Intervention de Marc Perrin de Brichambaut, Conseiller d’État, Secrétaire général de l’Organisation pour la Sécurité et la Coopération en Europe (OSCE) de 2005 à 2011, au colloque « La Russie en Europe » du 23 septembre 2014.
Que faire aujourd’hui, alors que le conflit en Ukraine n’est pas éteint ? Quel peut être, à la lumière de cette expérience historique, le modèle de rapports à rechercher pour que puissent cohabiter, sur cette péninsule européenne de l’Asie, la Russie et ses voisins ?
Je vous raconterai la même histoire qu’Alain Dejammet mais en plaçant les accents un peu différemment.
La relation entre la Russie et se voisins européens s’inscrit dans un mouvement en trois temps.
Premier temps : La tentative de créer une relation paneuropéenne inclusive dans laquelle l’Union Soviétique d’abord, la Russie ensuite, soit reconnue et ait toute sa place, à égalité avec les autres.
Deuxième temps : Une Russie qui, petit à petit, se trouve mise en marge par ce qu’a décrit Alain Dejammet : l’extension de l’OTAN. Je serai moins catégorique que lui. Selon moi, il n’y a pas eu de complot mais un concours de circonstances, des choix qui ont été faits de part et d’autre y compris par la direction russe. Les choses n’ont pas évolué « en force ».
Troisième temps : La Russie que nous connaissons a pris forme depuis 2004-2005. C’est une Russie qui se perçoit de plus en plus comme tenue à l’écart. Elle se sent de plus en plus frustrée, de plus en plus malheureuse. Ceci n’est à l’évidence pas un modèle mais une réalité qui comporte des menaces pour les autres européens si rien n’est fait.
La tentative de rassemblement paneuropéen
Trois moments permettent d’appréhender cette démarche qui consiste à créer un espace commun ou tous les européens, Russie comprise, se trouvent inclus autour de valeurs et d’institutions partagées.
Le 1er août 1975, l’acte final d’Helsinki est signé. La Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE) qui l’a préparé et le mettra en œuvre est une initiative du Pacte de Varsovie. C’est le Pacte qui a proposé ces conversations et qui a, pendant deux ans, activement participé à cet exercice. Le but était évidemment de stabiliser la situation dans la grande Europe entre les deux alliances, avec cette idée de l’inviolabilité des frontières qui, à l’époque, signifiait l’inviolabilité de la séparation entre les deux blocs, mais aussi avec le sentiment d’appartenance à des valeurs communes à travers la dimension humaine de la troisième corbeille et la reconnaissance de la nécessité d’une coopération approfondie et d’un dialogue permanent sur une base pacifique entre les deux blocs.
Le 31 décembre 1989, François Mitterrand adresse aux Français ses vœux de fin d’année, et, sans en avoir parlé à quiconque, évoque la possibilité d’une Confédération européenne, c’est-à-dire d’un processus de dialogue entre tous les Européens (sans les Américains, qui font partie des trente-cinq d’Helsinki), qui permettrait une assimilation progressive des réalités nouvelles qui émergent après la chute du mur (et avant la désagrégation de l’Union Soviétique). L’idée est de susciter un dialogue qui permettrait de ne pas ouvrir tout de suite aux nouvelles démocraties l’entrée de l’Union Européenne. Il s’agit, à tout le moins de ménager une transition.
En septembre 1990 le Sommet de Paris marque un temps fort dans cette ambition paneuropéenne. On trouve à ce moment-là un véritable état d’esprit de « printemps de l’Europe ». Tous sont là : Gorbatchev, Bush, Mitterrand, Thatcher, Kohl. Ils communient sur une Charte de Paris, plateforme de principes communs qui crée des institutions communes et essaie de tracer l’idée d’une sécurité fondée sur la maîtrise des armements, la coopération économique et des valeurs humaines communes. Cette Charte sera complétée dans les années qui suivent par plusieurs autres documents concernant la mise en œuvre des valeurs de la démocratie, la maitrise des armements et le règlement pacifique des conflits.
