Bilan et perspectives de la politique étrangère américaine

J’étais aux États-Unis au moment où Obama a été élu la première fois. C’était une campagne d’un style différent. L’élection de Barack Obama avait suscité beaucoup d’espoirs. Force est de reconnaître qu’après deux mandats la politique étrangère de Barack Obama fait l’objet de critiques.

Je commencerai par un bref bilan afin de comprendre ce qui est reproché à la politique étrangère de Barack Obama. Je tenterai ensuite un exercice de prospective, même si on a vu que rien n’est assuré quant au candidat qui va être élu. Il faut noter que la politique étrangère n’est pas au cœur des débats à l’élection présidentielle cette année.

Barack Obama a été élu sur la promesse d’un désengagement américain, notamment en Afghanistan et en Irak, répondant ainsi au sentiment de « war fatigue » d’une majorité de la population américaine. Conforté par la perspective d’une autosuffisance énergétique en 2030 (grâce notamment aux gaz de schiste), préoccupé par le poids financier des guerres menées sur les théâtres extérieurs (et souhaitant donc en partager le fardeau) et conscient des avantages d’autres modes d’intervention (drones), Barack Obama a souhaité revoir la posture internationale des États-Unis.

Tout au long de ses deux mandats (2009-2016), Barack Obama a été tiraillé entre la multiplication des crises internationales qui appelaient une réponse et son souhait, en phase avec l’opinion publique américaine, de tourner la page d’une décennie de guerres coûteuses. Plus intéressé par le redressement de l’économie américaine que par l’action extérieure, le président Obama a cherché à revoir les priorités américaines et à réserver l’usage de la force à la défense des intérêts jugés les plus essentiels et immédiats. L’Administration Obama a souhaité apporter des réponses nuancées, visant le compromis et mêlant différents instruments (diplomatie, commerce, aide bilatérale, sanctions, actions ciblées). Cette « approche plus intelligente », selon les termes utilisés par Barack Obama (en écho au concept de « smart power »), constitue une évolution importante de la diplomatie américaine, qui n’est plus systématiquement adossée à la menace d’une contrainte par la force, en appelle aux partenaires des États-Unis pour partager le fardeau et ne craint pas d’avancer vite dans la voie du compromis.

À l’heure du bilan, les résultats de la politique étrangère américaine sont mitigés si l’on regarde certaines crises régionales : leadership laissé aux Européens pour les opérations militaires en Libye (2011) et pour la gestion de la crise ukrainienne ; recherche de compromis pour parvenir à l’accord nucléaire iranien, au point qu’il est revenu à la France de négocier avec fermeté ; désengagements militaires contrariés en Irak et en Afghanistan, en parallèle du succès remporté avec l’élimination de Ben Laden ; gestion distante de la crise syrienne.

Sur le plan des succès, en revanche, Barack Obama peut être crédité de la reprise des relations diplomatiques avec Cuba (même si l’embargo n’est pas levé) ouvrant la voie à un dialogue plus serein avec l’Amérique latine, de la conclusion de l’accord avec l’Iran et du ralliement à l’accord de Paris sur le climat.
Le rééquilibrage vers l’Asie (le « pivot »), conséquence de la singularisation de la Chine comme menace majeure, est plutôt une réussite, avec, notamment, la conclusion du Partenariat Trans-Pacifique (T.P.P.), en octobre 2015. Cette réalisation reste toutefois fragile, sans majorité au Congrès pour ratifier l’accord. Washington s’est également fixé pour objectif le redéploiement de 60 % de sa flotte en Asie-Pacifique d’ici 2020, et a su faire preuve de fermeté sur la mer de Chine du sud et le cyberespace.

