L’Europe a besoin de vrais débats publics

Jean-Pierre Chevènement
M. Vimont a été représentant permanent de la France auprès de l’Union européenne de 1999 à 2002, puis directeur de cabinet des ministres des Affaires étrangères successifs jusqu’en 2007, enfin, de 2010 à 2015, secrétaire général exécutif du Service européen pour l’action extérieure. C’est un point qui nous intéresse beaucoup parce que, bien évidemment, c’est un domaine où la critique est facile. L’Europe est un marché mais a-t-elle une stratégie ? On avait créé ce poste en pensant qu’il contribuerait à lui donner une stratégie. Que ma question ne vous empêche pas de répondre à toutes celles que je n’ai pas posées et que vous vous posez à juste titre.

Pierre Vimont
Merci, Monsieur le ministre.

Parler après mes deux prédécesseurs n’est pas tâche facile. En les écoutant, je me souvenais de la réponse de Renaud Muselier, alors ministre délégué auprès de Dominique de Villepin, à qui on demandait en quoi consistaient ses fonctions : « Dominique de Villepin fait tout et moi je fais le reste ». C’est un peu la situation dans laquelle je me trouve aujourd’hui.

Quand Alain Dejammet m’a appelé pour m’inviter à participer à ce colloque intitulé « L’Europe, comment ça marche ? », je me suis souvenu d’une scène à laquelle j’avais assisté. Un important chef d’État, reçu à Bruxelles par le président du Conseil européen et le président de la Commission européenne, avait posé la même question : Comment vous répartissez-vous les tâches dans votre dispositif ? N’ayant pas moi-même à répondre, j’observais le découragement s’inscrire dans les yeux de ce chef d’État à mesure que les deux présidents essayaient de lui expliquer ce qu’ils faisaient. À la fin du déjeuner il n’avait pas insisté et m’avait confié : Je ne comprends absolument pas votre système !

Je répondrai à votre question sur la stratégie et les succès et échecs du Service européen d’action extérieure, Monsieur le ministre. Mais je voudrais organiser mes réponses et mes propres réflexions autour de deux grandes questions.

À propos du fonctionnement du système j’ajouterai trois observations un peu rapides à tout ce qu’ont dit mes deux prédécesseurs :

La première, c’est qu’en réalité le système bruxellois a un fonctionnement extrêmement fluide, très mobile et qui change beaucoup. En témoigne l’évolution entre les institutions telles qu’elles fonctionnaient au début des années 80, voire au moment du traité de Maastricht (point culminant de ce qu’on pourrait appeler l’approche communautaire) et les institutions telles qu’elles fonctionnent aujourd’hui. Outre le fait que l’on a ajouté beaucoup d’acteurs (la Haute représentante et divers autres types de processus), les équilibres institutionnels ont énormément changé, comme le disait Pierre Sellal. Dans le dispositif actuel, incontestablement, le Conseil européen est devenu, non seulement un acteur stratégique mais, à maints égards, le gestionnaire, en particulier le gestionnaire des crises. Il suffit de voir le nombre de réunions que le Conseil européen a tenues lors de toutes les grandes crises des dix dernières années (crise financière, crise migratoire…) et le nombre de décisions qu’il a prises, souvent d’ailleurs sans effet, ce qui l’a obligé à revenir et à reprendre les dossiers. On voit bien qu’au fil des ans les méthodes de travail du Conseil européen ont changé. Encore tout à fait récemment, il s’est inventé des méthodes de travail autour d’un agenda des leaders, avec des réunions informelles, des réunions formelles … Il se réunit pratiquement tous les mois ou toutes les six semaines et il est devenu l’institution majeure du dispositif. Il y a quinze ou vingt ans, nous sentions bien que ceci pourrait se produire mais ce n’était pas encore le cas. Il faut donc être conscient que les choses évoluent en permanence.

