Le rôle de la CSCE/OSCE dans la sécurité européenne

Je ne sais comment rebondir après le foisonnement de l’OTAN parce que l’OSCE est clairement quelque chose qui appartient a une autre catégorie d’organisations internationales.
La CSCE puis, à partir de 1996, l’OSCE, sont une ambition, commune à la grande Europe, un projet qui se cherche depuis plus de trente-cinq ans. Si j’essayais de trouver une définition pour correspondre à celle qui vient d’être donnée de l’OTAN, je parlerais d’ un « Phoenix »qui, sans cesse, renaît de ses cendres.
Je vais m’expliquer sur cette définition.

Pour répondre aux questions que nous a posées Alain Dejammet, on peut définir le processus de la CSCE puis de l’OSCE comme une tentative de répondre à trois interrogations :

Peut-on concevoir un forum et un cadre pour traiter de la sécurité commune dans l’espace euro-atlantique, incluant l’Amérique du nord, l’ensemble du continent européen et allant jusqu’à l’espace qui fut couvert par l’Union soviétique ? Peut-on créer ce cadre, ce forum, autour de quelques principes communs qui constitueraient les fondements d’une sécurité durable ? Comment donner de la substance à ces principes ?

Cette première interrogation est la plus exigeante mais c’est celle sur laquelle, dans la durée, la CSCE et l’OSCE ont probablement le mieux réussi.

La seconde est tout aussi délicate : Est-il possible de trouver un espace commun à tous les Européens où la Russie se trouve à l’aise, se sente membre à part entière de la famille?
Ce sujet est au cœur de la démarche de la CSCE depuis 1972. La réponse qu’elle y a apportée est nuancée parce que le contexte et les circonstances n’ont pas cessé d’évoluer et que les autres organisations de sécurité ont fait preuve d’une réelle vitalité, par exemple l’OTAN.

La dernière question est sans doute la moins connue : Est-il utile, est-il possible de disposer d’une organisation qui serve de « chapeau » aux autres organisations de sécurité dans le souci de trouver une cohérence et une perspective commune à toutes ?

Cette idée, présente depuis le début du projet de la CSCE, n’a jamais connu de vraie mise en œuvre mais il est intéressant de noter qu’elle ne cesse de revenir et qu’elle est à nouveau évoquée.

L’histoire de la CSCE et de l’OSCE est moins bien connue que celle de l’OTAN qui a provoqué de nombreux débats en France. Pour faciliter la discussion entre nous, je distinguerai trois âges dans le processus de l’OSCE :

Une première époque, de 1972 à 1990 voit la création d’un processus permanent de consultation, un instrument unique de gestion des rapports entre les deux blocs pour essayer de dépasser la confrontation entre eux.

De 1972 à 1975, c’est le « salon de thé diplomatique » qui prépare la signature, en 1975, de l’Acte final d’Helsinki ou est défini un cadre de sécurité commune bâti autour d’un certain nombre de principes : le « décalogue », synthèse du droit international de l’époque, ménageant des équilibres entre le respect de l’intégrité territoriale et le droit à l’autodétermination, l’inviolabilité des frontières et le droit à choisir ses alliances. En même temps, le décalogue constitue une approche complètement nouvelle, résultat d’une négociation longue et délicate. La sécurité commune entre Européens doit reposer sur trois piliers :
• le pilier politico-militaire, avec le contrôle des armements, les mesures de confiance, les contacts permanents entre appareils militaires,
• le pilier de l’environnement et de l’économie, élément nécessaire pour créer les fondements internes de la sécurité et la coopération entre les Etats.
• la dimension humaine, idée nouvelle issue des consultations d’Helsinki : l’idée des droits de l’homme, de la règle de droit, de la bonne gouvernance (on ne parlait pas encore de « démocratie », ce mot n’entrera dans le vocabulaire que dans la phase suivante à Paris en 1990) sont reconnues comme des éléments essentiels pour la sécurité au sein de la grande Europe.

Jacques Andréani a décrit le résultat d’Helsinki comme « le piège » (1), parce qu’une fois le compromis politique d’Helsinki acquis le 1er aout 1975, il entraîna des conséquences que personne n’avait prévues. Le volet de la dimension humaine fut repris par les dissidents, par les mouvements d’opposition dans le monde soviétique, par Solidarnosc, par le Groupe des 77, par Sakharov, par les groupes Helsinki, un peu partout. Il fut, à l’intérieur du système, une sorte de ferment idéologique de transformation et prépara les événements des années 1989-90.

