La managérialisation de la Recherche

Bonjour à toutes et tous. Je tiens tout d’abord à remercier la Fondation Res Publica et de manière générale les organisateurs de ce colloque pour leur invitation et pour l’opportunité qui nous est donnée de réfléchir ensemble, toutes disciplines et horizons confondus.

Il m’a été proposé d’intervenir sur « La managérialisation de la recherche », or je ne suis pas particulièrement à l’aise avec ce titre, je vais m’en expliquer. Le terme de « managérialisation » est une notion relativement floue utilisée pour parler de l’augmentation du poids de la gestion dans les activités, de l’usage généralisé de techniques économiques, du développement d’une culture du résultat, du développement des méthodes de gestion de l’entreprise privée. Or il me semble que ces différents aspects plutôt que d’être des processus centraux sont des éléments ou des effets, premièrement du développement du nouveau management public ou nouvelle gestion publique, et deuxièmement du développement d’un mode particulier de financement : le financement par appels à projets. Il s’agit de deux grands processus. Les aborder en dix-quinze minutes signifie forcément les simplifier. Je vais parler aujourd’hui à partir de mes propres travaux qui portent sur l’université [1]; je connais donc mieux ce que l’on peut appeler « la recherche universitaire », même si elle se réalise pour beaucoup dans des unités mixtes de recherche (ou UMR) ayant pour tutelle une université et un institut de recherche (CNRS, IRD, INRAE, INSERM…).

Donc premièrement, le développement du nouveau management public ou nouvelle gestion publique, que l’on peut, pour simplifier, dater des années 1980. Cette « nouvelle gestion publique » est un ensemble disparate de réformes mises en œuvre dans des pays très différents et à différentes périodes [2]. On peut toutefois en retenir un élément central : le changement des modes de contrôle et de régulation au sein de l’État et des entités publiques. Les modes de contrôle ex ante, ou en amont, basés sur des procédures destinées à limiter la corruption et les gaspillages et à s’assurer que les moyens sont bien utilisés pour ce pour quoi ils ont été prévus étaient au cœur de la bureaucratie idéale typique. Or ces modes de contrôle ne sont plus considérés comme des facteurs suffisants pour piloter les organisations publiques. Ce pilotage passerait désormais par des contrôles ex post, en aval, qui reposent sur le calcul et le contrôle des coûts ainsi que sur l’évaluation des résultats ou de la performance, dans le cadre d’une conception de l’État comme devant rendre des comptes sur les résultats de son action. Ceci étant, la plupart des formes de contrôle ex ante n’ont pas disparu mais coexistent avec le contrôle ex post. Les organisations publiques connaissent ainsi une double forme de contrôle, en sachant que le contrôle ex ante s’est souvent alourdi et que la mise en place du contrôle interne comptable (par exemple) et l’utilisation des progiciels de gestion intégrés (issus du secteur privé et construits pour l’entreprise) ont également produit une formalisation accrue des procédures de travail et une certaine rigidification. Ce double contrôle et la formalisation accrue de chacun d’eux explique largement la bureaucratisation vécue par de très nombreux agents de la fonction publique, cela concerne la recherche comme tous les autres champs de l’action publique, et d’ailleurs les organisations publiques comme les organisations associatives. Cela dit, les entreprises privées connaissent également une formalisation accrue de leurs processus de travail. De manière générale, nous assistons à une complexification généralisée des organisations, et de la vie sociale, qu’il nous faudrait arriver à mieux saisir intellectuellement. En tout cas, pour les organisations publiques, et ici la recherche, cette complexification prend largement la forme de ce double contrôle.

