Les idées constitutionnelles du général de Gaulle

C’est un honneur pour la Fondation Res Publica que de publier, ci-après, un texte aussi précis que brillant que nous a fait parvenir Anne-Marie Le Pourhiet, membre de notre Conseil scientifique, issu d’un colloque organisé par l’Académie royale de Belgique le 17 octobre 2025.

Charles de Gaulle n’est évidemment pas un théoricien du droit constitutionnel, il n’affectionne ni les typologies ni les « faiseurs de systèmes » qui, en retour, ont bien du mal à cerner la conception qu’il se fait de l’organisation des pouvoirs et du rôle de chaque institution. On voit bien ses idées force mais pour ce qui est de leurs conséquences et de leur articulation c’est assez flou et parfois contradictoire. La notion de régime parlementaire notamment, avec ce qu’elle implique, semble avoir du mal à pénétrer son esprit empirique imprégné d’un très militaire et hiérarchique souci d’efficacité. C’est plutôt à une théorie cartésienne de la décision publique sur le mode « conception, délibération, exécution » en forme de chaîne de commandement, que l’on peut rattacher le « fonctionnement » gaullien, naturellement peu porté vers les contre-pouvoirs et les corps intermédiaires. La séparation des pouvoirs avec ce qu’elle implique donc de contre-pouvoirs horizontaux convient assurément mal à un homme habitué à la solitude et à la verticalité du pouvoir de guerre, dégagé des contraintes juridiques par l’état de nécessité.

Sur le plan strictement institutionnel, de l’ingénierie constitutionnelle il ne maitrise donc pas la modélisation, ni même les notions et le vocabulaire et fonctionne davantage à l’intuition. Pour lui une Constitution est avant tout un esprit et, dira-t-il : « Pour ce qui est de la nôtre, son esprit procède de la nécessité d’assurer aux pouvoirs publics l’efficacité, la stabilité et la responsabilité dont ils manquaient organiquement sous la troisième et la quatrième républiques ».

Sur le plan du fond, de la philosophie politique, et donc d’une « certaine idée de la France », Charles de Gaulle sait ce qu’il veut mais il reste à ses ingénieurs constitutionnels à mettre les institutions en musique pour arriver au but, à la raison sociale qu’il se fixe et dont il considère qu’il a été mandaté en 1958 par les Français pour assurer la réalisation.

Si l’on admet qu’un État doit être organisé en fonction de ce que l’on attend de lui et que la finalité, donc le but social d’une nation détermine ses choix institutionnels, l’on voit bien que les deux grandes idées qui inspirent le Général et domineront sa Ve République sont la nécessité d’un État fort et efficace au service du rayonnement d’une grande nation millénaire et unitaire (I) et, pour l’assurer, une concentration stable des pouvoirs dans les mains d’un chef légitime (II).

I. Un État fort au service d’une grande nation

S’il est un mot et un seul qui soit omniprésent dans les écrits et discours du général de Gaulle c’est tout simplement : l’État.

Michel Debré affirmait le 27 aout 1958 devant le Conseil d’État : « L’objet de la réforme constitutionnelle est donc clair. Il est d’abord et avant tout d’essayer de reconstruire un pouvoir sans lequel il n’est ni État, ni démocratie ». Il répond ainsi en écho au général de Gaulle concluant à Bayeux en 1946 : « Toute notre histoire, c’est l’alternance des immenses douleurs d’un peuple dispersé et des fécondes grandeurs d’une nation libre groupée sous l’égide d’un État fort ».

Grandeur, liberté et État fort … certains ont avancé que 1958 aurait été une « révolution ». Peut-être au regard du fonctionnement effectif des deux régimes précédents, mais sûrement pas au regard de l’histoire longue de la France, dans la continuité étatique de laquelle Charles de Gaulle s’inscrit pleinement. La filiation avec la monarchie capétienne et le bonapartisme est plus qu’évidente. Lorsque l’on lit les premières ordonnances du général et de Michel Debré, adoptées sur le fondement de l’article 92 de la Constitution pour la mise en place des institutions, l’on est frappé par leur ressemblance avec les ordonnances de Colbert et de Richelieu tout autant qu’avec les grands textes consulaires et impériaux organisant le Conseil d’État, la Cour de comptes ou le corps préfectoral. La plume est ferme, l’expression est claire et concise, la volonté est nette, l’on sent l’assurance d’une tradition administrative au service de l’État. De Gaulle ne nous « change » pas notre État, selon l’expression célèbre du doyen Hauriou, il le restaure. C’est donc plus une restauration qu’une révolution.

