Du logement des jeunes aux politiques publiques de logement
Intervention prononcée lors du colloque du 14 janvier 2008, Territoires et classes sociales en France dans la mondialisation.
C’est donc de ce point de vue que je voudrais apporter ma pierre aux réflexions de ce colloque. Inutile de préciser que je m’exprime cependant ici à titre personnel, dans la mesure où l’Union que je préside rassemble des cultures et des sensibilités diverses.
Et je commencerai précisément par une petite question lexicale. L’Union nationale des FJT a changé de nom il y a un an pour devenir l’UNHAJ. Et c’est à dessein qu’au lieu d’employer l’expression de « logement des jeunes », nous avons retenu celle d’ « habitat des jeunes ». C’est en effet l’industrialisation, puis la marchandisation du logement qui, depuis plusieurs décennies, a conduit à passer du verbe « habiter » au verbe « se loger ». Et la véritable « assignation à résidence » que constituent certains quartiers de banlieue et certaines zones pavillonnaires périphériques sans vie sociale et sans services publics et privés ne permet pas à ceux qui y sont logés de les « habiter » véritablement. Bien entendu, je traiterai du sujet qui m’est imparti qui est le logement. Mais, comme il a été vu notamment dans l’intervention précédente, ce qui est en jeu dans notre débat c’est bien d’habiter, c’est-à-dire en fin de compte d’être des citoyens.
Je voudrais centrer mon propos sur quelques contradictions dont le dépassement peut permettre de repérer quelques axes forts de ce que pourrait être une vraie politique du logement, qui n’assigne pas à résidence ceux qui, les plus nombreux dans la société française, vivent encore plus du travail que de la rente. A partir du logement des jeunes, que je connais un peu, j’élargirai mon propos à la politique du logement.
1) Contradiction entre l’exigence de mobilité dans l’emploi et l’impossible mobilité dans le logement.
Le projet d’accord national interprofessionnel sur la modernisation du marché du travail qui vient d’être négocié jusqu’à vendredi dernier (1) et qui sera probablement signé dans les semaines qui viennent évoque d’ailleurs cette contradiction : on y parle de logement, même si les réponses restent très évasives.
Le lien entre l’emploi et le logement a pourtant été opéré quand a été fixée en 1953 la participation des employeurs à l’effort de construction, connue sous l’expression de « 1% logement » (c’est-à-dire le versement à des organismes collecteurs de 1% de la masse salariale par les entreprises de plus de 10 salariés). On sait aussi que ce pourcentage a été ramené en 1992 à 0,45% et que le seuil d’effectif des entreprises soumises a été élevé à 20 salariés en 2006. Force est de constater qu’au fur et à mesure de la montée de l’exigence de mobilité des salariés la participation des entreprises au financement du logement diminue. Il y aurait en outre beaucoup à faire pour mieux mobiliser ces fonds, mais cette question exigerait d’entrer dans des détails techniques qui dépassent le cadre de ce colloque.
De l’exode rural à l’apprentissage et à l’alternance, de l’allongement de la durée des études à leur internationalisation, le demi-siècle écoulé a été, plus nettement, celui d’une exigence forte de mobilité spécifique des jeunes. La création des foyers de jeunes travailleurs dans les années 50 a correspondu à l’exode rural et à l’industrialisation. Il fallait loger des cohortes importantes de jeunes migrants intérieurs, comme d’ailleurs de migrants en provenance d’Afrique un petit peu plus âgés. Ce sont deux réponses spécifiques qui ont été élaborées : les foyers de jeunes travailleurs, et les foyers de travailleurs migrants. Mais il est intéressant de noter que les principaux opérateurs du logement des immigrés s’orientent aujourd’hui vers la réalisation de résidences sociales pour jeunes, ce qui confirme l’acuité de cette contradiction pour la population jeune.