Deuxièmement, je parlais de la managérialisation de la recherche en tant qu’effet du développement du financement par appels à projets. Tout d’abord quelques mots sur la question globale du financement de la recherche, autrement dit de quelle situation partons-nous ? Nous partons d’un sous-financement chronique de la recherche d’une part, et de l’université d’autre part. Alors un sous-financement par rapport à quoi ? En matière de recherche, l’Union européenne s’était fixée et avait fixé à chacun des États membres en 2000, et l’avait réaffirmé en 2010, un objectif de 3 % du PIB pour les dépenses de recherche et développement, dont 1 % pour la recherche publique à atteindre en 2020. Or la France dépasse à peine les 2,2 % du PIB et n’atteint pas les 0,8 % pour la recherche publique. En ce qui concerne l’université, et ses dimensions d’enseignement et de recherche, le sous-financement chronique de l’université française est bien connu. En 2007, tous les acteurs (dont la Conférence des présidents d’université, ou CPU, et le ministère) reconnaissaient la nécessité d’une augmentation de budget d’un milliard d’euros par an, hors recherche, sur au moins cinq ans pour remédier à ce sous-financement. En novembre 2007, un protocole-cadre signé entre le premier ministre et la CPU prévoyait ce financement, mais l’engagement n’a pas été tenu. Depuis 2012, le budget de l’enseignement supérieur est, en euros constants, en stagnation, alors que le nombre d’étudiants, rien qu’au sein des universités, a augmenté sur la même période d’environ 200 000 individus. Thomas Piketty estimait que le budget par étudiant a diminué de près de 10 % entre 2008 et 2018 [3]. Il convient de noter que ce budget moyen par étudiant gomme de fait les inégalités entre territoires, composantes (ou facultés) et filières. Ce sous-financement de l’université concerne directement la recherche : sans parler du fait que c’est à l’université que l’on forme les chercheurs de demain, c’est également au sein de l’université que l’on trouve une part importante des chercheurs d’aujourd’hui : les enseignants-chercheurs. Or, ce sous-financement signifie un sous-encadrement administratif et enseignant, donc une charge de travail plus lourde pour les enseignants-chercheurs en poste, et un temps moindre consacré à la recherche. La baisse du recrutement des maîtres de conférences est continue depuis le milieu des années 2000. Elle dépassait alors les 2100 recrutements par an. Nous sommes en deçà de 1000 recrutements annuels aujourd’hui. Tandis que les instituts de recherche (ou EPST) ont perdu entre 2012 et 2018 plus de 3 600 ETPT (Équivalent temps plein travaillé), soit 8% de leurs personnels statutaires, essentiellement du personnel de soutien à la recherche [4].

Un nouveau mode de financement s’est donc développé, d’abord en matière de recherche, essentiellement, et pour simplifier, à partir de 2005 [5] et de la création de l’Agence nationale de la recherche (ANR), puis dans le cadre de ce que l’on a appelé les « ressources extra-budgétaires », en particulier le Grand Emprunt (Programme d’investissements d’avenir ou PIA 1, 2 et 3 lancés en 2010, 2015 et 2017, et leurs « politiques d’excellence » : Idex, Labex…). Depuis le PIA3, pour les universités ce financement par appels à projets s’est étendu à la formation.

Ce mode de financement concurrentiel a la particularité de consommer de nombreuses ressources. Premièrement, il consomme du temps de travail des chercheurs, Caroline Lanciano nous l’a clairement montré (en sachant que le taux de succès des projets déposés auprès de l’ANR est de 15 %, ce qui signifie un taux d’échec de 85 %) ; deuxièmement, il consomme du temps de travail des métiers support et soutien, au sein des métiers existants d’une part mais également en remplacement des métiers existants par la création de postes de catégorie A pour former et accompagner les chercheurs dans le montage de projets ; troisièmement il consomme des ressources financières, ainsi plusieurs universités ont fait appel à des cabinets privés de consultants pour les aider à monter les projets particulièrement complexes de PIA. Tout cela, rappelons-le, dans un contexte de sous-financement chronique alourdi pour les universités par la dévolution de leur masse salariale et le fameux GVT (glissement vieillesse technicité [6]) sous-évalué et sous-financé par l’État. Ainsi non seulement ce mode de financement par appels à projets vient en partie se substituer au financement pérenne, mais il vient également vampiriser une partie des ressources pérennes, qu’elles soient humaines ou financières. Et d’autre part, couplé au choix, en particulier pour les PIA, de réaliser des appels à gros projets, il produit des effets de concentration des ressources sur ceux qui sont souvent au départ déjà les mieux dotés.