Mais cet État qu’il s’agit de remettre en marche n’est pas conçu comme une fin en soi sur le mode statolâtre fasciste. Il s’agit, au contraire de le rétablir au service de la grandeur, de la dignité et du rayonnement de « la France », ce mot magique qui enveloppe son discours. Au fond, il y a quelque chose de Jeanne d’Arc chez de Gaulle, il a tout simplement pour mission de sauver la France.

Le terme nation, sous-jacent à celui d’État, est beaucoup plus rarement évoqué par le général de Gaulle qui lui préfère « la France » tout court et quelques fois aussi le peuple français. Si la souveraineté « nationale » et l’indépendance « nationale » sont martelées dans le texte constitutionnel de 1958, on ne trouve en revanche pas du tout chez de Gaulle de référence à une identité nationale conçue sur un mode nationaliste ethnocentriste. Il s’inscrit plutôt dans la tradition du vouloir-vivre ensemble d’Ernest Renan, de l’adhésion collective à un destin commun, du sentiment ou de la conscience national (e) qu’il traduit par la référence permanente à un mandat quasi transcendant que lui aurait confié le peuple français Ses combats durant la 2^e guerre mondiale, et plus tard, dans la décolonisation, notamment algérienne, montrent plutôt un mépris constant pour le nationalisme en version suprémaciste.

Cette vision est donc très abstraite et il la résume d’ailleurs dans la formule bien connue de ses mémoires de guerre : « Toute ma vie je me suis fait une certaine idée de la France (…) vouée à une destinée éminente et exceptionnelle (…) qui ne peut être la France sans la grandeur ».  Cette abstraction qui traverse les générations ne va pas évidemment sans rappeler la doctrine de la souveraineté nationale d’Emmanuel Sieyès. La France se distinguerait donc des Français et il reconnait d’ailleurs que lorsque qu’il advient que la médiocrité marque cependant ses faits et gestes, il la croit « imputable aux fautes des Français, non au génie de la patrie ». C’est cette idée que l’on retrouvera dans son refus constant d’imputer les actes de Vichy à la République française.

Dans cette invocation permanente de « la » France au singulier apparait aussi son obsession unitaire et sa phobie des divisions et des factions, il voue un culte à l’unité et à la cohésion. Un thème qui parcourt notamment les Mémoires d’espoir est le mépris des « féodalités », des intérêts égoïstes et des clientèles, dont les partis politiques sont à ses yeux les premiers promoteurs et le repoussoir absolu. Il va jusqu’à affirmer que les ministres doivent être choisis par le chef de l’État et non dépendre des assemblées pour n’être pas à leur poste, les « mandataires d’un parti ». De même il refusera longtemps l’élection présidentielle au suffrage direct par crainte de voir le chef de l’État otage d’un parti. Dans la plus pure tradition administrative française il ne connaît que l’intérêt général.

C’est donc certainement un unitariste qui ne veut bien concéder aux groupes et aux catégories quels qu’ils soient qu’un rôle « participatif » ne comportant pas le pouvoir de décision qui doit, lui, s’exercer au service exclusif de l’intérêt général.

Enfin, faut-il préciser que ce culte de la grandeur de la France suppose une réaffirmation constante de sa souveraineté et de son indépendance, absolument non négociables. Les articles 5 et 16 de la Constitution de 1958 placent avec insistance cette indépendance sous la garde jalouse du chef de l’État.

