Une réforme territoriale au service de l’aménagement du territoire

Pour parler réforme territoriale et développement, je rappellerai d’abord ce que sont, de mon point de vue, les fondements d’une politique d’aménagement du territoire à l’heure de la décentralisation.

1 – On ne peut pas mener de politique d’aménagement du territoire sans intégrer la dimension humaine, en tenant compte de la préférence des hommes et des entreprises. Dans un régime de liberté d’implantation des hommes et des entreprises, il est indispensable de savoir que, de plus en plus, les hommes comme les entreprises exigent des possibilités d’accès à des ressources et à des services multiples et diversifiés, proches ou lointains. La crise ne me paraît pas devoir changer durablement cette donnée de base. Il est vrai que le numérique multiplie aujourd’hui les possibilités d’accès, d’où l’importance – je souligne ce point – de lutter contre la fracture numérique dont souffrent encore nos territoires.

2 – Les territoires sont des espaces définis par l’ensemble des liaisons et des relations internes et externes qui structurent leur fonctionnement. Tout ceci débouche sur la notion (parfois contestée mais qu’il ne faut pas nier) de performance d’un territoire dont le renforcement viendra de l’imbrication d’actions tant publiques que privées. Il est indispensable de construire une identité territoriale sur un ensemble de compétences et d’excellences thématiques. Sans doute Philippe Lefebvre reviendra-t-il sur ce point lors de son exposé sur les pôles de compétitivité qui visent à répondre aux interrogations sous-jacentes à ces quelques remarques.

3- Les performances d’un territoire peuvent être renforcées par la mise en réseau de territoires qui développent leur attractivité grâce à leur aptitude à mettre en valeur leurs ressources internes, à attirer des ressources externes, à associer les potentialités et les dynamismes de tous les acteurs.
Une action, engagée lorsque j’étais à la DATAR, en fournit un exemple : les réseaux de villes, dont je pense qu’ils n’ont pas été assez développés. Lorsqu’on sort d’une logique boutiquière et de défense de son propre territoire, un réseau de villes peut être une bonne façon de mettre chaque territoire en dynamique en s’appuyant sur les ressources situées dans un autre territoire, dans une logique de développement synergique et collectif. Mais il peut et il doit y en avoir d’autres, notamment des coopérations entre régions pour le développement d’infrastructures.

Tout ceci pour dire qu’une réforme des collectivités territoriales nécessite qu’on ménage une place à des territoires de projets, qu’on ne fige pas les structures, qu’on laisse de la souplesse dans le dispositif plutôt que de rebâtir un schéma, aussi parfait soit-il, qui ne laisserait pas place à la vie.
Sur certains sujets, comme la coopération entre départements, évoquée par la commission Balladur, on pourrait relancer ou rénover des formules oubliées (que j’ai eu à connaître dans mon passé administratif) comme celle des ententes interdépartementales – dont il faudrait peut-être assouplir la forme juridique – qui permettent à des départements de travailler ensemble. Il faut également valoriser le système des contrats de plan ou de projets. Je regrette que, faute de les appliquer, on laisse un peu tomber en désuétude l’ensemble de ces mécanismes. Je prendrai à titre d’exemple le volet transports du contrat de plan Etat/Ile-de-France. Lancer de nouveaux projets, c’est très bien. Je n’ai rien contre le « Grand huit » du secrétaire d’Etat à la Région capitale mais s’inscrire dans le contrat de projet est aussi une façon de respecter la parole donnée pour impulser la synergie des coopérations que l’on met en œuvre.

Je plaiderai donc pour une démarche pragmatique.

Je voudrais également insister sur quelques convictions personnelles, qui rejoindront d’ailleurs le point de vue exprimé par Patrick Quinqueton.

La réforme territoriale est indispensable mais elle ne doit pas être vue comme un préalable. Le préalable, c’est une volonté politique. Si on a une volonté politique de développement et d’aménagement du territoire, si on veut faire bouger les choses, on peut le faire. Sans politique d’aménagement du territoire, une réforme des collectivités locales risque de produire l’inverse de l’effet souhaité, c’est-à-dire de donner aux riches les moyens de se développer plus vite au détriment des plus pauvres. Il faut savoir créer les éléments d’une évolution au bon moment et avec les bons instruments. Sans flagornerie, je crois que le succès de la loi Chevènement est venu du fait qu’arrivée au bon moment, elle a été accompagnée des mesures adaptées à la situation hic et nunc à laquelle on voulait s’attaquer. Mais il aurait fallu aller jusqu’au bout de la logique de cette loi avec une volonté politique ferme. J’y reviendrai tout à l’heure à propos de la proposition relative à la redéfinition de la carte des intercommunalités.