Chaque partenaire a ses propres priorités à l’occasion de ces trois temps forts. L’Allemagne était clairement la plus allante sur la CSCE, la France poussait la confédération, les États-Unis étaient réservés sur la première et hostiles à la seconde.
Pourquoi la démarche paneuropéenne n’a-t-elle pas réussi ?
À l’automne 1990 se posait déjà la question de la volonté allemande de faire l’unité tout en restant dans l’OTAN. C’était aussi le moment de la première crise irakienne après l’invasion du Koweït. C’était surtout la montée des événements tragiques dans l’ex-Yougoslavie. D’où, très rapidement, un recours dans l’urgence aux instruments disponibles (le conseil de sécurité des Nations unies, l’OTAN) et une perte de la vision exceptionnelle liée à la transformation du bloc soviétique et de l’Union soviétique.
Mais il reste quelque chose de cette période dans les esprits et dans les mécanismes institutionnels. La Russie a gardé un attachement fort à l’idée paneuropéenne qui reste pour ses élites un cadre dans lequel elle est à égalité dans un dialogue avec ses partenaires européens.
La CSCE, devenue l’OSCE, a survécu jusqu’à nos jours comme un forum de sécurité permanent et un instrument de choix pour gérer certaines crises et aider à la transition démocratique. Mais elle est restée très modeste au regard de l’OTAN. C’est l’OSCE qui, dans la crise ukrainienne déploie sur le terrain, en Ukraine, 400 observateurs. C’est elle qui était présente à Minsk (en juillet 2014), aux côtés de Koutchma [1] en tant que médiateur. La représentante de la présidence suisse [2], qui a une forte expérience des réalités complexes de l’après-Union Soviétique, y a joué, semble-t-il, un rôle très important. Grâce à l’autorité de la Suisse qui assure la présidence de l’OSCE pour l’année 2014, on dispose d’une présence multilatérale, la seule qui fonctionne actuellement dans le cadre de la crise ukrainienne. Cet espace commun à deux blocs est une sorte d’écho de l’ambition paneuropéenne oubliée mais qui pourrait revenir. Cette approche paneuropéenne serait probablement indispensable comme élément de transition dans la reconstruction que Jean-Pierre Chevènement appelle de ses vœux.
La marginalisation progressive de la Russie
Sur cette deuxième phase qu’a connue la Russie, je me contenterai de dire qu’à chaque étape de l’évolution vers le double élargissement de l’OTAN et de l’UE à deux reprises, il y a eu un dialogue entre les Américains, les Européens et la Russie. Le point de départ fut la visite de Boris Eltsine à Lech Wałęsa en septembre 1993 à Varsovie. Wałęsa l’aurait prudemment consulté sur la possibilité d’un rapprochement de la Pologne avec l’OTAN, en contravention avec les accords qui mirent fin à la Deuxième guerre mondiale. Eltsine n’aurait pas manifesté de ferme opposition à cette éventualité. Cet échange fut repris largement par la presse et alimenta d’emblée les aspirations des nouvelles démocraties à consolider leur sécurité dans ce cadre.