Cette philosophie politique qui sera donc traduite dans les premiers articles de la Constitution de 1958 et qui suppose que soient identifiés un destin, une vision, un projet, devra être servie par des institutions capables de parvenir à la finalité ultime que sont le redressement et la grandeur de la France. La crise algérienne que De Gaulle est appelé pour résoudre en mai 1958 ne serait, selon lui, que l’ultime avatar de régimes politiques défaillants qu’il convient donc de balayer. Une nouvelle fois, comme en 1940, il est guidé par l’état de nécessité et le besoin de sauver la France.

Et l’on devine bien que pour conduire un tel dessein unitaire et effacer les malfaçons constitutionnelles précédentes, il va falloir éliminer beaucoup d’entraves, c’est-à-dire neutraliser les contre-pouvoirs pour réarmer l’État. Il affirmait à Bayeux « Les pouvoirs publics ne valent, en fait et en droit, que s’ils s’accordent avec l’intérêt supérieur du pays, s’ils reposent sur l’adhésion confiante des citoyens. En matière d’institutions, bâtir sur autre chose, ce serait bâtir sur du sable ».

II. La concentration des pouvoirs dans les mains d’un chef légitime

On ne répètera jamais assez que De Gaulle est un militaire et que son expérience du pouvoir politique, de 1940 à 1945, s’est faite dans le cadre d’une concentration de l’ensemble du pouvoir reposant sur une auto-habilitation simplement « déclarée » en 1940 à Brazzaville en constatant l’inconstitutionnalité du régime de Vichy. 

Il dénonce toujours systématiquement l’impuissance des régimes précédents qualifiés de « régimes des partis » mais son propos critique reste très abstrait. Il ne démontre pas en quoi exactement les lois constitutionnelles de 1875 puis la constitution de 1946 seraient responsables de l’impuissance qu’il vilipende. Jamais il ne désigne les dispositions exactes qui seraient « coupables » et qu’il faudrait donc remplacer. Il affirme à plusieurs reprises qu’il aurait manqué aux constitutions précédentes la notion d’arbitrage national et déplore l’impuissance des présidents de la République face aux crises, mais c’est tout. Et c’est peu. Il ne s’interroge pas sur la distinction entre les facteurs juridiques et les éléments factuels, purement sociologiques et stratégiques, du « régime des partis » qu’il dénonce. Nous savons bien que la IIIe République a fonctionné de facto très en marge de sa lettre et que ce ne sont donc pas les lois constitutionnelles de 1875 qui ont créé un régime d’assemblée. Hormis le mode de scrutin, qui influe directement sur le nombre et la stratégie des partis politiques, mais qui n’est justement pas inscrit dans les constitutions, les règles constitutionnelles proprement dites ne sont pas directement en cause.

Ce silence sur le lien entre les règles constitutionnelles et le fonctionnement réel d’un régime permet au Général d’improviser et de cultiver l’ambiguïté. Il est difficile de savoir si sa pensée exacte évolue à l’épreuve de l’expérience et de l’observation, ou si elle est fixée dès le départ mais ne se dévoile que progressivement. On distingue trois moments où le général est contraint d’exposer ses conceptions institutionnelles : 1946, 1958, et 1964, et l’on constate à chaque étape des fluctuations et une montée en puissance de l’exécutif présidentiel.

Le discours de Bayeux, prononcé en 1946, est un modèle d’ambiguïté. Le Général commence par énoncer une généralité floue : « Tous les principes et toutes les expériences exigent que les pouvoirs publics : législatif, exécutif, judiciaire, soient nettement séparés et fortement équilibrés et, qu’au-dessus des contingences politiques, soit établi un arbitrage national qui fasse valoir la continuité au milieu des combinaisons ». Mais la séparation des pouvoirs conçue par Montesquieu est essentiellement un système de contre-pouvoirs et de facultés mutuelles d’empêcher. Or, ce n’est pas du tout ce qu’il décrit ensuite.