Cette logique concurrentielle sur laquelle reposent les appels à projets s’accompagne d’une célébration de la spécialisation, de la différenciation, du positionnement, de l’attractivité, de la réputation [7] ; tous ces termes sont des termes du marketing. Alors que, pour les universités en particulier, les discours officiels revendiquaient jusqu’à il y a 10 ou 15 ans l’égalité de traitement, même si elle n’était pas complètement mise en œuvre. Il s’agit ainsi de ce que l’on peut appeler un changement de paradigme en matière de politique publique. Ce changement est lui aussi consommateur de ressources : par le développement de nouveaux métiers nécessités par cette logique de positionnement tels que les métiers de la communication, par l’apparition de nouvelles dépenses telles que celles générées par la communication mais aussi par les labellisations de différents ordres et par une course à ce que l’on imagine être important pour la réputation de l’organisation, ainsi l’Université de Lyon rémunère la participation des personnalités extérieures à son Scientific Advisory Board : sa présidente, directrice du cabinet de conseil Reichert Higher Education Consulting, a reçu 10 000 € pour la réunion du 15 novembre 2017 [8], tandis que les quatre autres membres externes recevaient entre 2 500 et 4 000 € ; cela ressemble étrangement aux « jetons de présence » dont bénéficient les membres des conseils d’administration ou de surveillance dans les entreprises. On peut sur ces derniers points parler de processus de prédation des ressources publiques, et l’on peut s’attendre à ce qu’ils se développent.

Finalement ce mode de financement par appels à projets a des effets politiques. La recherche et l’université sont des mondes organisés, en particulier depuis 1968, sur des principes démocratiques : leurs conseils aux différents niveaux de l’organisation sont constitués d’élus, des chercheurs et personnels de soutien et de support dans la recherche, des enseignants chercheurs, des personnels administratifs et des étudiants à l’université. Ces conseils discutent les choix et orientations budgétaires et votent le budget. Or les financements par appels à projets échappent totalement à ce fonctionnement, ils échappent au règne de la loi commune, ce sont le ou les chercheurs qui ont remporté le projet qui ont élaboré le budget prévisionnel et en assureront la réalisation. Ainsi ce mode de financement participe à l’appauvrissement de la dimension démocratique, tout à fait notable au moins dans les universités. Il permet également le développement de zones de pouvoir peu régulées : le recrutement de doctorants, post-doctorants et de manière générale de chercheurs contractuels y est beaucoup moins encadré que pour la « voie classique », ce recrutement repose sur le ou les chercheurs porteurs du projet ; un fonctionnement plus collégial est possible mais il repose sur leur bon vouloir. Le financement par projets, selon les modalités qui sont les siennes, participe ainsi, ou s’inscrit dans le processus de re-féodalisation du lien social et de résurgence des rapports d’allégeance, mis en lumière en particulier par les travaux de Pierre Legendre [9] et d’Alain Supiot [10].

En sachant finalement que le suivi de ces projets est complexe, lourd en procédures formalisées, en reporting et évaluation ; ce qui fait le lien entre mes deux points : le développement de la nouvelle gestion publique d’une part et celui du financement par appels à projets d’autre part.

Avant de conclure, je voudrais dire quelques mots, au regard des points que j’ai abordés, sur la Loi de programmation de la recherche ou LPR [11]. Son article 2 détermine la trajectoire budgétaire sur la période 2021-2030. Chaque année, environ 500 millions d’euros seront ajoutés au budget de l’année 2020 et se cumuleront pour atteindre + 5 milliards d’euros en 2030. C’est, au mieux, moitié moins que ce qui avait été jusque-là recommandé par les diverses sociétés savantes pour compenser les conséquences du sous-investissement chronique, et ce sans prendre en compte l’effet de l’inflation et du GVT. La plupart des analystes [12] considèrent que, qui plus est, du fait de l’augmentation mécanique du PIB (malgré la récession prévue en 2021, voire 2022), cette hausse ne permettra pas d’atteindre l’objectif de 1 % pour la recherche publique mais permettra plutôt de se maintenir aux 0,8 % actuels, tandis que l’objectif de 3 % du PIB pour l’ensemble de la recherche, publique et privée, ne sera atteint que si la part privée passe de 1,4 % à plus de 2 %. Notons également que ces mesures budgétaires n’incluent pas les moyens des universités dédiés à la formation, or le ministère prévoit au minimum 30 000 étudiants (l’équivalent d’une université dans la moyenne haute) supplémentaires par an pour les cinq prochaines années.