Je rejoins Patrick Quinqueton pour dire que la critique du « millefeuille » français ne résiste pas à la comparaison avec d’autres pays européens. Toutefois, des erreurs dans le fonctionnement de l’ensemble du dispositif ont nui à son efficacité. Par exemple, le transfert de la compétence de l’urbanisme intercommunal aux communes, au lieu de les donner aux intercommunalités, a été une erreur grave. Le système compliqué qui en a résulté nous a contraints à inventer ultérieurement les directives territoriales d’aménagement (qui sont par ailleurs une bonne chose).

De même, je suis persuadé que le « millefeuille » fonctionnerait mieux si l’on interdisait le cumul des mandats et si l’on autorisait ce qu’on appelle la « tutelle » d’une autorité locale sur une autre. Dans une logique où une collectivité locale d’un rang supérieur aurait la possibilité d’ « encadrer » ce que fait une collectivité d’un rang inférieur, le « millefeuille » fonctionnerait dans de meilleures conditions.

Enfin, je crois que nous vivons une crise de la citoyenneté. Quoi qu’on imagine pour articuler la réforme des structures des collectivités territoriales et le développement du territoire, toute réforme des collectivités locales doit avoir pour objectif sous-jacent de développer l’implication des citoyens dans la vie collective.

A partir de ces présupposés, je relirai les propositions de la commission Balladur à l’aune de l’aménagement et du développement du territoire en distinguant :
– les propositions qui me paraissent aller dans le bon sens
– Les propositions qui rencontrent de ma part une opposition farouche
– Et les propositions à revoir ou à compléter (Placet juxta modum, dirait-on dans un concile)

I – Les propositions qui vont dans le bon sens.

1- La commission Balladur a raison de ne pas faire du découpage régional un préalable. Le problème de la fusion et du regroupement des régions est, selon moi, un faux problème. De très nombreuses régions ont un poids économique satisfaisant. L’Ile-de-France, Provence-Alpes-Côte d’Azur, Rhône-Alpes, Nord-Pas-de-Calais et même l’Alsace ou la Lorraine ont la dimension suffisante. Par ailleurs, qu’on me présente l’homme politique capable de décider qui de Bordeaux, ou de Toulouse, sera la capitale de la Région Sud-ouest ou celui qui tranchera entre Caen et Rouen ou entre Rennes et Nantes.

Je ne suis pas sûr que le rapprochement du Limousin et de l’Auvergne donnera naissance à une région riche. Le Limousin se portera-t-il mieux pour être l’arrière-pays de l’Aquitaine (ce qu’il était, il est vrai, du temps de l’occupation des Anglais) ? Que gagnera l’Auvergne en devenant l’arrière-pays de la région Rhône-Alpes ? Rien, toutefois, n’interdit les coopérations. J’approuve la proposition qui conduit à suggérer des regroupements facultatifs de régions ou de départements et à permettre des coopérations. On a commencé à le faire dans le domaine du financement des liaisons à grande vitesse mais aussi dans le domaine des universités à travers les pôles de recherche et d’enseignement supérieur (PRES), de bons exemples d’une coopération qui pourrait être menée jusqu’à son terme entre les différentes régions. De même il faudrait permettre dans certains cas – ce que n’évoque pas la commission Balladur – la fusion région-département. Certaines structures, je pense aux structures des églises en Alsace – où les chefs des cultes sont en général à Strasbourg – pourraient être prises en exemple. Peut-être pourrait-on imaginer une région-département en Alsace ?

2 – Pour que les territoires soient en capacité de prendre en charge leur développement, la proposition de revoir la carte des intercommunalités me paraît aussi aller dans le bon sens. C’est la seule façon, dans notre pays, de faire évoluer la structure communale en souplesse, dans une logique d’intercommunalité, comme on l’a fait à la Révolution lorsqu’on a supprimé les paroisses.
Il faut aller jusqu’au bout de la logique de la loi Chevènement. Ceci étant, la perversion dans la mise en œuvre de la loi Chevènement est venue du fait qu’aucun des pouvoirs politiques qui se sont succédé n’a véritablement pris la dimension du sujet, n’a voulu définir des territoires. Le ver était dans le fruit dès lors qu’on a accepté une intercommunalité entre Nogent-sur-Marne et Le Perreux. Revenir sur la séparation de deux communes, séparation qui datait de plus de cent ans (les « sécessionnistes » perreuxiens avaient obtenu l’institution de la ville du Perreux en 1887) ne correspondait en rien à la volonté politique de la loi Chevènement.

