Quelle stratégie chinoise derrière les nouvelles routes de la soie ?

Jean-Pierre Chevènement
Je me tourne maintenant vers un grand ambassadeur qui était en poste à Pékin avant et après les événements de la place Tienanmen. Il raconte tout cela, et bien d’autres choses encore, dans La diplomatie n’est pas un dîner de gala [1], en particulier le fait que les Français ne comprennent pas toujours de quoi il s’agit et que l’Europe est quand même dramatiquement absente à tous ces rendez-vous. Mais M. l’ambassadeur Martin, qui a été également en poste à Berlin, a réfléchi sur cette question.

Je lui laisse la parole.

Claude Martin
Merci, Monsieur le ministre.

Ma tâche est facile parce que la plupart des choses que je voulais dire ont été dites. J’esquisserai donc une synthèse avant que vous ne tiriez la conclusion. Cette synthèse portera aussi sur ce qui a été dit lors de la première table ronde où un certain nombre de sujets ont été abordés.

Y a-t-il jamais eu une route de la soie ?

Je relisais récemment le récit de mission de Jean de Plan Carpin [2] qui fut envoyé en Mongolie par Innocent IV en 1245. Parti de Lyon pour Karakorum, il traversa des territoires extrêmement hostiles, qui n’étaient en rien des espaces d’échanges. Alors que les envoyés du Duché de Vladimir étaient exécutés pratiquement sous ses yeux, il réussit à sauver sa vie, à continuer sa route et à rejoindre le camp de Güyük qui, avec son cousin Batu, régnait sur l’Empire mongol. Plus tard, Guillaume de Rubrouck et quelques autres, dont Marco Polo vingt ans plus tard, ont donné une image plaisante de la route de la soie mais c’était en fait une route extrêmement dangereuse. Le véritable passage de la soie et des échanges en général, aussi bien commerciaux que politiques et culturels, se faisait par la route maritime que M. Duchâtel a décrite. C’est aussi la plus ancienne, bien avant et bien après l’amiral Zheng He. Les Jésuites sont venus par là en bateau, c’est par là que tout passait, la traversée de l’Asie centrale étant une traversée extrêmement périlleuse.

Pourquoi cette route de la soie ? Pourquoi nos amis chinois se trouvent-ils soudain incités à réinventer ce concept, à lui donner de l’étoffe ?

Cela répond évidemment à un besoin interne. L’économie chinoise, qui s’essouffle un peu et a besoin de nouveaux marchés pour ses surcapacités matérielles et financières (on parle de l’acier mais il y en a beaucoup d’autres), peut légitimement avoir envie de déverser une partie de ces capacités vers l’Asie centrale et vers l’Europe qui, au bout de la route, malgré ses divisions et ses crises successives, apparaît assez prospère. De plus, il est évident pour tous ceux qui sont allés en Chine que ce pays a besoin de développer son grand Ouest. Le Sinkiang (Xinjiang) n’est pas une zone stable [3] ; dans le couloir du Gansu on traverse des déserts [4]. Tout cela mérite d’être développé si l’on veut rééquilibrer un peu la croissance de la Chine. Au-delà même de la frontière il y a des territoires sur lesquels les capacités financières et matérielles de la Chine pourraient se déverser. La Chine et son économie ont donc besoin de réinventer le concept de la route de la soie afin de diriger leur effort de ce côté-là.

Cela répond aussi à une raison interne politique. En 2013 M. Xi Jinping arrive au pouvoir, il doit donner au rêve chinois une dimension matérielle, concrète. C’est à ce moment-là qu’est inventé, lors d’un voyage à Djakarta et lors d’autres voyages en Asie centrale, le concept de ces nouvelles « routes de la soie ».