Mais un travail énorme est accompli entre les Etats participants pendant toute cette première phase : préparation de la négociation du Traité sur les forces armées conventionnelles en Europe (qui sera signé à Paris en novembre 1990 après une bonne dizaine d’années de négociations sous diverses formes auxquelles Benoît d’Aboville a beaucoup contribué) et premières négociations sur des mesures de confiance entre les forces armées.

C’est une période d’expérimentation, où apparaissent des concepts nouveaux. On commence à trente-cinq Etats participants puis, au fur et à mesure que l’Union soviétique se désagrège, on monte en puissance jusqu’à plus de la cinquantaine ; enfin, il faudra faire de la place aux successeurs de la Yougoslavie. La Russie entre dans le jeu en 1991, quand l’Union soviétique en sort. Dans la dernière période, Gorbatchev met en avant le thème de la « maison commune » qu’on va retrouver par la suite.
La «maison commune» est une réponse à la deuxième question : comment trouver un cadre dans lequel la Russie fasse pleinement partie de la famille ? Ce cadre implique aussi un rôle particulier vis-à-vis des autres organisations européennes. L’OSCE reste cependant une simple conférence nomade sans aspiration à devenir une institution.

La deuxième période de la CSCE et de l’OSCE, c’est la décennie 1990-1999, une période exceptionnelle qui voit de grands progrès, de grands accomplissements puis toute une série de déceptions, de crises et de régressions et la montée en puissance de l’OTAN que Benoît d’Aboville vient de décrire.

Les années 1990-1992 sont une sorte de « printemps de l’Europe ». Tout le monde est d’accord sur les grands principes : le gouvernement Eltsine, son ministre des Affaires étrangères Kozyrev, peuvent s’asseoir autour d’une table avec leurs trente-cinq partenaires, bientôt plus nombreux, et exprimer leur accord sur l’économie de marché, sur l’évolution démocratique, sur la gestion commune des conflits, sur la mise au point d’une architecture commune de sécurité. Ceci se traduit par la Charte de Paris, en 1990, après le Sommet de Paris, par la réunion ministérielle d’Helsinki en 1992 et le sommet d’Helsinki. Une réunion de l’OTAN à Oslo, en 1992 déboucha sur l’annonce que l’OTAN se tenait prête à organiser des opérations de maintien de la paix sous mandat de l’OSCE. Ce fut une sorte de moment extraordinaire où on crut à la possibilité d’une structure qui servirait de cadre de gestion de crise et de définition de la sécurité commun à tous les membres de la famille européenne. Ce fut aussi le moment où l’OSCE se dota d’un certain nombre d’institutions : le Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme, le Haut commissariat aux minorités nationales, le Centre de prévention des conflits. Le poste de Secrétaire général a été inventé plus tard, comme une sorte de complément au reste de l’édifice. C’était une tentative de créer des instruments pour la mise en œuvre de la troisième dimension et pour permettre un suivi permanent des droits de l’homme et de l’évolution vers la démocratie. Le Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme est censé être invité à toutes les grandes consultations électorales des Etats participants, envoyer des observateurs de longue période qui examinent en profondeur les différentes facettes qui permettent à une consultation d’être démocratique et qui sont présents, avec des parlementaires en beaucoup plus grand nombre, le jour de cette consultation. Ce fut aussi le moment où fut créé le principal atout de l’OSCE aujourd’hui : les missions de terrain. Chaque mission est composée d’un certain nombre de représentants des pays participants envoyés dans un Etat d’accueil pour gérer une crise – avant, pendant ou après cette crise – ou pendant la période de transition vers la démocratie. Au début il s’agissait d’opérations de commandos « coup de poing » ; ensuite le court terme est devenu le long terme et ces opérations sont maintenant au nombre de dix-neuf qui continuent à essayer d’assister les Etats participants à remplir les engagements qu’ils ont pris sur la base de ce qui a été décidé dans ces années folles de 1990 à 1993.