Devenu préfet de Région, j’ai souvent investi le bureau de Jean-Pierre Chevènement pour lui faire partager ma conviction qu’on peut, si on le veut, appliquer la loi en Ile-de-France. Nous avons fait la carte des territoires de projets en 2000. Je n’ai pas senti qu’on me demandait de la publier, surtout à la veille d’élections, mais je pense qu’on peut très bien, y compris en Ile-de-France, définir une carte des intercommunalités.

Dans la même ligne que le développement des intercommunalités, la suppression des pays va bien évidemment dans le bon sens. Je crois savoir que, du côté du ministère de l’Intérieur, on avait accueilli sans enthousiasme la proposition, figurant dans les lois Pasqua et Voynet, de créer des pays. Cette structure crée une confusion avec les communautés de communes et n’apporte rien au développement des territoires de projets. On n’a pas besoin d’une loi pour dire aux acteurs locaux qu’ils peuvent coopérer ensemble.

L’idée de faire disparaître tous les syndicats intercommunaux correspondant au périmètre des intercommunalités, qu’ils soient à vocation unique ou à vocation multiple, me semble propre à introduire de la clarté. Je suis favorable, bien évidemment, à l’élection au suffrage universel des élus des EPCI (1). L’ensemble de ces mesures peut faire évoluer le rapport EPCI/communes en douceur. Ceci va dans le bon sens et permet d’avoir des structures susceptibles de prendre en charge le développement de leur propre territoire tout en gardant aux communes leur rôle de structure de proximité.

3 – Je ne suis pas contre la mesure de cadrage budgétaire des collectivités locales. Elle pourrait être jugée comme une atteinte à la décentralisation mais nous sommes un des rares pays européens à ne pas avoir d’éléments de cadrage budgétaire des collectivités locales. Ce n’est pas un argument décisif certes : dans la plupart des autres pays européens, en Angleterre ou en Allemagne par exemple, l’essentiel des ressources des collectivités locales sont des ressources de redistribution. Ceci étant, compte tenu de l’équilibre actuel entre les ressources de redistribution et les ressources fiscales propres des collectivités locales, il serait préférable d’afficher ce cadrage budgétaire et d’en faire l’objet d’un débat politique. J’ai été très frappé, il y a quelques années, de voir qu’aux Pays Bas le cadrage budgétaire suscite une véritable discussion entre l’association des communes et le gouvernement. Je rêverais d’un tel débat en France.

Il est vrai que pour les citoyens et dans la logique d’une politique de développement menée par des collectivités responsables, l’absence de cumul d’impôts sur une même assiette serait une bonne chose et un élément de clarté pour les citoyens.

Je ne veux pas oublier l’Outre-mer. On se demande pourquoi les Régions et Départements d’outre-mer n’ont pas une assemblée unique. On peut s’étonner d’avoir, sur un même territoire, deux assemblées élues sur des modes différents pour gérer les affaires régionales et les affaires départementales. Ce ne sera pas le cas pour Mayotte puisque le projet de loi pour Mayotte crée une assemblée unique. C’est une voie de progrès.

II – Les propositions qui me paraissent devoir être rejetées avec plus ou moins de vigueur.

1 – L’élection conjointe des conseillers régionaux et des conseillers généraux me paraît être un péché contre l’esprit. C’est une erreur d’interprétation fondamentale, en contradiction avec le principe même qu’affirme le rapport Balladur.

Le Comité affirme qu’il faut deux types de structures, une pour piloter le développement des territoires et une autre chargée des services à la population. Pourquoi, alors, conclure à l’unicité du mode d’élection des conseils régionaux et des conseils généraux alors même qu’aujourd’hui la région est une structure de pilotage du développement des territoires – et qu’il faut renforcer ce rôle – tandis que le département, est une structure de services à la population ? Les activités essentielles du département sont le RSA, le RMI, le FSL, et, même quand il s’occupe de voirie, c’est davantage dans une logique de service de proximité que dans une logique d’aménagement des territoires, même s’il prend en charge le développement des territoires ruraux.