Cette volonté d’aller vers des espaces nouveaux et d’y déployer les capacités chinoises correspond à une nouvelle vision de la diplomatie chinoise à l’extérieur. La Chine regarde au-delà de l’Asie. Elle définit « sa » conception de l’ordre mondial. Elle remet en cause l’ordre institutionnel existant, celui des Nations Unies et des institutions spécialisées, dans lequel elle s’était pourtant intégrée en douceur depuis 1971. Elle veut, à travers l’initiative des « nouvelles routes de la soie » – qu’elle n’appelle pas en chinois de ce nom, le vocable chinois est « yi dai yi lu », « une ceinture et une route », qu’on pourrait traduire par une ceinture (autour du monde) et un chemin (reliant l’Est et l’Ouest) – proposer une « autre façon » de développer le monde, une « autre » »méthode et des principes nouveaux pour organiser la coopération internationale.

Je me souviens encore de la séance au cours de laquelle en 1971 l’Assemblée générale des Nations unies a rétabli les droits de Pékin à occuper le siège de la Chine. Installée dans ce siège, membre permanent du Conseil de sécurité, la République Populaire de Chine a joué le jeu, elle s’est coulée dans le système international existant. Elle a pris la place de la Chine dans toutes les institutions spécialisées, sauf au GATT, organisation commerciale (ancêtre de l’OMC) où son adhésion posait quelques problèmes car l’économie de la RPC n’était pas régie par les règles de l’économie de marché. En 2001, elle a été finalement admise à l’OMC, avec quelques restrictions, en échange de la promesse qu’elle ferait les réformes dans les quinze ans à venir. Rendez-vous avait été pris en 2016, et l’optimisme régnait, car la Chine avait un excellent Premier ministre, Zhu Rongji, un vrai réformateur.

Mais depuis lors, par degrés successifs, la Chine a pris ses distances avec les principes et les règles de la société internationale, et a commencé à relativiser les règles qu’elle avait paru accepter. Elle s’est mise à contester « l’idéologie occidentale » qui inspirerait les Nations Unies, les institutions spécialisées, la Banque Mondiale et le Fonds Monétaire (qui a pourtant donné un statut privilégié à la monnaie chinoise, le renminbi), en affirmant qu’elle n’y avait jamais complétement adhéré.

Selon Pékin, l’adhésion de la Chine à la Charte avait été donnée à l’origine par la République de Chine, et le siège de la Chine avait été occupé pendant vingt-deux ans par Taiwan, dont le régime « pro-occidental » et « chrétien » pouvait se plier à des normes que le gouvernement de la RPC ne reconnaissait pas comme compatibles avec « l’authenticité chinoise ». Les responsables chinois se sont mis à récuser, à New York, à Washington, ou à Genève, les « valeurs de l’Occident, imprégnées de christianisme », en observant qu’elles n’étaient pas forcément « universelles », les valeurs léguées par Confucius correspondaient mieux à la tradition chinoise, ou asiatique.

À New York, les diplomates chinois ont commencé à évoquer l’idée de réviser ou de « compléter » la Charte, en y introduisant l’idée d’une coexistence entre des systèmes de droits différents. À La Haye, ils ont contesté la légitimité de la décision de la Cour Internationale de Justice qui donnait raison aux Philippines dans leur différend territorial avec Pékin. Et à l’OMC, ils ont contesté l’attitude des États-Unis, de l’Europe et du Japon, qui « prétendent imposer à la Chine des réformes qui ne correspondent pas à sa situation particulière » en échange de l’octroi du statut d’économie de marché.
L’initiative des « nouvelles routes de la soie » (en anglais BRI, Belt and Road Initiative) est clairement une riposte à cet « ordre occidental » que Pékin reproche à l’Amérique et à l’Europe de vouloir lui imposer. La BRI est un projet à ambition mondiale, une proposition de coopération économique, scientifique, culturelle, et finalement politique, lancée en direction de tous les pays qui seraient prêts à établir avec la Chine une nouvelle forme de rapports, en écartant les principes, les pratiques et les normes en usage dans les institutions internationales existantes.

À travers la BRI, la Chine veut fabriquer « son » ordre international, avec « ses » instruments de coopération internationale (Banque asiatique pour les investissements des infrastructures (BAII), Fonds de la route de la soie etc.).