Si les difficultés du logement des étudiants sont connues, elles cachent en fait une réalité largement générationnelle : en effet, celles du logement des apprentis et des jeunes travailleurs ne sont pas moindres. Elles sont en outre accrues par le fait que ces deux formes de logement qui s’adressent à des jeunes ayant des activités différentes (les études, ou le travail) obéissent à des logiques institutionnelles de financement fortement séparées : l’Etat à travers le CROUS et les avantages fiscaux dans le premier cas, les caisses d’allocations familiales, les conseils généraux et les communes dans le second cas.
La décohabitation des jeunes d’avec leurs parents est devenue une question complexe, dès lors qu’elle se distingue de plus en plus des événements qui en étaient l’occasion jusqu’aux années 80, c’est-à-dire à la fois de l’insertion professionnelle réelle et de la constitution, par ailleurs précaire, d’un couple. D’après l’enquête logement de l’INSEE, 55% des jeunes de 18 à 26 ans habitent chez leurs parents, même si c’est plus le fait des 18-21 ans que des 22-25 ans et, comme on le sait peu, davantage le fait des jeunes hommes que des jeunes femmes. Ce n’est sans doute pas par hasard qu’un film sorti il y a quelques années mettait en scène un jeune homme qui n’arrivait pas à partir de chez ses parents. Mais, au-delà d’une explication psychologique, ce sont souvent des contraintes très matérielles qui retardent cette décohabitation.
Plus précisément, il y a quelque chose de curieux à exiger des salariés une plus grande mobilité ce qui conduit aussi à une plus grande précarité de leur situation, et à favoriser en même temps l’achat par ceux-ci de leur logement. La priorité affichée à l’accession à la propriété est un leurre démagogique et dangereux. Mais j’y reviendrai.
2) Contradiction entre l’augmentation de l’offre de logement et l’apparition d’une nouvelle crise du logement.
Il est nécessaire de porter un regard sur la réalité des logements existants. En 1983, il existait en France 20,1 millions de résidences principales (11 millions de maisons individuelles et 9,1 millions d’appartements), et par ailleurs 1,9 million de résidences secondaires et 2,3 millions de logements vacants. Or, en 2007, il existe 27,2 millions de résidences principales (15,4 millions de maisons individuelles et 11,8 millions d’appartements), et par ailleurs 3,2 millions de résidences secondaires et 1,9 millions de logements vacants. Cela signifie que le nombre de résidences principales a augmenté d’un tiers, soit beaucoup plus que la croissance de la population. Cette augmentation se porte, comme on s’en doute, davantage sur les maisons individuelles (plus 40%) que sur les appartements (plus 29,6%). Contrairement à une idée répandue, les logements vacants sont en diminution de 34 %. Et, bien sûr, les résidences secondaires ont augmenté de 67%.
L’évolution du nombre de logements mis en chantier depuis le début des années 80 est aussi intéressante à observer : de 420 000 en 1980, il est descendu jusqu’à 310 000 en 1985, pour remonter légèrement jusqu’à 350 000 en 1989, et descendre à 250 000, chiffre le plus bas, en 1993, puis remonter au-dessus de 300 000 par un palier de 1998 à 2003. Et ce n’est qu’en 2006 qu’il rejoint les 420 000 de 1980. Cet examen révèle d’ailleurs que les périodes de gouvernement de gauche ne sont pas forcément les plus favorables.
Donc, le nombre des logements existants occupés a beaucoup augmenté, même si les mises en chantier ont, à certaines périodes, fléchi fortement. Alors, comment se fait-il que, dans le cadre de cette augmentation du stock, une nouvelle et grave crise du logement soit apparue depuis quelques années ? Il nous faut apprécier quantitativement et qualitativement ce que sont les « logements manquants » qui sont au cœur de la crise.
Une première explication se trouve dans l’augmentation continue du nombre des « ménages », au sens de l’unité de vie dans un même logement. Il est exact que le nombre de personnes vivant seules est en forte augmentation. Par ailleurs, la taille des familles diminue et celles-ci se démultiplient par l’effet de l’augmentation du nombre des séparations, en se recomposant éventuellement avec un effet retard. C’est donc l’évolution démographique qui explique sans doute sur la longue période que beaucoup de logements disponibles en plus ne suffisent encore pas à loger tout le monde.