Puis vient le choc de la réalité. D’abord le choc des événements dans l’ex-Yougoslavie. Pendant quelques semaines on imagine que l’OSCE pourrait être le cadre dans lequel ils seraient traités puis devant la brutalité des événements, très vite, on se tourne vers les instruments qui ont fait leurs preuves, le Conseil de sécurité, les Nations unies. Les tensions au sein de l’espace yougoslave sont gérées d’abord par les Nations unies puis, progressivement, avec le soutien de l’OTAN, enfin par l’OTAN elle-même avant Dayton et à partir de Dayton. C’est une première déception : l’OSCE ne remplit pas son rôle, l’ambition fixée par tous ses membres, d’être le cadre de gestion de la sécurité paneuropéenne.

Deuxième évolution : l’OTAN, après un moment de flottement, retrouve ses esprits et commence à se doter de toute une série d’instruments – Benoît d’Aboville en a décrit la floraison actuelle -. C’est à ce moment qu’on voit apparaître le Conseil de coopération de l’Atlantique nord, le Partenariat pour la paix qui développe des modalités de coopération entre les membres de l’OTAN et ses partenaires, récupérant donc, au profit de l’OTAN, ce qui aurait dû être la substance d’une coopération politico-militaire menée par l’OSCE.

Puis l’idée se fait jour du premier élargissement de l’OTAN. Pour compenser le malaise que cela pourrait créer pour la Russie, on invente en 1997, à Praia di Mare, le Conseil Russie-Otan, autre incarnation de ce qu’aurait pu faire l’OSCE, délocalisée dans un cadre différent.

Depuis lors, pour beaucoup de questions, on s’interroge pour savoir si elles doivent être traitées au sein du conseil OTAN-Russie ou au sein de l’OSCE, y compris dans la phase actuelle. A partir du moment où s’engage la logique des élargissements de l’OTAN et de l’Union européenne, les équilibres sous-jacents à l’OSCE sont petit à petit modifiés en profondeur. Aujourd’hui, quand le jeudi matin, les Etats membres se réunissent en conseil permanent, l’Union européenne parle d’une seule voix, au nom, pratiquement, de trente-cinq Etats : non seulement les vingt-sept Etats de l’Union mais les pays candidats, les pays de l’espace économique européen et ceux qui ont un accord de stabilisation et d’adhésion, tout à fait heureux de se présenter dans le cadre de cet ensemble. Donc le visage même et les équilibres au sein du dispositif sont modifiés.

La déception ne viendra qu’après 1999. Des négociations, des ambitions perdurent au sein de l’OSCE pendant cette décennie, marquant bien que l’idée de répondre aux deux questions (l’inclusion de la Russie et la nécessité d’avoir un cadre qui chapeaute l’ensemble des organisations de sécurité) a été présente pendant toute cette période même si elle occupait beaucoup moins de place dans les esprits que ce qui se passait à l’OTAN.

Dès 1993, la Russie propose que la responsabilité principale pour la sécurité, la stabilité, la coordination des organisations de sécurité en Europe soit confiée à l’OSCE et que l’OSCE ait avec chacune de ces organisations des accords particuliers, dans le cadre d’une plate-forme de sécurité. Cette possibilité n’a pas été écartée d’emblée. Il y a eu sur la base de cette idée, six années de négociations ininterrompues au sein d’un « comité du modèle de sécurité » et à Istanbul, en 1999, est adoptée une Charte de sécurité qui inclut une Plate-forme de sécurité coopérative qui correspond à peu près à ce qu’était cette inspiration initiale. On y dit, dans le cadre de la Charte, que « l’OSCE est l’instance de consultation, de prise de décision et de coopération ouverte à tous et globale dans la région » et, dans la Plate-forme, tous étaient d’accord pour dire que « conscients du rôle intégrateur clé que l’OSCE est à même de jouer, nous proposons que l’OSCE, le cas échéant, soit un cadre souple de coordination en vue de favoriser la coopération grâce à laquelle différentes organisations peuvent se renforcer mutuellement en tirant parti de leurs atouts spécifiques ».