Pour en revenir à la question qui m’était posée sur la Haute représentante, le schéma mis en place dans le traité de Lisbonne prévoyait, comme le disait Pierre de Boissieu, une Haute représentante qui, grâce à sa « double casquette », aurait tous les pouvoirs et dominerait la situation. Or c’est très exactement le contraire qui s’est produit. Mais ce n’est pas tout à fait surprenant parce personne n’a vraiment répondu aux quelques bonnes questions qui avaient été posées au départ : Ce service sera-t-il une institution comme les autres ? Non. Où trouvera-t-il sa place entre la Commission et le Conseil ? Quand il traitera des dossiers du Conseil il devra travailler comme le Conseil, quand il traitera des dossiers qui relèvent de la Commission, il devra travailler comme la Commission… C’est facile à dire et beaucoup plus compliqué à faire au quotidien. On a donc vu se développer à ce moment-là un Service d’action extérieure qui a beaucoup de mal à trouver sa place et son équilibre.

En réalité, cette évolution des institutions a marqué l’emprise croissante des États membres sur les travaux de l’Union européenne. On le voit tout particulièrement en matière de politique étrangère mais aussi dans les autres dossiers. Je suis donc toujours un peu mal à l’aise quand j’entends des observateurs – ou les souverainistes dont parlait Alain Dejammet – présenter Bruxelles comme un lieu où les institutions communautaires, tels des monstres tapis dans l’ombre, dominent la situation et régentent absolument tout. Quand on travaille à Bruxelles on constate plutôt l’inverse, en particulier dans les domaines dont je me suis occupé, (politique étrangère, sécurité et défense). En réalité, de plus en plus et plus que jamais, ce sont les États membres qui décident et font avancer les choses. Il faut être conscient de cet équilibre, tel qu’il existe à l’heure actuelle.

À propos de la fluidité et de la mobilité des institutions, l’une des questions qu’il faut se poser en permanence est : Avons-nous atteint la limite de ce qui était possible en matière d’intégration ? Y compris à propos du grand marché intérieur et des questions soulevées par mes deux prédécesseurs sur le contrôle aux frontières ou sur d’autres aspects. Or, que ce soit en France, en Allemagne, en Italie, le sentiment général des milieux politiques est que l’Europe est allée trop loin, qu’il faut arrêter cette marche en avant, arrêter l’intégration et peut-être même reculer, rendre aux États membres davantage de pouvoirs. Peut-être en effet faut-il le faire dans certains domaines, comme d’ailleurs Jean-Claude Juncker lui-même l’a proposé. Mais dans un certain nombre de milieux d’affaires, on entend souvent l’écho inverse, dont Pierre Sellal se faisait un peu le porte-parole lorsqu’il disait que trop souvent on s’est arrêté au milieu du gué. J’entends très souvent des gens souhaiter que l’on aille beaucoup plus loin pour donner davantage de stabilité et de sécurité aux entreprises qui, pour le moment, en manquent sérieusement et n’obtiennent pas les réponses qu’elles attendent de Bruxelles.

Je vous donne un exemple : les sanctions économiques contre l’Iran, contre la Russie et d’autres pays sont prises au niveau européen mais leur mise en œuvre ensuite dépend exclusivement des États membres. Or beaucoup d’entreprises qui, pour des raisons parfaitement justifiées, ont demandé des précisions sur ces règlements communautaires qui, encore une fois, sont des règlements d’application directe sur le territoire des États membres, se retrouvent dans une situation extrêmement difficile car ni à Bruxelles ni dans les États membres on n’est en capacité de leur donner une réponse simple et pratique. Or, aux États-Unis, une entreprise peut obtenir dans les deux jours des clarifications en matière d’interprétation des sanctions de la part de l’administration américaine, ce qui est bien évidemment indispensable pour la vie des affaires mais manque souvent à Bruxelles.
Cette idée selon laquelle on devrait arrêter d’avancer et peut-être même reculer est donc plus complexe qu’on ne le pense généralement. Nous devons garder cela présent à l’esprit quand nous parlons de l’Europe.