Mais ce que nous voyons de la politique réelle du logement en tant qu’opérateurs du logement des jeunes nous conduit aussi à analyser quelques effets pervers des politiques publiques. La structure des aides au logement s’est en effet fortement modifiée.
Un mot d’explication : on observe la stagnation du nombre de PLUS et de PLAI (les prêts locatifs à usage social et les prêts locatifs d’intégration, distribués pour les logements sociaux et très sociaux et assortis d’un part de subvention), qui passent de 30 600 en 2001 à 34 600 en 2006 et contribuent à la baisse relative de la part des logements sociaux dans les mises en chantier. Par contre, les PLS (les prêts locatifs sociaux, correspondant à un plafond de ressources plus élevé et sans subvention) passent de 4 400 en 2001 à 22 400 en 2006, donc multipliés par cinq. En fait, c’est l’aide au logement social « haut de gamme » qui a explosé dans la période récente, alors que l’aide au logement social classique tendait à stagner. Il en résulte mécaniquement une augmentation du coût des logements réalisés, augmentation qui a d’ailleurs plusieurs ressorts puisque, entre autres, il va de soi que le fait qu’une part importante des logements soient réalisés avec une forte dose de prêts et une quasi absence de subventions fait que le loyer – ou le prix de vente – est nécessairement plus élevé. Cette analyse fait peut-être l’économie des aides à la personne mais celles-ci sont, de plus en plus, devenues, en fait, des prestations sociales. En effet, elles sont versées par les CAF – elles sont donc conçues comme telles – et elles le sont réellement devenues en ce sens qu’il est assez difficile, sauf à remettre en cause la situation de nombreuses familles, de les recibler.
Par conséquent, la combinaison de l’impossibilité de faire bouger les aides à la personne et du mouvement que j’ai explicité s’agissant des aides à la pierre conduit à une offre insuffisante en quantité et décalée en coût : c’est ainsi que l’on peut résumer la situation actuelle. Le rapport de la Commission dite de libération de la croissance française (commission Attali) chiffre à 3,5 millions le nombre des personnes mal logées en France. Cette offre est en outre moins accessible aux jeunes : les garanties exigées alors que la situation professionnelle n’est pas stabilisée, le coût plus important ainsi qu’il vient d’être dit, et le faible nombre des logements sociaux de petite taille ont des effets cumulatifs sur l’accès au logement des jeunes.
Or, la présentation habituellement faite par les pouvoirs publics de la progression des aides au logement fait masse de l’ensemble. Elle ne permet donc pas de comprendre comment l’augmentation relativement massive du nombre de logements et le maintien d’un certain niveau de mises en chantier n’a qu’un effet limité sur la satisfaction des besoins de logement de la population.
3) Contradiction entre la spéculation foncière et immobilière et l’affirmation d’un droit au logement opposable.
L’augmentation de la part du budget des ménages consacrée au logement est sensible dans les deux dernières décennies. Selon l’enquête « budget des familles 2006 » de l’INSEE, elle s’est aussi différenciée beaucoup plus fortement selon les revenus. Le logement, qui représente 16 % des dépenses des ménages français en moyenne, en représente 11% pour le quintile des ménages français les plus modestes et 25% pour le quintile des ménages français les plus aisés. Mais cela doit être nuancé selon le type d’unité familiale : en moyenne le logement représente 23% du budget d’une personne seule et 21% du budget d’une famille monoparentale, contre 14% pour les couples, avec ou sans enfant.
C’est à partir du mythe pavillonnaire que se sont définies les politiques publiques d’accession à la propriété. Mais celle-ci touche paradoxalement de moins en moins de monde : 26% des ménages étaient en accession à la propriété il y a 15 ans, alors qu’ils ne sont plus que 21% aujourd’hui. Et la proportion des locataires est, elle, en légère augmentation de 37% à 38%. Cela veut dire que l’accession à la propriété, qui correspond à un rêve, n’est pas nécessairement dans le champ des possibles.
