80 ans après la Fondation de l’ENA : Élites et démocratie, une question béante

Dans un entretien donné à la Revue des anciens de l’ENA et de l’INSP, à l’occasion du quatre-vingtième anniversaire de la création de l’école, Marie-Françoise Bechtel, présidente de la Fondation Res Publica et qui fut de 2000 à 2002 directrice de l’ENA, revient sur les questions essentielles à ses yeux que sont les effets sur les élites françaises du libéralisme mondialisateur, accompagné  de l’affaissement du système éducatif. Dans une situation aujourd’hui caractérisée par un large affaissement du service public et des initiatives publiques, elle s’interroge sur la formation des futurs hauts serviteurs de l’État et de la nation.

Revue Servir : Depuis sa création, l’ENA a souvent été critiquée pour sa faible ouverture sociale. Selon vous, qu’est-ce qui a réellement changé dans la composition sociologique des promotions depuis 80 ans, et quels leviers restent encore à actionner pour que l’accès aux grandes fonctions publiques reflète mieux la diversité de la société française ?

Marie-Françoise Bechtel : L’impératif de « démocratiser les élites » doit d’abord être situé dans l’ensemble des missions que l’on a pu légitimement donner à l’ENA. La première de ces missions est, pardon de le rappeler, le service de l’Etat. La question du « qui » remplit ce service est logiquement seconde. Où est l’accroche entre les deux ? Elle est plurielle. Il y a d’abord eu en 1945 le sentiment que les élites avaient, pour une large part d’entre elles, trahi les intérêts de la nation. Il y a en second lieu l’idée, plutôt dominante aujourd’hui, que plus les cadres supérieurs de la nation seront proches du peuple français dans sa diversité, mieux leurs actions seront adaptées aux besoins du pays. Et enfin il y a l’élément de justice sociale à l’état pur, si je puis dire, pour lequel les attributs du pouvoir ne doivent pas être confisqués au profit d’une reproduction sociale et idéologique telle qu’elle fut, par exemple, analysée dans L’Enarchie ou les mandarins de la société bourgeoise (1967).

La question de la démocratisation de l’ENA ne doit donc pas être l’otage d’un malentendu historique. Dans un premier temps, le projet de Michel Debré approuvé par le général de Gaulle reposait essentiellement sur l’idée de reconstituer un service de l’Etat digne de ce nom et de le faire non pas dans un objectif de justice sociale, mais dans celui de mieux servir la nation tout entière. Il ne faut pas affadir les fondamentaux. En 1945, lorsqu’a été prise l’ordonnance créant l’ENA, le Gouvernement provisoire de la République française voulait que le peuple soit impliqué dans l’avenir du pays – c’était l’héritage du CNR.  Mais les fondateurs de l’Ecole pensaient surtout que les élites nationales devaient soutenir l‘action d’un Etat fort, puissant, notamment en matière économique, dans une vision à long terme de l’avenir du pays. Cet objectif a été parfaitement analysé par Arnaud Teyssier (« Le Général de Gaulle et la fondation de l’ENA », Espoir n° 103, 1995). Je ne dis pas pour autant que la question de la démocratisation était absente : la création du concours interne, une idée très en avance sur son temps, véritable germe d’une meilleure égalité sociale, qui doit beaucoup à Pierre Racine, en est le témoignage.

Si je rappelle ces fondamentaux, c’est que la question de la démocratisation de l’ENA a aujourd’hui largement changé de nature. Il est d’ailleurs remarquable que l’autre pilier de la fondation de l’Ecole, le service d’un Etat puissant, ait lui aussi, et dans le même temps, profondément changé.

Sur la démocratisation proprement dite, le constat majeur est celui des effets de la panne de l’ascenseur social depuis la fin des années 80.  Bien documentée par l’INSEE, cette évolution montre le tassement, puis l’effondrement de la représentation des couches populaires dans l’ensemble des filières les plus sélectives : grandes écoles et diplômes les plus élevés de l’enseignement supérieur. Cet effondrement résulte d’évolutions négatives qui ont affecté la société française tout entière ; en premier lieu celle du système éducatif, en proie depuis les années 90 à des réformes ayant compromis l’apprentissage des fondamentaux. Et cela au moment même où se développaient le besoin de renforcer l’égalité par l’école, dans une société tendant, depuis la fin des trente glorieuses, à creuser les inégalités de toutes natures. A cet égard la thèse de Bourdieu ne me paraît pas exacte : elle s’attaquait en effet à une école reproductrice des inégalités alors que, à cette époque, elle était un puissant facteur de promotion sociale. Et lorsque le même Bourdieu publie La noblesse d’Etat mettant en cause les grands corps, c’est justement le moment où le pouvoir, échappant largement à l’Etat, a basculé vers les élites économiques…

Quelles conséquences cette évolution a-t-elle eu sur l’ENA ? Au tournant des années 2000, lorsque j’ai pris la direction de l’Ecole, on ressentait un certain scepticisme quant aux vertus du concours pour rectifier les disparités sociales, sauf à la marge. C’est pourquoi j’ai regardé comme préoccupantes les évolutions conduites à Sciences Po pour en faire une Ecole du marché à dimension internationale, reflet de la fin des Trente Glorieuses et de la prégnance du modèle néo-libéral.