Je voudrais insister sur trois types de problèmes pour lesquels, je dois l’avouer, un peu comme Pierre de Boissieu, je ne prétends pas avoir les solutions. Mais, dans nombre des débats et discussions que nous avons à Bruxelles, ces questions se posent et vont se poser de plus en plus sans qu’on soit vraiment en mesure, pour le moment, d’y apporter de réponse.

Le premier porte sur ce que Pierre Sellal appelait tout à l’heure le déficit d’explication, que certains appellent l’absence de contrôle démocratique ou le déficit démocratique (ce n’est pas tout à fait la même chose mais ça se rejoint sur de nombreux points). En fait nous avons essayé depuis de nombreuses années de faire un effort d’explication. Je pense aux débats parlementaires qui avaient été organisés à l’Assemblée nationale et au Sénat, avant chaque conseil européen, pour permettre aux élus de s’exprimer, avec le souci de munir les autorités françaises participant au Conseil européen du viatique que leur donneraient les parlementaires. Ce fut un échec absolu, personne ne participait à ces débats très ennuyeux… et on a laissé tomber. On a fait aussi de considérables efforts d’explication dans les médias en encourageant les émissions qui traitaient de l’Europe. Mais on n’a jamais réussi à rendre ces émissions intéressantes.

Les seuls débats qui ont soulevé l’intérêt de l’opinion concernaient les référendums, sur Maastricht (1992) et sur le traité constitutionnel (2005). Dans les deux cas, c’étaient des débats de grande valeur mais dont on voit bien qu’ils étaient quand même un peu réducteurs. D’autre part les référendums ne remplissent pas l’espace politique en dehors de ces campagnes référendaires. Il y a là une vraie question qui se pose et qui explique les mouvements anti-européens qui se développent en Italie ou ailleurs sans qu’on soit capables d’avoir un débat de qualité un peu approfondi qui permette de faire avancer les choses.

Nous n’avons toujours pas trouvé la bonne recette pour remédier à ce déficit d’explication. Comment faire œuvre pédagogique ? Comment poser les problèmes de manière utile, intéressante, comme l’ont fait à l’instant Pierre Sellal et Pierre de Boissieu ? Dans quel contexte ? Dans quelles enceintes ? Les consultations publiques que lance le Président de la République montrent qu’il est lui-même confronté à ce problème. C’est une nouvelle formule qui va être tentée. Il n’est pas certain qu’elle ait davantage de succès que les précédentes. On voit bien que l’Europe, forme politique qui se métamorphose en permanence, est une réalité politique extrêmement difficile à saisir et à expliquer. On peine toujours à trouver la bonne manière d’appréhender, de cerner ce phénomène et de l’expliquer à nos concitoyens.

Nous devons continuer à réfléchir à la manière d’améliorer les choses.
Une des pistes possibles est de regarder comment font nos partenaires. Je ne pense pas au référendum sur le Brexit qui, avec les déclarations de M. Boris Johnson et tout ce qui a été dit à l’époque, me semble être un assez mauvais exemple. Mais je pense au Danemark, aux Pays-Bas, des pays dont on parle moins et qu’on a un peu tendance à mépriser, et à la manière dont leurs gouvernements rendent compte pratiquement chaque semaine à leurs parlements respectifs au travers des commissions des Affaires européennes et autres, à la manière dont les fonctionnaires rendent compte devant ces commissions de manière régulière et à la manière dont les sociétés civiles dans ces pays et dans d’autres encore sont amenées à participer aux débats sur l’Europe. Je crois qu’il y a là quelque chose qu’il faut observer de plus près tout en ajoutant que, bien sûr, dans un pays comme la France, avec plus de 66 millions d’habitants, les choses ne peuvent pas se passer de la même façon qu’au Danemark (5 ou 6 millions d’habitants) ou aux Pays-Bas (17 millions d’habitants). Mais gardons cela présent à l’esprit.