Il reste que la tâche était très ardue pour maintenir des règles du jeu lisibles et compenser ainsi les effets de cette redéfinition des priorités et du rôle assigné à la puissance militaire. Le « reset » souhaité des relations avec la Russie, emporté par la crise ukrainienne, n’a pas fonctionné comme voulu. L’espoir américain d’un rôle plus positif de l’Iran dans la région après la signature de l’accord tarde à se matérialiser. Plus largement, il est apparu difficile, pour les États-Unis, de se désengager de crises jugées secondaires à Washington, tout en restant perçus comme fermes dans la défense de leurs intérêts et des garanties de sécurité données à leurs partenaires. Il semble que les acteurs régionaux se soient aussi sentis plus libres de mener leur politique régionale, y compris les alliés des Américains.

L’Administration américaine est désormais occupée à parfaire le bilan du Président Obama et soucieuse de ses succès, en particulier sur les dossiers iraniens et cubains. Des initiatives nouvelles ne peuvent toutefois être exclues sur certains thèmes de la campagne Obama, à l’image des dernières déclarations sur la fermeture de Guantanamo.

Quelles sont les perspectives de politique étrangère à l’aune de la campagne présidentielle ?

Avec les attentats de Paris puis de San Bernardino (2 décembre 2015), des pressions intérieures (presse, Congrès) apparaissent pour une action plus déterminée, en opposition avec le discours qui se veut rassurant du président Obama sur la menace « non existentielle » que représente Daech pour les États-Unis (discours sur l’état de l’Union en janvier 2016). Avec 30 % de la population américaine qui estime en 2016 que les trois principaux problèmes des États-Unis sont, dans l’ordre : le terrorisme, la sécurité nationale et Daech – contre seulement 4 % en 2014 – (enquête Pew Research Center de décembre 2015), la lutte contre le terrorisme devrait prendre de l’ampleur dans les prochaines années.

Néanmoins la méfiance née sur les interventions militaires extérieures et leurs effets paraît durable. Les Américains devraient ainsi privilégier, dans la lutte contre le terrorisme, le partage d’informations, les efforts sur le renseignement, le renforcement du contrôle aux frontières et des actions ciblées. La quasi-totalité des candidats à la présidentielle se refusent à envisager l’envoi de troupes américaines sur le terrain. Hillary Clinton, d’inspiration interventionniste libérale a fait preuve d’une grande prudence et s’est limitée à proposer une no-fly zone en Syrie (avec des troupes de la coalition), plus de frappes aériennes et un renfort des forces spéciales américaines sur la zone. Bernie Sanders se trouve sur une ligne encore plus prudente et isolationniste, estimant que le leadership doit être laissé aux pays de la région, avec un soutien de la coalition. En cela, il est sur une position proche de celle de Donald Trump ou Ted Cruz, même si ces derniers font montre d’une rhétorique très musclée voire outrancière, n’hésitant pas à parler de « bombardements massifs » pour éradiquer la menace de Daech au Moyen-Orient. Seul John Kasich se démarque sensiblement en affirmant ne pas exclure d’envoi de troupes, sous couvert et aux côtés de la coalition.

La menace du terrorisme trouve également un fort écho dans les débats sur l’immigration.
Hillary Clinton et Bernie Sanders se montrent ouverts à un plus grand accueil de réfugiés syriens (objectif de 65 000 pour Mme Clinton), cela étant conditionné à des mesures de sécurité renforcée. Leur attention porte plus globalement sur la régularisation des immigrants illégaux, pour lesquels Hillary Clinton a récemment annoncé son souhait d’ouvrir un bureau national de l’immigration si elle accédait aux fonctions présidentielles.

Côté républicain, le ton demeure très ferme, John Kasisch, Ted Cruz et Donald Trump refusant catégoriquement d’accueillir plus de réfugiés syriens aux États-Unis. Donald Trump a suscité la colère des pays d’Amérique latine et notamment du Mexique en proposant la construction d’un mur, aux frais du Mexique, pour barrer l’immigration illégale venue du sud.

La fermeté est également de mise quant à l’Iran et à l’accord nucléaire du 14 juillet 2015. Lors de la conférence annuelle de l’AIPAC (American Israel Public Affairs Committee), fin mars 2016, les candidats, républicains comme démocrates, (seul Bernie Sanders était absent) ont exprimé des positions très fermes sur l’Iran.