La réforme de Sciences Po a sans doute contribué à l’aggravation des inégalités, en parallèle à la dégradation du système scolaire français après les années 90, laquelle a tari la source des lycées de qualité en province. On ajoutera à ces deux éléments majeurs le déménagement de l’école à Strasbourg, réforme à mes yeux démagogique et qui a découragé nombre de candidats du concours interne souvent chargés de famille. Ces facteurs doivent être regardés en face. Au fond ce n’est pas l’ENA qui n’a pas assez démocratisé son recrutement, c’est l’environnement économique, social et éducatif qui a cessé de le lui permettre. Il est donc assez vain de mettre à la charge de l’Ecole – ENA hier, INSP aujourd’hui – le moyen de lutter contre un phénomène qui lui échappe largement. Même si l’on ne peut qu’approuver les prépas Talents, on reste loin du compte…

Revue Servir : À l’heure où la notion même de service public est parfois mise en question, comment une école d’administration à vocation généraliste peut-elle continuer à insuffler aux futurs cadres une vision exigeante et moderne de l’intérêt général ? Par ailleurs, l’accent mis sur les compétences managériales ne risque-t-il pas de réduire la dimension intellectuelle, critique et humaniste qui a toujours fait la singularité de l’école ?

Cette question de la vocation généraliste est en effet fondamentale. Et il est vrai que celle du niveau de culture et d’excellence intellectuelle devrait la surplomber. J’avais tenté, comme avant moi Simon Nora, de mettre les élèves en présence de conférenciers de très haute qualité ; mais cela est difficilement compatible avec un cursus rythmé par des épreuves sélectives. On ne peut vouloir en même temps la gratuité d’une pensée élevée et le caractère intéressé de la pratique…

Pourtant, si le monde dans lequel vit aujourd’hui l’Etat l’a dépouillé d’une bonne part de ses prérogatives, seule une vision approfondie de notre histoire, fondant une capacité d’analyse et de prévision du futur peuvent pallier, pour partie, le retrait de l’Etat Nation sans lequel la France n’a ni cohésion ni destin.  

Par contraste, dès lors que le service public, tant au sens organique que dans sa portée matérielle, a perdu sa prééminence, une école de la haute fonction publique est nécessairement vouée à préparer les élèves à gérer ce qu’il en reste – qui n’est tout de même pas rien. Ainsi le recul des services publics et, plus largement, des politiques publiques, du fait des politiques européennes et de la mondialisation, aurait pu être limité par une vision plus large et plus profonde des choses. La courte vue en ces matières a été dominante ; or elle n’était pas une fatalité…

N’oublions pas que le choix historique d’une haute fonction publique polyvalente, s’inspirant, on le sait, du modèle britannique, se greffait aussi sur le modèle français des grandes écoles : un modèle intellectuel exigeant et en prise directe avec une tradition étatique très ancienne. C’est ce qui a permis d’intégrer au système nouveau créé en 1945 le recrutement des grands corps de l’Etat ainsi que du corps diplomatique dont le degré d’exigence était très élevé. On peut craindre à cet égard que l’engouement, tard venu, pour le management remplisse mal le vide, et que la France, comme tous les novices, fournisse des efforts de rattrapage lui faisant négliger ce qu’il y avait de meilleur dans notre modèle : cette tradition d’excellence que nombre de pays admirent encore chez nous. Pour avoir, ces vingt dernières années, participé à nombre de comités ou commissions de l’ONU sur l’expertise et la formation des hauts fonctionnaires, je reste frappée par un certain provincialisme français qui a découvert, après beaucoup d’autres, les vertus du « New public management » lancé par les Britanniques dans les années 90. Ce modèle a ses défauts, bien documentés aujourd’hui ; mais, comme souvent chez les néophytes, il produit chez nous des effets de rattrapage excessifs et parfois dépassés. Maîtriser les outils de la gestion publique, oui certainement, en les identifiant correctement et sans excès de naïveté. Mais garder le recul intellectuel, ne pas inverser la vision des objectifs et des moyens, voilà peut-être ce qui devrait aujourd’hui nous inspirer en priorité.