À propos des débats en cours à Bruxelles, on voit bien qu’un certain nombre de questions essentielles sont en train de se poser et que les États membres non seulement ne savent pas comment y répondre mais ne savent pas comment appréhender et discuter de ces sujets. Pierre de Boissieu parlait de la subsidiarité. Elle a été inscrite dans le traité de Maastricht, on y est ensuite revenu à l’occasion de la Convention pour essayer d’améliorer encore les choses et on y revient à intervalles réguliers d’une manière politique en s’interrogeant sur la valeur ajoutée réelle de l’intégration européenne. Où est-elle utile ? Où n’est-elle pas utile ? Et, à chaque fois, on voit bien qu’on n’arrive pas très bien à savoir, au niveau politique qui convient, essentiellement celui des chefs d’État et de gouvernement, comment on peut avoir une discussion sérieuse sur ce sujet. On tourne toujours un peu autour du pot, on essaye de faire avancer les choses mais au fond on n’a jamais vraiment une discussion approfondie sur cette question.

La stratégie dont vous parliez, Monsieur le ministre, c’est-à-dire, au moment où nous parlons, la stratégie globale, la vision géopolitique qui doit être celle de l’Europe, l’autonomie stratégique à laquelle faisait allusion Pierre Sellal, est un sujet tout à fait essentiel, au cœur de la problématique de la diplomatie européenne : Quelle doit être notre relation avec les États-Unis ? Quelle doit être l’évolution de la relation transatlantique ? Les chefs d’État et de gouvernement n’en discutent jamais, ou à la marge, parfois, mais ils ne savent pas très bien comment aborder ce sujet. En fait, ils savent que, s’ils venaient à en parler sérieusement entre eux, les divisions apparaîtraient très vite, on découvrirait rapidement qu’on est dans une impasse et ils n’ont pas envie de se retrouver dans cette situation. On laisse donc ces questions fondamentales de côté, on les écarte et, faute d’être abordées, elles grossissent, prennent de l’importance et constituent une espèce d’épée de Damoclès de plus en plus menaçante dans les discussions.

Derrière toutes les questions évoquées par Pierre Sellal (investissements étrangers, avenir des capacités industrielles de défense de l’Union européenne, autonomie stratégique …) plane l’ombre portée des États-Unis. Certains États membres ont envie de pouvoir affirmer clairement que nous sommes capables d’agir en pleine autonomie, d’autres ne sont pas prêts à sauter ce pas. Et on n’a jamais cette discussion au niveau des chefs d’État et de gouvernement. Je suis le premier à reconnaître que c’est très difficile à organiser, à maîtriser mais il faut bien voir que refuser d’aborder cette question finit par poser un vrai problème de fond.

Je n’ai pas évoqué une autre question absolument fondamentale, « l’éléphant dans la pièce » comme diraient nos amis anglo-saxons : le débat qui oppose aujourd’hui les États membres d’Europe orientale et centrale à ceux de l’Europe de l’ouest sur ce que l’on appelle un peu pompeusement nos « valeurs » et nos principes généraux de droit. Il est vrai qu’il y a aujourd’hui un fossé considérable entre le discours d’un Viktor Orbán et les discours des leaders d’Europe de l’Ouest. Les chefs d’État et de gouvernement préfèrent ne pas aborder ce débat, je peux le comprendre, mais il faut bien voir qu’à repousser et écarter cette discussion, on finit par laisser se créer non seulement des ambiguïtés mais des ombres portées extrêmement dangereuses pour l’avenir.