D’autre part, le financement par appels à projets est amené à se développer, non seulement avec le plan de relance et le PIA 4 (2021-2025), mais également avec la LPR, puisque, selon les années sur la période 2022-2030, entre 20 % et 40 % de l’augmentation du budget de la recherche consiste en une augmentation du budget de l’ANR pour des appels à projets. Certes l’objectif est d’augmenter le taux de succès de 15 % à 30 %, mais cela signifie un taux d’échec prévu de 70 %.

Pour conclure, je dresserai un tableau peu positif de la recherche et de ses évolutions prévisibles dans le cadre de la LPR. Et je dirais que managérialisation rime avec, même si ce sont des rimes pauvres, manque de moyens, vampirisation des ressources, mise en concurrence, bureaucratisation, appauvrissement de la dimension démocratique et collégiale autrement dit de la dimension politique, et résurgence ou développement des rapports d’allégeance.

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[1] Corine Eyraud, « Université française : mort sur ordonnance ? », Droit et Société, 2020, n°105, pp. 363-379.
[2] Pour son analyse générale et ses déclinaisons françaises, de la LOLF à la RGPP, on peut se reporter à Corine Eyraud, Le capitalisme au cœur de l’État. Comptabilité privée et action publique, Éditions du Croquant, 2013, en particulier pp. 175-245.
[3] Thomas Piketty, « Budget 2018 : La jeunesse sacrifiée », Le Monde, 12 octobre 2017.
[4] David Larousserie, « Loi de programmation de la recherche : des avancées en trompe-l’œil », Le Monde, 16 novembre 2020, et P. Berta, P. Mauguin, M. Tunon de Lara, LPPR, Rapport du Groupe de travail 2 : Attractivité des emplois et des carrières scientifiques, pp. 19-20.
[5] Rappelons que c’était l’une des raisons de la grève des chercheurs de 2003 et de la création de Sauvons la Recherche.
[6] Les salaires, en particulier des fonctionnaires (avancement à l’ancienneté), augmentent automatiquement, les départs à la retraite sont certes remplacés par des personnels plus jeunes et moins payés mais globalement la masse salariale augmente du fait d’un GVT positif.
[7] La convention signée entre le Premier ministre et l’Agence nationale de la recherche le 22 décembre 2017 commence ainsi : « Les PIA 1 et 2 […], ont fortement contribué à faire évoluer les esprits en soutenant une différenciation au sein du système d’enseignement supérieur et de recherche qui permette à chaque site universitaire de valoriser ses atouts spécifiques. »
[8] Montant correspondant, d’après l’arrêté signé par le président de l’UL, à 40 heures de travail.
[9] Pierre Legendre, « Remarques sur la re-féodalisation de la France », Études en l’honneur de Georges Dupuis, 1997, LGDJ, pp. 201-211.
[10] Alain Supiot, « La contractualisation de la société », in Yves Michaux (dir.), La société et les relations sociales, Odile Jacob, 2002, pp. 57-71 ; La gouvernance par les nombres, Fayard, 2015, en particulier pp. 295-323 et 385-405.
[11] Elle a été publiée le 26 décembre 2020, juste au moment où je finalisais le texte écrit de cette communication.
[12] On peut citer l’avis du Conseil économique, social et environnemental :
https://www.lecese.fr/sites/default/files/pdf/Avis/2020/2020_13_programmation_pluriannuelle_recherche.pdf ;
l’avis de l’Académie des Sciences :
https://www.academie-sciences.fr/pdf/rapport/2020_07_03_avis_LPPR.pdf ;
la note technique sur la programmation budgétaire du collectif Rogue ESR :

Notes techniques pour une autre LPR

Le cahier imprimé du colloque « La politique de Recherche, enjeu pour l’avenir » est disponible à la vente dans la boutique en ligne de la Fondation.