L’idée que la suppression du canton comme circonscription électorale doit impliquer à terme la suppression du département – sous-jacente dans ces propositions – ne me paraît pas compréhensible. Je suis étonné que personne n’évoque la proposition de la commission Mauroy qui, rapprochant le mode d’élection des conseils généraux des intercommunalités, me paraissait beaucoup plus astucieuse ; cette proposition avait recueilli à l’époque l’assentiment de l’ensemble de la commission Mauroy, y compris de Jean-Pierre Fourcade qui, représentant l’opposition de l’époque, n’avait pas voté le rapport uniquement pour des raisons « conjoncturelles ». Par rapport à une logique de développement et de clarté, je ne comprends pas cette volonté de rapprocher les modes d’élection des conseils généraux et des conseils régionaux.

2 – Le statut de métropole est une idée intéressante mais, comme disait un ministre avec lequel j’ai travaillé, c’est une proposition qui ne me paraît pas « pensée ». Dans la perspective de cette intervention, j’ai relu le rapport Balladur en détail sans y trouver la moindre analyse sur les conséquences de la création du statut de métropole sur le statut du département dans lequel ces métropoles seront créées. Que deviendra le département du Rhône si on crée la métropole de Lyon ? Disparaîtra-t-il ? Que deviendra le département du Nord si Lille a le statut de métropole ?
L’idée, si elle est intéressante, ne me paraît pas du tout avoir été creusée. Ce n’est aujourd’hui qu’un ballon d’essai, on n’est pas allé jusqu’au bout de cette logique.

3 – Je suis opposé au retrait des compétences générales du département et de la région, particulièrement en ce qui concerne les compétences de la région. Si on veut faire jouer un rôle majeur à la région en matière de développement des territoires, il faut lui donner une capacité d’intervention pleine et entière. Il est absurde de ne pas lui permettre toute initiative qui va dans le sens du développement du territoire régional. La limiter, par exemple, à des compétences ponctuelles en matière de formation professionnelle est une mesure qui ne va pas dans le bon sens.

4 – Je suis très hostile à la proposition du sénateur Dallier de créer un statut du «Grand Paris». Je ne suis pas du tout convaincu que la bonne réponse aux problèmes d’aménagement de l’Ile de France soit la création d’un département de la Seine élargi à la partie de la Seine et Oise qui a été divisée entre les départements de la petite couronne : Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne et Hauts-de-Seine. Tous les problèmes importants se posent au niveau régional. On pense bien évidemment aux problèmes de transport mais c’est vrai aussi des ordures ménagères, de l’eau, de l’assainissement, de l’approvisionnement en matériaux (un sujet important en matière de développement). Tous ces problèmes se posent au niveau régional. Je ne vois pas ce qu’apportera la structure du «Grand Paris» si ce n’est des sources de conflits.

De plus, si on retenait cette hypothèse du «Grand Paris», comment gérer des services à la population pour six millions d’habitants ? On imagine le poids d’une telle administration ! Il aurait été plus intelligent d’articuler le développement des régions et celui des intercommunalités en redéfinissant le mode d’élection du département dans le sens de la commission Mauroy pour certains services à la population, en incitant à des solutions régionales pour l’organisation des syndicats intercommunaux. Le SIAPP, le Syctom, le SEDIF sont aujourd’hui, faute de commande politique, les derniers refuges de la technocratie : le pouvoir de décision y appartient aux techniciens de l’eau, de l’assainissement, du traitement des ordures ménagères, et non aux politiques.

III – Les propositions à revoir ou à compléter

Je traiterai ce dernier point en tenant compte de mes présupposés selon lesquels il serait nécessaire de revoir :
– l’impossibilité de tutelle d’une collectivité sur une autre, en envisageant des possibilités de cadrage,
– le cumul des mandats,
– un système différencié.
Un commentaire supplémentaire en incidente : peut-être l’exemple corse de la distinction entre l’exécutif et le président de l’assemblée délibérative serait-il à méditer.