Si je cite ces textes inappliqués et pratiquement oubliés, c’est parce que l’année 1999 est un tournant extraordinaire :
1999 est l’année du bombardement par l’OTAN de la Serbie et du Kosovo, sans mandat des Nations unies. C’est l’année où débute la deuxième guerre en Tchétchénie. C’est l’année du cinquantième anniversaire de l’OTAN et du premier élargissement. Donc, en dépit de ce contexte assez peu porteur pour la bonne entente dans la famille de la Grande Europe, on a encore trouvé la volonté politique de se mettre d’accord à Istanbul, à l’occasion d’un sommet sur toute une famille d’engagements très forts : le Traité CFE adapté, la Plate-forme, une nouvelle famille de mesures de confiance. La Russie de l’époque a même accepté, cerise sur le gâteau, de prendre des engagements supplémentaires sur la mise en œuvre, en matière d’armements conventionnels, du traité sur les forces armées conventionnelles, qu’on appelle les Engagements d’Istanbul, qui prévoyaient en fait l’évacuation des bases russes en Géorgie et en Moldavie et qui sont restés depuis lors un point de fixation. Donc, en dépit du fait que, clairement, le climat avait changé, en dépit du fait que l’OTAN était là en puissance, jusqu’en 1999 il y a eu une volonté russe, avec un répondant de la part des autres participants, de créer quelque chose qui répondait à l’ensemble des trois questions que j’ai évoquées même si, elles n’étaient pas explicitement mentionnées.

La troisième phase, depuis 1999, est celle de la fragmentation, de la crise et de la déception. L’embellie est assez brève, elle se prolonge jusqu’au lendemain du 11 septembre : on se souviendra que le président russe, Vladimir Poutine, est le premier à appeler le président des États-Unis après le 11 septembre et à lui offrir sa coopération. Mais les dispositions d’Istanbul, s’agissant de la coopération entre les organisations, du rôle central de l’OSCE, n’ont jamais été mises en œuvre. Deux réunions pratiques, utiles d’ailleurs, visaient surtout à faire se coordonner les organisations sous-régionales. Très rapidement la logique engagée lors du premier élargissement se trouvait prolongée par le deuxième élargissement de l’OTAN, avec, comme l’a décrit Benoît d’Aboville, le sommet de Prague en 1995, puis la montée de l’unilatéralisme de l’administration Bush, le refus de s’appuyer sur les organisations multilatérales, l’Afghanistan, l’Irak … Petit à petit, un ressentiment monte et devient palpable dans le cadre de l’OSCE de la part de la Russie. La façon dont les observateurs du BIDDH avaient suivi les élections présidentielles de l’an 2000 en Russie a été retenue par le Président Poutine qui en a gardé un souvenir vif et négatif. Les contraintes du Traité CFE (qui est toujours là et auquel ne vient pas se substituer le Traité CFE adapté comme cela aurait dû être le cas dans le dispositif prévu par Istanbul) deviennent de plus en plus insupportables aux militaires russes. Donc, le ressentiment russe chemine et il se manifeste de plus en plus. Je laisse le soin à Youri Roubinski de le décrire de première main.

Le discours du Président Poutine en février 2007 à Munich est le premier acte de rupture. A l’issue de ce discours, le Président Poutine exprima son émotion personnelle, déclarant que l’OSCE n’était qu’un instrument vulgaire. Dès le mois de décembre 2007, la Russie suspendait sa participation au Traité CFE, elle faisait en sorte que les observateurs de l’OSCE ne soient pas présents aux élections à la Douma ni aux élections présidentielles de la fin de l’année. Les débats, à Vienne, devenaient particulièrement acrimonieux.

Dans les propositions du Président Medvedev qui se sont manifestées au mois de juin de cette année, on retrouve tous les éléments de la problématique de l’OSCE depuis les origines : la volonté de retrouver un cadre commun dans lequel tout le monde s’exprime sur un pied d’égalité sur les questions de sécurité mais en se recentrant sur les questions de sécurité dures et en laissant de côté les deux autres piliers de l’OSCE.

