Vers une guerre commerciale sino-américaine ?

Face à mes interlocuteurs et aux personnes présentes dans la salle je souffre aujourd’hui d’un handicap : Je ne suis pas du tout spécialiste de la Chine. Je parlerai en économiste à partir des chiffres et statistiques qui m’ont été demandés.

Je me positionnerai du côté des États-Unis pour essayer de voir quelle est la position américaine dans cette guerre commerciale sino-américaine. Je crois important et intéressant de rappeler un certain nombre de choses qui pour être assez connues sont parfois oubliées.
M. Di Meglio a souligné au début de son intervention que nous sommes aujourd’hui dans un épisode assez imprévisible de l’histoire des relations commerciales entre la Chine et les États-Unis. Un jour tout va mal et quelques jours plus tard tout semble aller bien… avant qu’on ne s’aperçoive que tout ne va pas si bien que ça car un certain nombre de différends subsistent.

Je reviendrai sur l’affaire ZTE, un dossier particulièrement intéressant. Au départ, début 2017, ZTE avait été condamné pour violation des sanctions américaines en Iran par l’OFAC (Office of Foreign Assets Control), l’organisme qui contrôle les sanctions et qui poursuit en cas de non-respect des sanctions. Les États-Unis considéraient que l’entreprise avait réexporté vers l’Iran des composants américains. Bien qu’ayant admis la faute, l’entreprise a poursuivi ses activités vers l’Iran et a, cette fois-ci, été sanctionnée beaucoup plus lourdement, au point de se retrouver au bord de la faillite. C’est là qu’on s’aperçoit de tout le poids de cette « extraterritorialité » (le mot est assez mal trouvé mais résume bien et tout le monde comprend de quoi il s’agit). Les Américains avaient bloqué la possibilité pour ZTE d’exploiter des composants américains dont le système d’exploitation mobile Android. Le Sénat américain s’oppose pour autant aujourd’hui à l’accord conclu par le président Trump avec les autorités chinoises sur ce dossier pour sauver ZTE. Cette affaire est à l’image de ce qu’est aujourd’hui la relation commerciale entre les États-Unis et la Chine : « Je t’aime, moi non plus » ou alors : « Je te déteste pourtant j’ai besoin de toi ».

J’aborderai ce contexte en trois points dans le cadre de mon exposé.

Tout d’abord, aux États-Unis, la vision de la relation bilatérale s’est dégradée depuis la fin des années 1990. La société civile, l’opinion publique, les politiques américains ont une représentation extrêmement paranoïaque de la Chine que, de manière avérée ou non, ils perçoivent comme une menace.

Dans un deuxième temps, je parlerai des intérêts économiques extrêmement forts au nom desquels, au contraire, des lobbies, des acteurs économiques poussent au renforcement de la relation.

C’est dans cette situation assez schizophrénique que le Président Trump – qui semble prendre un certain plaisir à ce type de situation assez compliquée – essaye de se mouvoir. Cela donne une certaine forme d’illisibilité à tout ce qui se passe.

Enfin, je conclurai sur l’Europe et sur la position européenne. Un point sur lequel je ne suis pas très optimiste et je n’ai pas vraiment de recette.

Une vision de la relation bilatérale très dégradée aux Etats-Unis depuis longtemps…

Les Européens ont un peu de mal à cerner et à intégrer le fait qu’aux États-Unis les questions économiques sont aussi des questions stratégiques et des questions de politique étrangère. Dans ce pays, les choses sont beaucoup moins « en silo » que ce n’est le cas en Europe et tout est relativement lié.
L’extraterritorialité explique un certain nombre de choses, et pas forcément la théorie du complot, même si le résultat est le même.

Deux aspects sont donc intrinsèquement liés dans la perception qu’ont les Américains (je dis bien les Américains et pas les États-Unis) de la Chine : une dimension de sécurité nationale et une dimension économique, avec une sorte de difficulté à percevoir et à cerner la réalité de la relation économique à la Chine. Ils ont l’impression d’être directement menacés par la montée en puissance chinoise sans se rendre compte qu’ils y ont des intérêts économiques extrêmement importants.