L’initiative chinoise, clairement destinée à faire concurrence aux projets des institutions internationales (et européennes) est présentée sous une forme suffisamment appétissante en matière de financement (avec des listes de projets représentant des centaines de milliards de dollars) pour être prise au sérieux. Elle fait tourner les têtes. Dans tous les pays sollicités, y compris les plus sérieux, de nombreux dirigeants viennent mordre à l’hameçon. Un certain nombre commencent cependant à en percevoir les intentions pernicieuses.

Comment cette initiative s’est-elle développée ?

Alice Ekman l’a dit, le projet initialement désigné sous le vocable des « nouvelles routes de la soie » ne cesse de changer de forme.
Au départ, le discours de Djakarta décrivait un projet à vocation régionale, la Chine proposait de mettre ses « capacités » (ressources financières, main d’œuvre, technologies) au service de ses voisins immédiats. Elle visait l’Asie centrale, l’Asie du Sud-Est et du Sud, Ceylan, et surtout le Pakistan, son partenaire privilégié, d’autant que l’Inde était en train de commencer à flirter avec les États-Unis. L’aménagement du corridor sino-pakistanais et du port de Gwadar ont été tout naturellement inscrits parmi les chantiers prioritaires.

Puis le cadre des projets a débordé de l’Asie, l’ambition chinoise s’est développée sur les cinq continents. Les « nouvelles routes de la soie » dont on parle aujourd’hui n’ont plus rien de commun avec celles auxquelles on prétend se référer dans l’Histoire. Elles couvrent le monde entier. On en a recensé huit ou douze qui vont vers l’Australie, vers l’Argentine, vers la côte africaine par Gwadar et Djibouti, vers les pays baltes et même au-delà.
Ces « routes » ont même changé de nature. Elles désignaient au départ des axes de communication terrestres, portaient sur des projets d’infrastructures, des routes, des voies ferrées. Puis les projets se sont étendus aux télécommunications. Puis à la recherche scientifique, à l’espace. Il y a même aujourd’hui une route polaire de la soie. Dans ce concept qui s’élargit sans fin, chacun peut trouver de quoi aiguiser son appétit. La Chine a fait rêver les Estoniens avec un projet d’axe Canton-Tallinn, qui ferait de l’Estonie « la porte de la Chine vers le Pôle ». Un à un, des pays qui se sentaient à l’écart des circuits internationaux se laissent séduire. Souvent sans regarder le détail des accords qu’ils signent. Ainsi la Chine peut-elle se flatter d’avoir conclu avec près d’une centaine d’États des accords de développement et de coopération labellisés « routes de la Soie ». Des accords qui, le plus souvent, ne respectent pas les engagements internationaux précédemment souscrits par ces pays en matière de crédits, d’endettement, de normes, de gouvernance. Chacun a l’impression de pouvoir demander à la Chine ce qu’il veut. Les pays les plus endettés sont ravis, la BRI ne tient pas compte des normes d’endettement international. Elle ne respecte pas malheureusement non plus les garde-fous que ces institutions s’imposent. En cas de défaillance de l’emprunteur, le prêteur chinois pourra s’approprier les infrastructures financées, ce que la Banque Mondiale interdit formellement. Quelques-uns des pays « aidés » commencent heureusement à s’apercevoir du piège dans lequel on voudrait les faire tomber.

Tous les observateurs sont frappés par l’absence de coordination des projets, du côté chinois. Y a-t-il un plan central, ou la BRI, une fois lancée, se développe-t-elle « par elle-même » ? M. Duchâtel a mentionné tout à l’heure le bureau des Communications océaniques, en charge des « routes de la soie » maritimes. D’autres administrations suivent les projets terrestres ou aériens. Mais lorsqu’à Pékin on cherche à savoir qui est le grand architecte de tout cela on n’en trouve pas, en dessous du président Xi, qui a lancé l’idée. C’est un concept qui se développe comme une mousse, très naturellement, sur les terrains où les conditions sont propices, sans planification. Tout ce que souhaitent les responsables des différents secteurs, c’est de pouvoir breveter « route de la soie » un ou plusieurs projets de leurs ministères respectifs afin d’apparaître aux yeux du président Xi comme de bons élèves. Cette absence de planification, de coordination, amplifie l’impression de grand « fourre-tout » que donne cette vaste entreprise.