Il affirme que « de ce Parlement il va de soi que le pouvoir exécutif ne saurait procéder (…). Comment l’unité, la cohésion et la discipline du gouvernement de la France seraient-elles maintenues à la longue si le pouvoir exécutif émanait de l’autre pouvoir auquel il doit faire équilibre, et si chacun des membres du gouvernement, lequel est collectivement responsable devant la représentation nationale tout entière, n’était, à son poste, que le mandataire d’un parti ? ». Et il conclut : « C’est donc du chef de l’État, placé au-dessus des partis, élu par un collège qui englobe le Parlement mais beaucoup plus large (…) que doit procéder le pouvoir exécutif. Au chef de l’État la charge d’accorder l’intérêt général quant au choix des hommes avec l’orientation qui se dégage du Parlement. (…) À lui l’attribution de servir d’arbitre au-dessus des contingences politiques, soit normalement par le conseil, soit, dans les moments de grave confusion, en invitant le pays à faire connaître par des élections sa décision souveraine. A lui, s’il devait arriver que la patrie fût en péril, le devoir d’être le garant de l’indépendance nationale et des traités conclus par la France ».

C’est le document le plus précis et complet dont on dispose avant 1958 pour identifier les idées constitutionnelles du général de Gaulle sur l’aspect proprement institutionnel et c’est peu dire qu’il n’est pas clair.

L’on voit que le parlement bicaméral est cantonné au strict pouvoir législatif et qu’il est seulement fait brièvement référence à la responsabilité collective du gouvernement sans qu’une fonction de contrôle ne soit explicitement décrite.  Les verbes flous « procéder » et « émaner » sont complétés par la précision que la composition du parlement commande l’orientation politique du gouvernement mais que le choix des hommes, au sein de cette orientation, revient au président. Mais cette distinction entre orientation politique et choix des hommes, lisible sur le papier, l’est beaucoup moins en projection réelle. La fonction d’arbitrage du chef de l’Etat « au-dessus » des contingences politiques et placé « au-dessus » des partis, et donc pas « dedans », est officiellement défendue mais elle est censée s’exercer simplement soit « normalement par le conseil », soit par la dissolution en cas de crise.

Tout cela n’a rien de très nouveau et l’affirmation selon laquelle les pouvoir doivent être « nettement séparés » ne signifie finalement pas grand-chose. On comprend qu’il s’agit d’un régime parlementaire, ni présidentiel, ni d’assemblée mais, sinon, on ne voit rien de très nouveau par rapport aux constitutions précédentes. On pourrait même trouver que le tableau dressé ressemble à ce que prévoyaient initialement les lois constitutionnelles de 1875 et que l’on trouve dans plusieurs monarchies constitutionnelles. Ce n’est même pas à proprement parler un régime orléaniste de double confiance qui se dessine, à moins, alors, que toutes ces ambiguïtés et ce flou ne cachent une volonté de présidentialisation beaucoup plus affirmée mais non encore révélée.

En juin 1958, le général présente à l’Assemblée Nationale un projet de loi constitutionnelle énumérant les cinq grands principes qui doivent gouverner la future constitution. Il s’agit d’un exercice contraint puisqu’il lui faut obtenir un vote d’habilitation et donc rassurer la partie la plus méfiante de l’hémicycle. Trois de ces principes imposent bien un régime parlementaire mais sans aucune précision sur la structure de l’exécutif dont il n’est pas dit un seul mot :

« Seul le suffrage universel est la source du pouvoir. C’est du suffrage universel ou des instances élues par lui que dérivent les pouvoirs législatif et exécutif ;

Le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif doivent être effectivement séparés de façon à ce que le gouvernement et le parlement assument chacun pour sa part et sous sa responsabilité, la plénitude de leurs attributions ;

Le gouvernement doit être responsable devant le parlement ».  

Rien encore de révolutionnaire là-dedans mais une continuité très affirmée que Michel Debré confirmera devant le Conseil d’État : « Pas de régime conventionnel, pas de régime présidentiel, la voie devant nous est étroite, c’est celle du régime parlementaire ». 

On comprend bien que le rééquilibrage des pouvoirs se fera au profit de l’exécutif pour éviter de retomber dans l’inefficacité et l’instabilité des régimes précédents. Michel Debré va effectivement fabriquer, avec l’aide de ses collaborateurs et du Conseil d’État, un chef-d’œuvre de parlementarisme rationalisé juridiquement verrouillé dont l’esprit est parfaitement limpide. Le rétablissement du scrutin majoritaire contribuera aussi pour beaucoup à cette efficacité retrouvée.