La dimension sécurité nationale n’a rien de nouveau. Il ne faut pas oublier que la Chine est sous embargo sur les armes de la part de l’Europe et des États-Unis depuis 1989. En 1996, un événement peut-être moins connu mais relativement significatif montre cette difficulté de la relation sino-américaine : c’est le renforcement du contrôle des exportations, non pas des armes puisqu’il y avait un embargo, mais des exportations double usage dans le secteur spatial et plus spécifiquement les satellites à destination de la Chine. Cela paraît anecdotique mais je crois intéressant de le rappeler. La télévision américaine avait diffusé un reportage effrayant, avec musique de thriller, révélant que les Chinois étaient en train d’innover à une vitesse prodigieuse sur la question spatiale. La guerre des étoiles, avertissait-il, ne se fera pas contre la Russie mais très probablement contre cette Chine menaçante. Dans la semaine qui suivit, le Congrès américain demanda un certain nombre d’études à ses services de recherche, et, sans attendre les résultats de ces études, décida, par précaution, de renforcer le contrôle sur les exportations et d’interdire les exportations de satellites. Il s’avéra quelques semaines plus tard que ce reportage était fondé sur peu d’éléments et beaucoup de bluff. Mais le contrôle des exportations et l’interdiction des exportations des composants satellitaires vers la Chine durera plus de dix ans (c’est Obama qui reviendra là-dessus) pendant lesquels l’industrie satellitaire américaine a perdu beaucoup de plumes… au profit, pour le coup, des Européens ! On était véritablement dans cette sorte de paranoïa vis-à-vis de la Chine en matière de sécurité qui, si elle n’était pas totalement infondée, était fortement instrumentalisée par un certain nombre de politiques et d’experts de ces questions parce que c’était vendeur, certains diront parce que ça créait un ennemi et que les États-Unis ont toujours eu besoin d’un ennemi. Aujourd’hui on est à nouveau dans ce contexte où, dans l’administration américaine, des hommes forts sont extrêmement négatifs, extrêmement virulents vis-à-vis de la Chine. Parmi eux, Wilbur Ross (secrétaire américain au Commerce), l’US Trade (United States Trade Representative ou USTR), le représentant au commerce, M. Lighthizer… et un profil intéressant, M. Navarro. Ce monsieur brillantissime, qui travaille sur les questions environnementales, avait soutenu dans les années 70 une thèse qui reste l’un des documents les plus consultés sur internet. Et puis, dans les années 90, il découvre la Chine et prend peur. Il multiplie aujourd’hui les ouvrages extrêmement virulents à l’encontre de la Chine, avec, à côté d’éléments totalement fondés, des éléments complètement invérifiables et extrêmement discutables [1]. Aujourd’hui ces personnes expliquent au président Trump combien il est vital de se méfier de la Chine pour des questions de sécurité nationale.

Sur les sujets beaucoup plus objectifs que sont les intérêts américains en Asie, depuis des décennies un positionnement des Etats-Unis en Asie vise à contenir la Chine. Le deuxième aspect de cette méfiance, de cette vision très dégradée qu’a l’opinion publique américaine de la Chine est donc la question économique et commerciale, avec cette idée que l’entrée de la Chine à l’OMC en 2001 a probablement été une erreur majeure de l’administration américaine. Il faut se souvenir du contexte dans lequel elle s’est produite, en décembre 2001, quelques semaines après les attentats de septembre. L’été 2001 un dossier extrêmement compliqué avait provoqué un froid entre la Chine et les États-Unis : les Chinois avaient intercepté des avions de combat américains dont ils avaient capturé les pilotes qu’ils avaient gardés un certain temps. Il y avait donc une sous-situation extrêmement tendue. Au moment de l’attaque du World Trade Center, les Chinois réagissent très rapidement. Jiang Zemin a été l’un des premiers à appeler George Bush pour l’assurer de son soutien, ce qui a profondément touché le Président américain. On a donc décidé qu’il était temps que la Chine entre à l’OMC et les négociations ont été accélérées dans l’objectif d’une normalisation des relations commerciales avec ce pays.

