence des parties à la Convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques de Doha – Accord final (8 décembre 2012)
(5) Celso Amorim, ministre de la Défense du Brésil, fut ministre des Affaires étrangères entre 2003 et 2010.

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