Comment organiser ce débat ? Doit-il être organisé en petit groupe ou en réunissant tous les États membres ? Comment faire en sorte que ces questions fondamentales pour l’avenir de l’Europe puissent être abordées d’une manière ou d’une autre ? Là encore je n’ai pas la réponse mais je crois qu’on ne pourra pas éternellement repousser et laisser de côté cette question. Lorsque les problèmes polonais, les problèmes hongrois ont commencé à se poser, les ministres des Affaires étrangères, les ministres des Affaires européennes, les chefs d’État et de gouvernement ont préféré attendre et finalement laisser la Commission prendre le dossier en main, avec beaucoup de retard. On peut dire ce qu’on veut de leurs prédécesseurs, mais lorsque la même question s’était posée en l’an 2000 avec la coalition autrichienne mise en place sous l’autorité de M Schüssel [1], il y avait eu un débat entre les 15 (et non 28 comme aujourd’hui), au succès relatif mais au moins la question avait été assez franchement posée, une vraie discussion avait eu lieu, en tout cas, dans les couloirs des institutions européennes.

Une troisième problématique rejoint ce qu’ont dit à la fois Pierre Sellal et Pierre de Boissieu, c’est l’idée que, pour sortir de toutes ces impasses (en matière de fonctionnement et d’organisation des travaux), nous rencontrons aujourd’hui avant tout un problème de nombre. À 28, le dispositif ne peut plus fonctionner comme avant. Il faut donc inventer les cercles concentriques, noyau dur, souplesse, coopérations renforcées, flexibilité etc. Comme l’a très bien dit Pierre de Boissieu, on confond un peu les moyens et les objectifs en la matière. Quand on réfléchit à la flexibilité, à l’éventualité de créer un groupe de pays qui partagent la même idée (les like-minded) on constate la coupure entre l’Est et l’Ouest, dont je parlais tout à l’heure, mais aussi la coupure entre le Nord et le Sud. Huit chefs d’État et de gouvernement des pays de l’Europe du Nord viennent de prendre à propos de l’eurozone des positions extrêmement différentes de celles que défend le Président de la République ou d’autres pays du Sud de l’Europe. Il existe là aussi un clivage. À force de fragmenter les choses, on finit par se retrouver avec une Europe extrêmement divisée dans laquelle il est très difficile d’imaginer quel pourrait être le « noyau dur ».

Pour faire avancer l’idée d’une Europe à géométrie variable, avec plusieurs cercles, un vrai débat est nécessaire parce que les dispositions du traité ne donnent pas la réponse à cette question de fond. Jacques Delors avait très bien posé le problème, en 2000, dans un article resté assez fameux, qu’il avait publié dans Le Monde : si on veut aller vers un noyau dur, écrivait-il, il faudra envisager une sorte de révolution copernicienne au sein de l’Union européenne. Je crois qu’il avait employé la formule : « créer une maison à l’intérieur de la maison », c’est-à-dire avoir un vrai clivage, une vraie division entre un groupe d’États qui annonceraient qu’ils ont pris de l’avance sur les autres et ceux qui resteraient derrière. Le risque étant de fracturer profondément l’Union européenne et peut-être de perdre l’ensemble de l’Union européenne telle qu’elle existait jusqu’à maintenant.

Si on veut continuer à préserver l’acquis, il faudra sans doute faire en sorte, comme le disaient très justement mes deux prédécesseurs, que « ça continue à marcher ». Il faudra continuer à avancer d’une manière assez pragmatique, cahin-caha, avec une machine qui fonctionnera plus ou moins bien, accepter qu’il reste beaucoup de non-dit, continuer à inventer à mesure qu’on avance, dans tous les domaines qui se présentent. Ce ne sera peut-être pas le grand soir, la grande révolution que certains souhaitaient mais il est peut-être plus raisonnable, plus responsable, d’avancer de cette manière.

Je m’arrête là, Monsieur le ministre.

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[1] Le chef du parti conservateur autrichien, Wolfgang Schüssel, avait négocié la formation d’un gouvernement de coalition avec l’extrême droite de Jörg Haider, le FPÖ, arrivé 2ème aux élections de 1999.

Le cahier imprimé du colloque « L’Europe, comment ça marche et comment la redresser ? » est disponible à la vente dans la boutique en ligne de la Fondation.