Il y a une chose que ni les Européens ni les Américains n’avaient anticipée au moment de l’entrée de la Chine à l’OMC, même si on savait que ce serait difficile et que cette situation nouvelle créait un certain nombre de menaces. Quelques années plus tôt il avait été décidé que les accords multifibres [2] seraient démantelés en 2005. Et on voit arriver au début de l’année 2005 des cargos chargés de textiles chinois qui inondent le marché américain, affaiblissant profondément une industrie textile américaine qui n’avait pas besoin de ça. Parallèlement on s’aperçoit que la Chine n’est pas l’économie ouverte qu’on imaginait qu’elle deviendrait en entrant à l’OMC. Le contrôle des investissements directs étrangers, les subventions, la politique de soutien à l’industrie… contribuent à fausser la concurrence avec l’industrie chinoise. Selon un rapport du Congrès américain sorti au mois d’avril où je puise mes chiffres, le commerce bilatéral, qui s’élevait à 2 milliards de dollars en 1979, dépasse aujourd’hui les 600 milliards de dollars dont un quart des États-Unis vers la Chine et les trois quarts de la Chine vers les États-Unis. La balance commerciale qui au début des années 80 enregistrait un excédent commercial en faveur des États-Unis de presque 3 milliards de dollars enregistre en 2017 un déficit commercial qui s’élève à 375 milliards de dollars, en augmentation de 13 % sur un an. Ce renversement de situation massif donne cette impression que les Chinois sont en train d’essayer d’affaiblir durablement l’économie américaine. Effectivement, le commerce bilatéral américain avec la Chine a entraîné un affaiblissement, voire la disparition de secteurs entiers de l’économie américaine, dans le textile, l’acier etc. Le secteur textile était l’une des principales industries américaines au début du XXème siècle, autour du coton et d’innovations comme le nylon. 95 % de la consommation américaine de textile était couverte par la production américaine en 1965, ce qui représentait 2,8 millions d’emplois dans ce secteur d’activité. Ils sont moins de 500 000 aujourd’hui. On ferait les mêmes observations en prenant l’exemple de l’acier. Cette situation donne l’impression que la relation n’a pas été profitable aux États-Unis, bien au contraire.

Si on lie les questions de sécurité nationale et ces questions commerciales, on comprend que la perception qu’ont les Américains de la relation à la Chine n’est pas très favorable.

Une réalité beaucoup plus nuancée

Vous avez rappelé le financement de l’économie américaine par la Chine. J’ai les chiffres pour compléter votre propos, (toujours extrait du rapport dont je vous parlais à l’instant) : en 2007, les Chinois détenaient pour 478 milliards de dollars de bons du Trésor américain. Lorsque la finance américaine s’effondre au moment de la crise de 2008, loin de se retirer, les Chinois amplifient leur investissement, à tel point qu’à la fin de l’année 2008, les Chinois détiennent 727 milliards de dollars de bons du Trésor américain. Où trouver des investisseurs qui vous accordent une telle confiance, en pleine période de crise – alors qu’ils ont perdu beaucoup d’argent – qu’ils passent, alors que vous êtes au plus mal, d’un investissement de 478 milliards à un investissement de 727 milliards (+ 52 %) ! Aujourd’hui, les Chinois détiennent 1185 milliards de dollars de bons du Trésor américain, presque deux fois et demie de plus qu’en 2007. Ils ont donc continué à investir dans cette économie.

On sait aussi que le commerce bilatéral avec la Chine a permis au consommateur américain de bénéficier de tarifs beaucoup plus avantageux. Selon une estimation, chaque foyer américain gagnerait à peu près 200 dollars par an du fait de sa consommation de produits chinois. Ce n’est pas énorme mais cela représente quand même un gain pour le consommateur et un accès à plus de consommation.

On a parlé de la dépendance de ZTE aux composants américains mais l’inverse est vrai : les entreprises américaines de technologies de l’information et de la communication (TIC) sont extrêmement dépendantes de leurs relations commerciales avec la Chine.

Ce sont des éléments qui portent à maintenir ces relations commerciales bilatérales qui, contrairement à une idée largement répandue aux États-Unis, ne sont pas uniquement favorables aux Chinois, loin s’en faut.

2,6 millions d’emplois aux États-Unis dépendent directement du commerce de ce pays avec la Chine, devenue le troisième client des États-Unis en 2015.
Le marché chinois représente 7,3 % des exportations américaines soit 165 milliards de dollars de biens et services exportés chaque année des États-Unis vers la Chine.

Un certain nombre de secteurs d’activité qui en profitent directement. C’est le cas du secteur des transports (26 milliards d’exportations vers la Chine), c’est aussi le cas de l’agriculture (21 milliards) – et ce n’est pas un hasard si dans l’accord négocié le 18 mai, l’agriculture était l’un des aspects importants – et de l’électronique (20 milliards d’exportations américaines vers la Chine).