Hillary Clinton ne désavoue pas l’accord de Vienne mais fait campagne sur une extrême vigilance à l’égard de l’Iran, « pays sponsor du terrorisme ». Elle recommande la défiance et affiche la plus grande détermination à faire appliquer l’accord à la lettre.

Ses opposants républicains entretiennent quant à eux une claire opposition à l’accord nucléaire et affirment vouloir y mettre un terme ou le renégocier s’ils arrivaient au pouvoir, sans que soit fait mention de la valeur des engagements américains envers la communauté internationale et notamment le groupe des Six qui a négocié l’accord. Trump déclare qu’il faut démanteler l’accord qu’a conclu John Kerry. Mais c’est Ted Cruz, parce qu’il est beaucoup plus idéologique, qui serait sans doute le plus dangereux et n’hésiterait pas à dénoncer l’accord, en reniant tous les engagements pris par les États-Unis.

La question de l’évolution des relations entre les États-Unis et la Russie constitue également un axe de préoccupation majeur. Le souci de dialogue de l’Administration Obama face à la Russie sur l’Ukraine et sur la Syrie suscite l’agacement de l’establishment américain, qu’il soit républicain ou démocrate. En tout état de cause et en dépit d’une certaine sympathie affichée par Donald Trump à l’endroit de Vladimir Poutine, l’orientation dans les milieux diplomatiques et de défense américains est au durcissement avec la Russie.

La question du Processus de paix au Proche-Orient (P.P.P.O.) est un sujet difficile pour tout candidat vis-à-vis de la communauté juive américaine. Elle a donné lieu à des prises de position très pro-Israël de la part des candidats républicains. Trump (« Personne n’est plus pro-israélien que moi ») se dit favorable à un accord de paix entre Israël et la Palestine, mais sans l’implication des Nations unies, et déclare que son premier geste serait de transférer l’ambassade américaine de Tel Aviv à Jérusalem. Hillary Clinton a des positions plus classiques : elle est pour le processus de paix, pour une solution à deux États mais elle ne condamne pas la politique de colonisation.

Enfin, conséquence de l’isolationnisme grandissant et des revendications sociales américaines, les idées libre-échangistes perdent du terrain aux États-Unis. Bien que se fondant sur des bases idéologiques très distinctes, aussi bien Bernie Sanders que Donald Trump, se montrent critiques du libre-échange et bénéficient sur cette base d’importants soutiens auprès de l’électorat « col bleu » américain gagné par l’idée qu’il ne bénéficie pas des fruits de la mondialisation mais, au contraire, subit une concurrence déloyale de l’étranger. Les débats autour de la ratification du T.P.P. illustrent ce nouveau mouvement anti libre-échange, une majorité n’ayant toujours pas été trouvée au Congrès. Même Hillary Clinton, qui y était favorable en tant qu’ex-Secrétaire d’État, a pris ses distances avec un accord jugé insuffisant et dont les objectifs initiaux ne sont pas atteints, selon ses propres mots.

Les négociations du Partenariat transatlantique (T.T.I.P.) pourraient d’ailleurs s’en trouver affectées, bien que les deux méga-accords renvoient à des situations et des marchés très différents. Ainsi, en tout état de cause, le contexte pourrait ne plus être aussi favorable aux négociations du T.T.I.P. sous la prochaine présidence américaine. Malheureusement, les discussions risquent d’avoir trop tardé pour être scellées avant la fin du mandat Obama et toute accélération pour conclure d’ici là risquerait de se faire à nos dépens.