Il est probable que la crise américaine des « subprimes » est, entre autres, le fruit de cette contradiction. L’existence, en France, de dispositifs de traitement du surendettement est peut-être un palliatif, ou a un effet retardateur, mais ne nous en préserve pas totalement. Il est par ailleurs intéressant de savoir que, dans un certain nombre de pays européens du sud, la France est curieusement regardée comme un exemple : mais c’est pour l’importance de son parc locatif, alors même que des pressions à la vente, qui s’appuie sur le désir naturel de posséder sa maison, s’accroissent de la part des pouvoirs publics. Le gouvernement demande aux organismes HLM de vendre une partie de leur parc alors même que le besoin de logement locatif ne diminue pas.
Le droit au logement, affirmé par la loi du même nom en date du 7 mars 2007, assimile le logement à l’hébergement, l’objectif implicite du discours public et du discours médiatique sur le mal-logement mélange tout et régresse : pour les jeunes comme pour les familles, l’hébergement (qui est temporairement la réponse à des situations sociales difficiles) est un recul sur les objectifs à remplir. Pour reprendre la distinction que j’opérais d’emblée, avec l’hébergement, on est encore plus loin de l’habitat. Il est d’ailleurs significatif que les actions spectaculaires des « Amis de Don Quichotte », qui ont contribué à replacer le logement comme priorité au moins dans le discours, mélangent allègrement le besoin d’hébergement et celui de logement. Or, si quelques dizaines voire quelques centaines de milliers de personnes en grande difficulté ont besoin d’une place dans une structure d’hébergement, c’est en millions que se comptent ceux qui recherchent une solution durable de logement. Ce qui est en cause, c’est la capacité de notre pays à construire des logements et celle de l’Etat à subventionner ou à contraindre pour que les logements réalisés le soient à des conditions de coût qui les rendent accessibles aux mal logés.
L’insuffisance des logements disponibles contribue à la forte hausse des prix de l’immobilier, qui produit par elle-même une spéculation qui pousse encore les prix à la hausse. C’est notamment le cas dans les grandes agglomérations. Cette hausse conduit, cela a été analysé par l’intervenant précédent, à un large étalement des villes vers la périphérie, une périphérie de moins en moins structurée. Mais elle a aussi des effets d’éviction massifs, comme cela a aussi été montré.
Le marché immobilier est devenu un marché particulièrement spéculatif. Les aides fiscales fournissent quelques exemples d’une dérive qui éloigne les politiques publiques du logement de leurs objectifs. Les dispositifs successifs dits Besson, Périssol, Borloo, De Robien et de nouveau Borloo sur lesquels s’est fondé le maintien à un niveau suffisant de la construction de logements locatifs, puis le retour à une hausse des mises en chantier de logements ces douze dernières années ont paradoxalement accentué le caractère spéculatif du marché immobilier. La moindre taxation des plus values sur les logements est par elle-même facteur de hausse de ces plus-values, c’est-à-dire en fin de compte des prix des logements.
Le droit au logement opposable, c’est la régulation juridictionnelle comme substitut innommé à l’intervention publique. Certes, le silence du préambule de la constitution de 1946 sur le droit au logement, reflet de la situation de l’après-guerre, méritait d’être comblé. C’est sans doute le sens de la loi DALO. Mais penser que la procédure mise en place est de nature à faire progresser la satisfaction des besoins de logement des français est illusoire, sauf si c’est l’occasion d’un réinvestissement des autorités publiques.
Quelques pistes pour une politique de logement :
D’abord, pour parler de choses qui fâchent et qui ne sont pas à la mode. Aucune politique de logement sérieuse ne se fera sans un réengagement financier massif de l’Etat, indispensable dans les dix ans qui viennent : il n’est pas possible d’y échapper. C’est un engagement dans l’aide à la construction, et donc un investissement dans l’avenir. Toute autre façon de procéder se heurterait à de grandes difficultés.