Cette prise de distance par rapport à l’OSCE, de toute évidence, porte la marque de la déception de l’après Istanbul. Deux idées semblent se faire jour : Il faut maintenant traduire par des engagements juridiquement contraignants – c’est-à-dire par un traité – ce qui n’a pas marché au niveau des engagements politiques à Istanbul. Et toutes les organisations de sécurité doivent être remises dans un même cadre géré par une entité à définir, liée au traité de sécurité. La diplomatie russe a été prudente dans sa manifestation de la façon dont tout ceci doit évoluer et nous sommes encore dans une phase de débat conceptuel, pas de véritable négociation. La réaction des partenaires a été, jusqu’à présent, aimable mais distante. Lors d’un déjeuner réunissant cinquante-deux ministres à la réunion ministérielle OSCE-Helsinki organisée par les Finlandais, le ministre des Affaires Etrangères russe Lavrov a parlé en premier pour présenter ses propositions. Ensuite presque tous les autres ministres se sont exprimés. Tous ont parlé dialogue, écoute, échange mais ont rappelé qu’il ne saurait être question de toucher à ce qui existe : les trois dimensions de la sécurité au sein de l’OSCE, l’OTAN et l’Union européenne piliers indispensables de la stabilité en Europe. La présidence grecque de l’OSCE envisage d’engager des conversations sur divers thèmes dans un esprit nouveau mais une réserve intellectuelle forte subsiste vis-à-vis de l’ensemble du processus de la part de nombreux participants.

Ceci donne des éléments de réponse à la question d’Alain Dejammet :
Peut-il y avoir un grand projet de sécurité paneuropéenne à partir du moment où un groupe de participants, le plus nombreux, est satisfait des institutions qui existent : l’OTAN, l’Union européenne et l’OSCE telle qu’elle a fonctionné jusqu’à présent ?

L’Union européenne, en matière de sécurité et de défense, peut se montrer assez « autiste » : le processus de construction et de définition des institutions, de mise en place des opérations prend tellement d’énergie, il absorbe tellement la volonté politique de ceux qui y participent dans un débat permanent que, vis-à-vis de l’extérieur, l’Union apparaît comme une sorte de monolithe imposant.
Après les événements de l’été en Géorgie, il y avait sur le terrain des observateurs de l’OSCE qui avaient fait leur métier, annoncé les tensions, joué un rôle d’alerte précoce. Après les deux conversations Medvedev-Sarkozy, un dispositif d’observation permanente de l’Union européenne beaucoup plus important a été déployé. A Genève, après le conflit, le représentant de l’Union Européenne s’est impose comme le premier des trois co-présidents et a marginalisé l’OSCE et les Nations Unies.

Le débat sur la deuxième question – Où se trouvera le cadre dans lequel la Russie fera partie de la famille et se sentira à l’aise ? – reste donc entièrement ouvert. L’OSCE n’aura la vitalité et l’autorité suffisantes pour le faire, que si la Russie le désire. Comme il paraît peu probable que l’OSCE se voit confier à nouveau la tâche de chapeauter l’ensemble des organisations de sécurité, l’organisation risque de se trouver réduite aux acquêts, c’est-à-dire à l’existence d’un forum, d’un cadre de coopération permanent à cinquante-six. Mais elle serait une coquille vide si elle n’est pas animée par une volonté politique. A côté des institutions, des missions de terrain, qui arrivent à faire un travail important, le besoin se fait sentir, plus que jamais d’avoir un projet commun, une volonté d’aller ensemble vers une perspective commune aux cinquante-six Etats participants.

Jean-Pierre Chevènement
Merci, Monsieur le Secrétaire général.
Je voudrais rappeler une séquence temporelle. Le discours du Président Medvedev date de juin 2008, la crise géorgienne du mois d’août, le sommet d’Evian, entre Monsieur Sarkozy et Monsieur Medvedev, s’est tenu le 18 octobre. Monsieur Sarkozy fait une réponse relativement ouverte, il propose un sommet de l’OSCE avant la fin de 2009. Je veux bien qu’on relativise tout cela mais il y a une bonne raison de le faire, c’est le fait que la nouvelle administration américaine arrive aux affaires. Par conséquent, à bien des égards – et bien que le bateau soit en principe à la dérive – peut-être la nouvelle administration américaine va-t-elle donner la direction, en tout cas apporter une réponse ?
C’est une question que je pose mais je voudrais laisser à Monsieur Roubinski le soin de revenir sur la proposition de Monsieur Medvedev et d’éclairer la perspective.
Je donnerai ensuite un point de vue avant de donner la parole à la salle.
Monsieur Roubinski, vous avez la parole.

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1) Jacques Andréani : Le piège : Helsinki et la chute du communisme, Ed. Odile Jacob, 15 septembre 2005