Surtout, on estime que le développement économique de la Chine est une véritable opportunité pour les entreprises américaines. Un rapport de la Chambre de commerce américaine à Pékin estimait qu’en 2030 les exportations américaines vers la Chine pourraient s’élever à 520 milliards de dollars. Même si les Américains sont déficitaires dans leur commerce avec la Chine, la balance commerciale sur les services entre la Chine et les États-Unis génère en 2017 un excédent de 53 milliards de dollars pour les États-Unis. Certaines entreprises profitent directement et de manière très forte du commerce américain avec les États-Unis. C’est le cas de Boeing, qui a livré 202 avions en 2017, ce qui représente 25 % des ventes de cette entreprise. C’est le cas de General Motors : 3,9 millions de véhicules vendus en Chine en 2017, contre 3 millions sur le marché américain. Enfin, Apple a 358 fournisseurs en Chine et seulement 64 aux États-Unis.

Si je vous cite tous ces chiffres c’est que dans cette « guerre » annoncée, il ne faut pas perdre de vue que la vision très dégradée qu’inspire le montant du déficit commercial entre les États-Unis et la Chine est loin d’être la seule réalité de ce commerce américano-chinois. Les choses sont plus compliquées, les intérêts sont bien plus partagés des deux côtés du Pacifique, avec probablement des sujets à négocier, des compromis à trouver. De plus, de l’avis de tous les experts, ce déficit commercial est largement surévalué car les chaînes de valeur des grandes entreprises américaines décuplent les intérêts américains dans le commerce avec la Chine. En effet, l’exportation est réalisée depuis la Chine mais en réalité ce sont des produits américains qui sont exportés et qui devraient venir valoriser les exportations américaines plutôt que les exportations chinoises, ce qui, si ce commerce était comptabilisé, réduirait fortement – certains vont même jusqu’à dire de 30 % – le déficit américain.

Enfin, les investissements directs américains en Chine génèrent des exportations américaines qui sont enregistrées à la balance commerciale chinoise puisque partant du territoire chinois.

Il ne faut pas négliger les opportunités à venir pour les entreprises américaines : en 2016, le nombre de consommateurs issus de la classe moyenne en Chine dépassera la population des Etats-Unis.

Même si des menaces existent

Tous ces éléments tendent à modérer cette idée de guerre commerciale. Je ne voudrais toutefois pas avoir l’air naïve. Au-delà de ces enjeux, une rivalité incontestable oppose les deux pays. En tout cas, la perception de cette rivalité et de ces menaces de la part des États-Unis n’est pas totalement infondée. On est face à la deuxième puissance économique mondiale. D’aucuns disent que les Chinois visent un leadership mondial, ce que vous sembliez contester. En tout cas, c’est perçu comme tel par les États-Unis : la Chine vient menacer le leadership américain et la montée en puissance des grandes multinationales chinoises (on sait ce que valent, symboliquement et économiquement parlant, les multinationales dans l’inconscient collectif américain) peut effrayer très fortement les États-Unis. Un dernier chiffre à ce propos : en 2007, 27 multinationales chinoises étaient dans le top 500 du classement des plus grandes multinationales mondiales réalisé par Fortune chaque année, elles sont 109 en 2017 ! Il y a quand même une montée en puissance incontestable de ces entreprises.

Autre crainte tout à fait légitime, même si on peut comprendre les arguments chinois en la matière, c’est la volonté de repositionnement du modèle économique chinois, avec une montée en compétence technologique qui effraie très fortement les États-Unis qui ont rédigé sous Obama leur troisième stratégie de réflexion sur les innovations technologiques et les ruptures technologiques à venir. La première, qui datait des années 60, a permis la vague d’innovations autour de l’électronique, de l’aéronautique etc. On attribue à la deuxième, qui date des années 80, la guerre des étoiles, les innovations en matière de technologies de l’information et de la communication (TIC) mais surtout l’effondrement de l’Union soviétique qui vraisemblablement n’a pas réussi à suivre cette course à la technologie. La troisième vise directement la Chine et l’innovation technologique de la Chine autour de l’intelligence artificielle, autour de l’exploitation des Big data etc.