Il est aussi nécessaire de s’orienter vers un réinvestissement des entreprises dans la question du logement. C’est possible, par exemple, par un retour au 1% de contribution logement, accompagné d’un pilotage de la mobilisation de ces crédits en direction des projets les plus difficiles à financer et du logement lié à la mobilité.
Il faut rééquilibrer vigoureusement la construction de logements sociaux – c’est le troisième axe que je proposerai – davantage que de logements intermédiaires, c’est-à-dire rééquilibrer les aides publiques en faveur de celles qui, associant la subvention au prêt, évitent des niveaux de loyers ou des coûts inaccessibles. Le financement prioritaire d’opérations qui associent plusieurs types de logement en centre ville (dites « socialement mixtes ») peut être une piste de rééquilibrage.
Quatrième point, important : une action volontariste est nécessaire en matière foncière, c’est-à-dire une gestion dynamique des emprises de l’Etat. En effet, l’Etat a un certain nombre d’emprises urbaines qu’actuellement il gère de manière totalement patrimoniale et totalement spéculative. C’est-à-dire que l’Etat recentre l’ensemble de ces propriétés dans le cadre d’une structure au sein du Ministère des Finances, cette structure ayant pour objet unique de les valoriser au meilleur prix, c’est-à-dire de participer au grand Monopoly de la spéculation foncière et immobilière. Par ailleurs, la mise en place d’agences foncières dotées de moyens dans les grandes collectivités est aussi un outil indispensable. Il faut aussi, dans cette action volontariste en matière foncière et immobilière, renforcer les contraintes d’urbanisme, notamment en matière de pourcentage de logements sociaux, sur les opérations en centre ville. Il pourrait être reconnu un pouvoir de substitution réel de l’Etat pour se réapproprier le foncier dans les communes dans lesquelles la construction de logements sociaux ne répond pas aux obligations de la loi SRU, afin d’y suppléer. Bref, une action volontariste en matière foncière – et je n’ai donné que quelques exemples des outils qui pourraient être mis en place – est possible.
Il faut aussi mieux cibler les obligations dont sont assorties les aides fiscales. J’ai analysé les conséquences des dispositifs successifs : Quand on regarde les masses financières, ce qui est appelé « aide au logement » dans les crédits de l’Etat est moins important que les aides fiscales à la construction de logements, autrement dit les déductions fiscales des particuliers. Cela veut dire qu’il y a une politique du logement qui s’affiche, qui concerne une minorité des crédits que l’Etat y consacre et une politique du logement qui ne s’affiche pas mais illustre simplement le mot d’ordre donné par Guizot aux rentiers : « Enrichissez-vous et l’Etat y pourvoira ».
Le sixième point concerne la nécessité d’investir de la compétence logement un niveau de collectivité territoriale. En effet, tout en disant qu’il faut que l’Etat se réinvestisse massivement, il me semble tout aussi évident qu’il faut que les collectivités locales soient présentes. Or, actuellement, aucune collectivité locale n’est clairement chargée, sauf sur des segments extrêmement limités, de la politique du logement. Mais il est probable que les EPCI (Etablissements publics de coopération intercommunale) seraient le bon niveau. Dans cette hypothèse, cela ne pourrait être vraiment le cas que s’ils sont réellement soumis au suffrage universel sinon ce serait une fausse attribution de responsabilité dans le cadre de la décentralisation.
Il serait enfin intelligent d’appuyer financièrement la politique de « développement durable » dans le logement, afin que l’effort de financement du logement se traduise par des réductions de coûts énergétiques et des nuisances, par ailleurs appréciés de ceux qui occupent ces logements.
Enfin, je me permets un plaidoyer pro domo : il est sans doute nécessaire de diversifier la politique du logement en fonction des publics, notamment en direction des jeunes adultes, dont les besoins sont spécifiques. Mais ceci ne prend sa place qu’une fois qu’on a une politique du logement.
Or, au fond, si je devais résumer mon propos, j’ai parfois l’impression qu’elle n’existe pas.
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1) C’est-à-dire le vendredi 11 janvier 2008
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