1 – La commission Balladur, en souhaitant une clarification des compétences, va dans le bon sens, à condition de ne pas revenir sur les compétences régionales. Il faut renforcer les pouvoirs de la région dans les transports. Je n’ai jamais été convaincu qu’il ne fallait pas créer un réseau routier régional. Les autorités organisatrices de transports (AOT) sont la base du système : des autorités organisatrices des transports régionales sont indispensables. Il faut aussi des autorités organisatrices de deuxième niveau, comme c’est le cas en Ile-de-France. La Loi SRU, qui a intelligemment prévu des AOT de deuxième niveau, a été très peu appliquée. En effet, le STIF (Syndicat des transports d’Ile-de-France) – s’est opposé assez systématiquement à l’existence d’autorités de deuxième niveau. L’autorité organisatrice régionale, indispensable aujourd’hui compte tenu des mouvements de population à l’intérieur d’une région, doit pouvoir encadrer des autorités organisatrices locales : une délibération du STIF n’est pas nécessaire pour définir les arrêts de bus à Paris ou à Marne la Vallée.

Il faut donner des pouvoirs à la région en matière de réseaux de télécommunications. C’est un point stratégique pour le développement. Le Conseil économique et social a fait des propositions en ce sens dans deux rapports récents, l’un sur le numérique, l’autre sur les pôles de compétitivité.
On pourrait dire la même chose en matière d’espaces naturels.

Par contre, la coexistence, en matière de sports, de culture ou de tourisme, de compétences communales, intercommunales, départementales et régionales, n’est pas vraiment une difficulté en terme de développement. Dans ces trois domaines, il y a des intérêts communaux et des intérêts départementaux ou régionaux, chacun doit pouvoir les assumer.

Le problème du logement, plus délicat, devrait être regardé suivant les situations géographiques. Des réponses différenciées suivant les territoires sont souhaitables. Le pragmatisme est préférable à la volonté d’un modèle unique.

2 – Il faudra également aller plus loin dans la réforme de la fiscalité locale.
Je ne reviens pas sur la nécessité de réviser les bases foncières. Tous les gouvernements le disent depuis vingt ans, aucun ne l’a fait.

Sur la réforme de la taxe professionnelle, je ne ferai que deux commentaires :
– Il faut garder un peu de lisibilité. A quoi sert une taxe professionnelle dont au moins 50% du montant est payé par l’Etat ?
– Il ne faut pas couper les entreprises de leur territoire. J’appelle à une logique de développement territorial qui ne peut être fondée que sur un lien – à travers la fiscalité – entre les forces économiques et le territoire.

Un silence assourdissant dans le rapport : il ne dit rien sur la fiscalité régionale, la moins dynamique qui soit : un point de fiscalité en Franche-Comté et en Champagne-Ardenne représente 700 000 euros ! On peut imaginer ce que signifient, en points de fiscalité, les investissements lourds, notamment pour les lignes à grande vitesse qui demandent des participations importantes.

Enfin, il ne faut pas oublier le rôle de l’Etat. Il faudra revoir l’organisation territoriale de l’Etat. L’Etat n’est pas clair sur les suites de la RGPP.
J’ai le sentiment que d’aucuns veulent tuer l’Etat tel que nous le connaissons. Même si je ne suis pas hostile à une évolution, je ne vois pas par qui on va le remplacer.
On est en train de casser le réseau des compétences de l’appareil de l’Etat et je ne suis pas sûr que ce soit une bonne chose. Je n’arrive pas à comprendre l’utilité de fusionner les DDA (qui s’occupent essentiellement de politique agricole) et les DDE (occupées essentiellement par les questions de logement). Cela n’a guère de sens : Le développement et le soutien aux collectivités locales nécessitent le maintien de réseaux de compétences.

En conclusion, je souhaite que les propositions du rapport Balladur, qui a bien posé un certain nombre de questions, suscitent un véritable débat démocratique d’où se dégage une volonté politique forte afin qu’on aboutisse, comme dans certains pays, à un consensus qui transcende les divergences politiques. Si on envisage les problèmes de structuration des collectivités territoriales dans le seul souci électoraliste et politicien, il est évident qu’on ne fera jamais rien. Mais le consensus n’est pas une spécialité française.

———-
1) Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) sont des regroupements de communes ayant pour objet l’élaboration de « projets communs de développement au sein de périmètres de solidarité ». Ils sont soumis à des règles communes, homogènes et comparables à celles de collectivités locales. Les communautés urbaines, communautés d’agglomération, communautés de communes, syndicats d’agglomération nouvelle, syndicats de communes et les syndicats mixtes sont des EPCI. (source Insee)