La première priorité de Clinton, dès son élection en 1992, fut pourtant d’aider à la transition démocratique en Russie et d’éviter de fâcher Moscou par trop de précipitation dans la voie esquissée à Varsovie Mais très vite Clinton fut assiégé par les lobbies des nouvelles démocraties à Washington. Il lui fallut à peu près trois ans pour se convertir à l’idée que le premier élargissement, à la Pologne, la Tchécoslovaquie et la Hongrie, était en quelque sorte inéluctable et pour le négocier avec Eltsine dont le ministre des Affaires étrangères, Ievgueni Primakov, était beaucoup plus réservé sur ce projet que ne l’était son prédécesseur Andreï Kozyrev. La Russie finit par y consentir dans le cadre d’une sorte de paquet qui montre que l’on a essayé de ménager la Russie. L’acte fondateur OTAN-Russie est signé à Paris [3], en présence de Jacques Chirac, par Eltsine et Clinton, avant que n’ait lieu le sommet de Madrid (juillet 1997) où la Slovénie et la Roumanie sont écartées en dépit du soutien de la France [4]. L’idée est que, même s’il y a un élargissement, il existe un canal de dialogue, autour d’intérêts communs dans un respect mutuel. La formule ayant été testée, elle aura une suite puisque, au moment du deuxième élargissement, elle sera reprise avec un changement de nom. Alain Dejammet parlait des salles tristes d’Evere [5] et du 20 décembre 1991. Effectivement, ce n’est pas le fait d’appeler une réunion « conseil OTAN-Russie » qui change beaucoup la nature des choses mais l’idée est la même : ne pas marginaliser les Russes, les mettre dans le coup au sein même de l’Alliance maintenue et les respecter.
Ce dispositif s’est accompagné, à l’occasion des élargissements de l’Union Européenne – chargée en quelque sorte d’assurer l’intendance – d’instances comparables de dialogue entre l’UE et la Russie.
La Russie à l’écart
Cette relation entre la Russie et ses voisins européens, faite de cohabitation asymétrique et de coopérations à la carte ne va pas répondre aux espoirs de ses créateurs. Quel est le point de rupture ? Sous le contrôle de Mme Carrère d’Encausse, je me risquerai à dire que les années 2004-2006 sont fondamentales.
Le deuxième élargissement de l’OTAN place Kaliningrad au milieu de l’OTAN qui jouxte désormais la Russie. Cette réalité nouvelle provoque un basculement psychologique, un déchirement dans les esprits encore imprégné par la nostalgie de la puissance soviétique.
Le conflit au Kosovo a déjà irrité Moscou. Les révolutions de couleur à Kiev et à Tbilissi apparaissent comme des défis. Elles ont incité la deuxième administration Bush à chercher à continuer les élargissements vers ces deux pays. Vladimir Poutine, au début de sa première présidence, n’était pas mal disposé à l’égard de ses partenaires, il avait noué avec Bush des liens assez corrects et avait réagi de façon positive au 11 septembre. Il va se cabrer et, petit à petit, les choses se dégradent, avec des phases d’accalmie, en particulier pendant la présidence Medvedev qui voit le reset avec les Etats-Unis, et le traité START 2 et une certaine coopération sur des théâtres comme l’Afghanistan. Il n’y aurait pas eu d’intervention en Libye avec la bénédiction des Nations Unies sans la bonne volonté de Medvedev (que Poutine a laissé faire de mauvaise grâce).
Le conflit en Géorgie à l’été 2008 est le coup d’arrêt que la Russie impose et qui met un terme à la perspective de nouveaux élargissements. Par étapes Moscou durcit sa position sur les conflits gelés et les crises globales. La Russie se retire ou cesse de respecter tous les accords de contrôle des armements, plus un seul ne fonctionne convenablement, cela en dépit de l’attachement des Russes à l’aspect notarial des engagements.
Pourtant la Russie reste engagée dans la mondialisation pendant cette période, comme l’a rappelé Jean-Pierre Chevènement. Elle est membre de l’OMC, ce qui est très important et contraignant en théorie. De plus en plus, la Russie est consciente des moyens de pression dont elle dispose grâce à sa position de fournisseur dominant de gaz aux Européens. N’oublions pas qu’en 2009 le gaz a été coupé à l’Ukraine officiellement pour défaut de paiement.
Donc tout est déjà en place en décembre 2013 quand la décision de Janukovitch de signer l’accord d’association avec l’Union Européenne fait office de catalyseur et cette frustration diffuse se mue en un engagement beaucoup plus fort et beaucoup plus direct de Moscou.