Avec qui ?

Les partenaires privilégiés étaient, au départ, le Pakistan et les républiques d’Asie centrale. Puis l’offensive chinoise s’est dirigée vers l’Europe, ou plutôt vers les pays européens, pris un par un, auxquels on a proposé de financer des projets d’infrastructures que les institutions de l’Union tardaient à valider. Les grands pays de l’Union ont assez vite perçu le danger de l’initiative de Pékin, qui jouait ouvertement de nos divisions. Au même moment les Chinois développaient d’ailleurs un processus de dialogue avec un certain nombre de pays d’Europe centrale, le « 16+1 », incluant des États-membres et des États non-membres de l’Union. La démarche chinoise a semé la confusion entre les vingt-huit. C’était peut-être son objectif.

Quoi qu’il en soit, la Chine a commencé à enfoncer un coin dans le front communautaire. Je lisais récemment un rapport des ambassadeurs de l’Union européenne à Pékin. Il apparaît que onze pays de l’Union ont signé, sans en référer à Bruxelles, un document dans lequel ils se déclarent prêts à coopérer avec la Chine dans le cadre de l’initiative « routes de la soie ». Certains, comme la Hongrie, ont même fait appel aux financements chinois pour des projets importants d’infrastructure, à des conditions inacceptables selon les normes européennes. D’autres ont signé des déclarations de principe. Parfois, leur « adhésion » est le résultat d’un artifice. Au bas d’un accord sur une simple étude de projet, figure une discrète mention : « en adhérant à ce projet, vous adhérez au concept des routes de la soie ». L’impact réel de cet « engagement » est assez difficile à cerner. Mais il faut être vigilant. Désormais, chaque semaine, les ambassadeurs de l’Union européenne recensent les documents que les États membres ont signés avec la Chine pour vérifier s’ils n’ont pas signé un document qui risque de les engager un peu trop loin. Au moins quatre pays de l’Union européenne ont signé des documents contraires aux engagements pris, en formation communautaire, dans le cadre de l’OMC.

Il est donc difficile de répondre à la question « Avec qui ? ». La Chine qui a déjà signé des accords avec plus de cent pays, aimerait certainement inclure encore plus de partenaires dans l’initiative « nouvelles routes de la soie » afin de la présenter comme une grande initiative internationale ayant au moins autant de valeur et de poids sur la scène internationale que celles que conduit la Banque mondiale. Avec qui ? Avec le plus de monde possible.

Contre qui ?

Les États visés par ce projet sont d’abord les États-Unis et le Japon, clairement hostiles à ces nouvelles routes de la soie. Et aussi l’Australie. A plusieurs reprises, la propagande chinoise a reproché à l’Australie d’être un peu trop froide vis-à-vis de ces « routes ». Enfin, l’Union européenne. Depuis le début, l’Union européenne est perçue par les Chinois comme une organisation susceptible de contrecarrer leur projet, car l’Union a, elle aussi, une stratégie visant à développer l’espace eurasiatique. Les grands projets, européens, dont les TEN (Trans European Networks) visant à développer les réseaux en Europe et en particulier en Europe orientale vont à un moment donné rencontrer les projets qui viennent d’Asie et notamment les projets lancés par Pékin ou soutenus par la Chine dans le cadre de l’opération « routes de la soie ». Un conflit sera inévitable quand il faudra définir des normes communes (écartement des voies de chemin de fer, normes de sécurité, panneaux de signalisation dans les gares etc.) applicables sur cette grande route qui va de l’Europe à l’Asie.