Mais sinon, que veut exactement le général de Gaulle sur la structure de l’exécutif ? Régime parlementaire moniste ou dualiste ? Que doit être précisément le président de la République dans ce régime : un arbitre « au-dessus » ou un capitaine « au-dedans » ?

Devant le Comité consultatif constitutionnel le Général affirme encore clairement, le 8 août 1958, que le Premier ministre « est responsable devant le Parlement et non pas devant le chef de l’État, personnage impartial qui ne doit pas se mêler à la conjoncture ».

Mais la pensée réelle apparaitra vite dans la pratique du Général qui passe en janvier 1959 du statut de dernier président du Conseil de la IVe République à celui de premier président de la Ve République. La résolution du problème algérien et la remise de la France sur les rails sont évidemment entièrement l’affaire d’un président capitaine d’équipe et non pas d’un arbitre. Il lui faut à ce moment-là, non seulement le contrôle et l’initiative du pouvoir exécutif mais même une bonne partie du pouvoir législatif pour éliminer tout contre-pouvoir parlementaire.

L’on voit immédiatement arriver en Conseil des ministres et donc à la signature présidentielle des décrets qui ne devaient relever que du 1^er ministre, mais surtout le Président de la République va bénéficier d’un empilement d’habilitations à légiférer sous sa signature ; ordonnances prises en vertu des lois d’habilitation du 3 juin 1958, ordonnances transitoires de l’article 92 pour la mise en place des institutions (300 ordonnances adoptées dans tous les domaines dont tous les textes organiques prévus par la Constitution), ordonnances de la loi du 4 février 1960 sur l’Algérie (article 38), décisions de l’article 16 et pour finir, ordonnances prises en vertu de la loi référendaire d’approbation des accords d’Évian. La concentration des pouvoirs aux mains de l’exécutif et, au sein de celui-ci, du chef de l’État, est continue[1].

De Gaulle gouverne par ordonnances comme entre 1940 et 1945. Il est bien loin de l’arbitre impartial et l’on voit bien qu’un pouvoir exécutif hégémonique migre de Matignon à l’Elysée selon la volonté du Général. Dès 1960 il écrit : « Il y a un chef de l’État à qui la Constitution impose un devoir qui domine tout ».

Si la classe politique ne s’est pas rebellée dans un premier temps c’est parce qu’elle avait fait elle-même appel au général de Gaulle, mais une fois le problème algérien réglé, il était prévisible que cela allait tanguer.

Mais le référendum de 1962 décidant, sur son initiative, de faire désormais élire le président au suffrage universel direct va valider la pratique gaullienne et consacrer la fonction d’un capitaine élu à l’issue d’une campagne forcément partisane et sur un projet politique. Il ne restera plus alors au Général qu’à reconnaitre son choix en faveur d’une hégémonie présidentielle.

La conférence de presse du 31 janvier 1964 faisant suite à la publication du décret du 19 janvier sur les forces aériennes stratégiques, dit « monarchie nucléaire », est l’occasion pour le général de revoir officiellement sa conception du rôle présidentiel qu’il peut désormais appuyer sur l’élection populaire.

Les historiens se divisent sur le point de savoir si Louis XIV a bien prononcé la fameuse phrase « l’État c’est moi ».  Mais nous sommes en revanche certains que le Général de Gaulle, lui, l’a bien dit :

« Le Président est évidemment seul à détenir et à déléguer l’autorité de l’Etat. Il doit être évidemment entendu que l’autorité indivisible de l’État est confiée tout entière au président par le peuple qui l’a élu ; qu’il n’en existe aucune autre, ni ministérielle, ni civile, ni militaire, ni judiciaire, qui ne soit maintenue et conférée par lui, enfin qu’il lui appartient d’ajuster le domaine suprême qui lui est propre avec ceux dont il attribue la gestion à d’autres ». C’est donc le Président de la République élu qui, selon lui, confère et maintient l’autorité à tous les niveaux, et qui attribue aux autres les domaines de compétence dont il se décharge. Autant dire qu’il est le constituant à lui tout seul.