Jean-Pierre Chevènement a décrit la crise en Ukraine. Il a parlé d’une dynamique qui n’a été maîtrisée ni d’un côté ni de l’autre, d’un enchaînement des choses qui n’a pas été voulu, qui s’est fait à reculons. La situation est paradoxale : l’OTAN s’est bornée à suspendre le conseil OTAN-Russie, ce qui n’a fait de mal à personne mais sa meilleure arme a été la Commission européenne ! En effet, chaque fois que des décisions sont prises en matière de sanctions, c’est la Commission qui les met en œuvre avec toute la rigueur bureaucratique et la poigne financière dont elle dispose.
Aujourd’hui le rapprochement OTAN-UE et les élargissements successifs ont créé une situation qui est perçue par les dirigeants russes comme antagoniste vis-à-vis de Moscou. La confiance a été rompue et la Russie n’hésite pas à recourir à la force pour assurer son influence dans les régions où elle estime que ses intérêts sont engagés. La priorité est de stabiliser la crise en Ukraine et de retrouver des perspectives pour ce pays. Ultérieurement il va falloir rebâtir la relation entre l’Europe et la Russie. L’expérience des quarante dernières années montre que la tâche n’est pas simple. Un certain nombre de ponts devront être reconstruits autant avec l’OTAN qu’avec l’UE.
Je ne peux que me joindre à l’appel qui vient d’être lancé : calmer le jeu, essayer de donner à l’OSCE et à l’accord de Minsk des chances de fonctionner, éviter toute nouvelle tension, renouer petit à petit une relation à travers les instruments paneuropéens existants, tel l’OSCE, et éviter cette rupture incontrôlée qui peut se traduire à tout moment par des actes graves. Malheureusement, parmi les accords en matière d’armements qui ont disparu, figure le protocole de Budapest (5 décembre 1994) par lequel l’Ukraine renonçait aux armes nucléaires en contrepartie de l’engagement pris par la Russie, les États-Unis et la Grande-Bretagne (auxquels la France s’était jointe) de garantir sa sécurité. Il y a là des choses sérieuses sur lesquelles il faudra revenir.
Jean-Pierre Chevènement
Merci, Marc, de cet exposé.
Je donne maintenant la parole à Jacques Sapir, professeur à l’école des Hautes études en sciences sociales qui va aborder le problème par un biais plus économique même si, le connaissant, je ne doute pas qu’il sera aussi très politique.
————–
[1] Leonid Koutchma est un ancien président d’Ukraine.
[2] La diplomate suisse Heidi Tagliavini.
[3] « L’Alliance atlantique, elle aussi, a engagé une grande réforme, la première de cette ampleur depuis sa création. L’OTAN, connue à l’origine pour faire face à une menace précise et massive, se dote d’une organisation plus large et plus flexible, adapte ses nouvelles missions de gestion des crises et de maintien de la paix. Cette Alliance qui se rénove et se rééquilibre n’est plus celle de la guerre froide. Les Européens devront pouvoir y exercer pleinement leurs responsabilités.
Instaurées par cet Acte fondateur, la concertation permanente, la transparence et la coopération tous les niveaux entre les Alliés et la Russie, contribueront à effacer les réflexes du passé. Elles ancreront dans les habitudes et les mentalités cette confiance qui fondera notre partenariat. » (Jacques Chirac au sommet entre l’Alliance Atlantique et la Russie, à Paris, le 27 mai 1997).
[4] Le Président Jacques Chirac s’était rendu en Roumanie en février 1997, pour soutenir la candidature de Bucarest
[5] Evere, siège de l’OTAN à Bruxelles.
—————
Le cahier imprimé du colloque « La Russie en Europe » est disponible à la vente dans la boutique en ligne de la Fondation
S'inscire à notre lettre d'informations
Recevez nos invitations aux colloques et nos publications.