La campagne électorale américaine laisse ainsi percevoir des lignes de fond en matière de politique étrangère. L’immigration, la sécurité nationale, Daech, occupent une place croissante dans le débat public, sans occulter toutefois des questions majeures aux États-Unis : le rapprochement diplomatique avec Cuba, en partie décrié par les républicains qui critiquent un laxisme, selon eux, de l’Administration Obama sur les questions de Droits de l’Homme sur l’île ; la rivalité stratégique avec la Chine, devenue une obsession à Washington, accapare de plus en plus les efforts américains, débouchant notamment sur la signature du Traité Transpacifique – TPP ; ou encore les clivages autour du réchauffement climatique, entre le climato-scepticisme du côté républicain (ou du moins une réserve motivée par les implications économiques qu’une lutte contre le réchauffement pourrait engendrer) et une défense partagée chez les démocrates des principes de l’accord de Paris.

Quelles conséquences peut-on attendre pour la France et l’Europe ?

Cette politique américaine, alliant désengagement militaire et redéfinition des priorités, change la donne pour la France et ses partenaires européens.

Tout d’abord, les États-Unis sont beaucoup plus ouverts au dialogue et au partage du leadership. La France, prête à y mettre les moyens, peut ainsi développer des coopérations étroites et bénéficier du renseignement américain, qui nous est devenu de plus en plus nécessaire dans la lutte contre le terrorisme et qui attire également une attention croissante des États-Unis. Une coopération étroite s’est nouée pour l’opération Barkhane au Sahel (capacités opérationnelles américaines et création d’un droit de tirage budgétaire – 35 millions de dollars par an, pérennisé en 2015). Notre coopération croît aussi en Afrique sub-saharienne.

Plus largement, les États-Unis restent un acteur déterminant pour le succès d’une initiative internationale et la France peut exercer une influence sur les choix américains. La conjugaison des efforts français et américains a été un facteur décisif pour obtenir un accord sur le climat à Paris.

Des discussions sont en cours au sujet de l’initiative française visant à organiser une conférence internationale pour permettre une reprise du processus de paix au Proche-Orient. Les Américains ne sont pas fermés à une initiative mais veulent en évaluer la portée et réfléchir à son articulation avec les objectifs de politique étrangère de fin de mandat du président américain. Nous avons encore un effort de conviction à faire pour vaincre la « lassitude » qui s’est installée à Washington sur ce sujet, en dépit des efforts de John Kerry.

La deuxième évolution, comme le montre la campagne électorale américaine, est qu’il n’y aura probablement pas de retour à l’interventionnisme. Les États-Unis semblent revenir à un raisonnement « citadelle », l’Europe étant perçue comme un potentiel « point faible de la muraille », notamment en raison du risque posé par le terrorisme djihadiste. Washington encourage une politique de sécurisation de l’Europe (« Reshape Europe ») qui n’est pas nécessairement concertée : réintroduction des contrôles (réforme du « Visa Waiver Program » américain en décembre 2015) ; activités de tutorat sur la police et le contrôle des frontières ; renforcement du dispositif de l’OTAN pour contrer l’assertivité russe (un des enjeux du sommet de Varsovie en juin prochain). Si Barack Obama n’avait pas d’attrait particulier pour notre continent, les candidats à la présidentielle américaine ne font pas montre d’une plus grande proximité avec l’Europe, Donald Trump, qui a récemment déclaré ne pas exclure de bombarder l’Europe, dénonce plus généralement « les millions de dollars dépensés pour soutenir l’Allemagne, l’Arabie saoudite, le Japon et la Corée du Sud » et a estimé que l’OTAN était un outil obsolète et coûteux. Nous devons en conséquent maintenir un dialogue soutenu avec les États-Unis, afin de garantir le maintien de notre relation privilégiée dans les domaines variés de la diplomatie mais aussi en matière de lutte contre le terrorisme.

Ces évolutions de la politique étrangère américaine créent ainsi, pour les Européens, une situation paradoxale dans laquelle les États-Unis sont à la fois moins présents, en contact direct avec certains États, là où l’Europe jouait auparavant les intermédiaires, et plus incisifs dans la défense de leurs intérêts – au moment même où l’unité européenne est fragilisée.

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