L’Union européenne s’est dès le début sentie doublement visée par ce projet qui vise à lui dicter l’aménagement de son espace, en particulier de son espace oriental, et surtout à la « casser » à travers toutes les démarches qui ont été entreprises par Pékin auprès des États-membres orientaux. Et pourtant elle n’a pas su opposer à l’offensive chinoise un front vraiment uni et solide. La France et l’Allemagne ont compris le danger, elles résistent avec la Commission, mais la Grande-Bretagne, qui partageait leurs réticences, a changé d’avis. Après le Brexit Mme May a commencé à céder aux appels chinois, pour montrer que la Grande-Bretagne avait repris les rênes de sa diplomatie. L’Italie, l’Espagne et le Portugal ont signé quelques documents qui les entraînent sur une pente glissante. Mais les pays qui ont le plus « fauté » – et qui sont même en état de « péché mortel » – sont les trois pays baltes, la Roumanie, la Hongrie et, d’une façon générale, les pays nouvellement entrés dans l’Union européenne.

Jusqu’où ?

Une confrontation sur le projet « routes de la soie » semble inévitable entre la Chine et les grands Européens, et en particulier la France. Selon Alice Ekman, pour l’instant la France « ne s’est pas mouillée ». C’est vrai. Mais les mots qu’a utilisés notre président lors de son voyage à Pékin en janvier me semblent déjà aller trop loin. C’est déjà lui donner une valeur, une crédibilité. Cette « initiative », qui met en œuvre la volonté de la Chine de remettre en cause les contraintes qu’elle a acceptées en entrant dans l’ordre international où nous avons été heureux de l’accueillir, doit à mon avis être mis sur le côté.

Il y aurait une certaine rationalité à ce que l’Europe, la France, avant de regarder ce que contient cette « initiative », demandent à la Chine de respecter d’abord ses obligations internationales.

Sur les autres points, lors de son voyage en Chine en janvier, le président de la République a parfaitement tenu le langage adéquat : il a rappelé que, dans un certain nombre de domaines, la Chine n’avait pas fait les réformes que nous attendions depuis 2001, en particulier dans le domaine des services, que sa politique d’investissements extérieurs demanderait au moins une certaine réciprocité en ce qui concerne nos investissements en Chine et qu’un certain nombre d’autres obligations qu’elle a souscrites dans l’ordre international mériteraient d’être examinées, avec le souci de rétablir un échange commercial normal, en corrigeant l’énorme, anormal et insupportable excédent qu’elle enregistre à notre détriment. Cette tâche appelle de sa part des efforts immédiats, avant que nous acceptions de nous engager avec elle dans une aventure aux contours bien incertains.

Je termine donc sur une note de grand méfiance, Monsieur le ministre, s’agissant de ces mirifiques « routes de la soie ». Je n’ignore pas que la Chine s’est gagnée de nombreux avocats dans le monde politique français, que les sommes qui sont sur la table donnent le tournis à un certain nombre de personnes qui dans Paris font valoir à juste titre que ces projets, s’ils se réalisaient, seraient capables de générer une croissance vertigineuse dans tous les pays traversés. Le problème est de savoir si ces projets vont se réaliser et surtout si on peut, avant que des projets ne soient lancés, regarder les sujets que nous avons sur la table dans notre dialogue avec la Chine.

Je vous remercie.

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[1] La diplomatie n’est pas un dîner de gala. Mémoires d’un ambassadeur. Paris-Pékin-Berlin, Claude Martin, éd. De l’Aube, 2018.
[2] La Relation de ses voyages (pendant les années 1245-1247) a été publiée, en latin, d’abord à La Haye en 1729 et, d’une manière plus complète, d’après les manuscrits de Leyde, par Marie-Armand d’Avezac en 1838.
[3] Cette région, où les Ouighours (45,6 %) sont plus nombreux que les Han (40,1 %), est le lieu de tensions communautaires.
[4] La majeure partie des 454 000 kilomètres carrés du Gansu est située à plus de 1 000 mètres d’altitude et, au Nord, le plateau d’Alashan est semi-désertique.

Le cahier imprimé du colloque « Les nouvelles routes de la soie, la stratégie de la Chine » est disponible à la vente dans la boutique en ligne de la Fondation.