Répondant à la question de la « conciliation » entre la subordination du gouvernement au président et sa responsabilité politique devant l’Assemblée, il rappelle que le peuple souverain, en élisant le Président, l’investit de sa confiance et que « de ce fait » le gouvernement nommé par le chef de l’État « n’est plus du tout, vis-à-vis des Chambres, ce qu’il était à l’époque où il ne procédait que de combinaisons de groupes ». Il appelle même ce fonctionnement parlementaire « la conception de jadis ».  

De toute évidence, il n’accepte pas l’idée que la composition et le programme d’un gouvernement dépende ab initio de la confiance d’une majorité parlementaire et donc que le chef de l’État doive nommer un gouvernement accepté par la chambre. La vérité est qu’il méprise le parlement qu’il associe aux « partis », aux « combinaisons » et à la division et n’accorde aucun crédit au mandat parlementaire. On peut multiplier les citations où apparait son malaise devant la cohabitation représentative entre le « un » présidentiel et le « pluriel » parlementaire. « Pour que l’État soit, comme il le faut, l’instrument de l’unité française (…) je tenais pour nécessaire que le gouvernement procédât, non point du parlement, autrement dit des partis, mais, au-dessus d’eux, d’une tête directement mandatée par l’ensemble de la nation et mise à même de vouloir, de décider et d’agir ». Pour lui, il n’y a qu’un seul représentant du peuple français.

Pour autant, il n’est pas un partisan de la dictature qu’il brocarde souvent. Pour avoir eu affaire à l’OAS, il ne goûte pas du tout les « pronunciamentos ». C’est donc dans la responsabilité politique du Président de la République qu’il va trouver la parade à l’extension de ses pouvoirs par un test périodique de légitimité populaire. Il fait coiffer, en quelque sorte, le couple gouvernement/parlement par le couple président/peuple, dans une république plébiscitaire.

« Si je suis désavoué par une majorité d’entre vous ma tâche actuelle de chef de l’État deviendra évidemment impossible et je cesserai immédiatement d’exercer mes fonctions » dit-il à la télévision avant le référendum de 1969, et c’est là, bien sûr, que se situe la grille de lecture de la conception gaullienne entièrement fondée sur la légitimité présidentielle. Toute dissemblance avec la situation actuelle française ne serait pas fortuite …

Ceci conduit, en conclusion, au référendum de 1969 et aux idées constitutionnelles « accessoires » du général de Gaulle sur la participation des catégories de la société aux pouvoirs publics, ce que certains appellent aujourd’hui la « démocratie participative ».

On a vu que le général était obnubilé par l’unité de l’État-nation et hanté par les féodalités et les divisions. En revanche dès la Libération et jusqu’à la fin de son règne il aura toujours plaidé pour une simple participation des acteurs locaux, mais aussi professionnels, économiques et sociaux aux choix qui les concernent. Mais il l’a toujours fait sur le même modèle de pouvoirs uniquement consultatifs, portant sur des compétences délimitées, remis à des conseils ou assemblée désignés de façon indirecte. Pas de pouvoir de décision général remis à des élus directement désignés sur critère politique ou identitaire. La régionalisation et la réforme du Sénat qui l’accompagnait s’inscrivaient dans le droit fil de ce que le général de Gaulle avait suggéré dès son discours de Bayeux. Ce n’était pas du tout le projet girondin d’abandon de l’État unitaire que certains ont voulu y voir au motif qu’il avait prononcé trois mots de breton à Quimper, mais l’application de sa conception traditionnelle de la participation.   

Cette fois, la légitimité s’usant comme le reste, « la France » n’a pas approuvé. Il reste que c’est bien l’affaiblissement continu de l’État, et, avec lui, de la primauté de l’intérêt général, de la puissance publique et du service public qui étaient autrefois les « critères » du droit public français, qui perturbent profondément la société contemporaine en nous amenant si souvent à poser la nostalgique question : « Imagine-t-on le général de Gaulle … ? ».

[1] Anne-Marie LE POURHIET, Les ordonnances : la confusion des pouvoirs en droit public français, LGDJ – Lextenso, collection Systèmes, 2011.