Même si, d’un point de vue économique et commercial, les intérêts sont relativement partagés et modèrent d’éventuelles velléités d’entrer dans un conflit dur sur le plan commercial, il est clair qu’il y a des menaces qui peuvent à juste titre effrayer les États-Unis et pourraient les conduire à durcir le ton dans ce contexte où la vision qu’ont les Américains de la Chine reste relativement dégradée, comme celle qu’ils ont de l’Iran.

Et l’Europe dans tout ça ?

Dans le cas de la Chine comme dans celui des États-Unis, la dimension économique et commerciale a aussi une dimension stratégique. Dans les deux cas, on est là pour défendre une puissance, pour défendre une nation qui veut maîtriser son destin. Si tant est que le terme « Europe » signifie autre chose qu’un territoire et un continent, je ne suis pas sûre que cette vision de l’Europe-puissance soit partagée, je suis même quasiment sûre du contraire. Or, pour entrer dans ce jeu, il faut avoir une politique commerciale qui n’est pas juste un siège à l’OMC mais qui est un véritable instrument de politique étrangère, il faut avoir une politique énergétique… et tout cela doit être articulé pour défendre d’abord l’intérêt européen, comme les États-Unis et la Chine défendent l’intérêt américain et l’intérêt chinois.

Ce premier élément me laisse dubitative.

Je doute aussi de la volonté des Européens de peser et de positionner un certain leadership dans ces relations internationales.

Je ne vois donc pas tellement d’issue et je ne comprends pas comment les Européens pourraient jouer. Je n’ai même pas cité les déboires politiques des Allemands, des Italiens, des Espagnols… On ne s’ennuie jamais en Europe ! Mais pas pour la bonne cause malheureusement.

Merci.

Marie-Françoise Bechtel
Merci beaucoup.

Vous avez mis l’accent, s’agissant du rapport États-Unis – Chine, sur la guerre commerciale en minimisant partiellement la profondeur de cette guerre mais en mettant en exergue le rôle dominant de la psychologie.

Vous n’avez pas parlé de l’acier. Pourtant la Chine a bien cédé sur l’acier, un sujet qui, avec le mur pour le Mexique, revenait en boucle dans le discours présidentiel de Trump. Et la Chine a donné un signe en pliant sur l’acier, à une hauteur que je ne connais pas : elle a pu prendre une mesure symbolique. Il semblerait que cela n’ait pas suffi au vu des événements qui ont suivi.

Sur l’aide que la Chine a apportée au moment de la crise financière de 2008 qui a secoué les États-Unis et, par voie de contagion, l’ensemble du monde occidental (et au-delà), on a vraiment l’impression que la Chine a fait une analyse dialectique et même de dialectique marxiste. Estimant qu’il était trop tôt pour que les États-Unis s’effondrent, elle aurait décidé de les soutenir : le fruit n’était pas mûr, sans parler du fait qu’elle était tenue par la dette américaine qu’elle possédait déjà.

Vous avez rappelé des chiffres extrêmement impressionnants sur l’évolution des relations commerciales entre les deux États. Je vous remercie d’avoir pointé l’Europe pour finir, faisant un lien avec la table ronde qui suivra.

Je vais maintenant passer la parole à Jean-Paul Tchang, que nous connaissons bien à la Fondation Res Publica, et qui voudra bien nous indiquer quel est le modèle économique de la Chine aujourd’hui et quelle est la réalité de la construction d’une mondialisation à la chinoise. Ce terme a-t-il ou non un sens ?

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[1] Peter Navarro a été nommé par Donald Trump à la tête d’un Conseil du commerce national, bureau dépendant de la Maison Blanche.
[2] Cet accord en vigueur entre 1974 et 1994 portait sur le textile, vêtements en coton, laine et fibres synthétiques. Il prévoyait l’imposition de restrictions quantitatives sélectives lorsque des poussées soudaines des importations menaçaient de porter un préjudice grave à la branche de production du pays importateur. Il constituait une dérogation au principe de la non-discrimination, règle fondamentale du GATT. Le 1er janvier 1995, il a été remplacé par l’Accord de l’OMC sur les textiles et les vêtements qui mettait en place un processus transitoire en vue de la suppression définitive de ces contingents en 2005.

Le cahier imprimé du colloque « Les nouvelles routes de la soie, la stratégie de la Chine » est disponible à la vente dans la boutique en ligne de la Fondation.