Accueil et introduction par Jean-Pierre Chevènemment

Mesdames,
Messieurs,
Chers amis.
Sous l’intitulé « L’exercice de la souveraineté par le peuple : limites, solutions », nous parlerons ce soir des institutions vues sous l’angle de l’exercice de la souveraineté par le peuple.
Je veux remercier nos intervenants :
Marie-Françoise Bechtel, députée de l’Aisne et membre de la commission des lois de l’Assemblée nationale, qui est à l’initiative de ce colloque.
Jean-Éric Schoettl, qui fut un Secrétaire général du Conseil constitutionnel très marquant, est également membre honoraire du Conseil d’État.
Jacques Fournier, ancien Secrétaire général du Gouvernement.
Enfin, Anne-Marie Le Pourhiet, professeur de droit public à l’Université Rennes 1, vice-président de l’Association française de droit constitutionnel (AFDC).

Si ce colloque porte cet intitulé qui peut paraître un peu précieux, « L’exercice de la souveraineté par le peuple : limites, solutions », c’est que le thème de la souveraineté est devenu totalement évanescent, même si on parle beaucoup de souverainisme. Dans la classe politique française, de droite ou de gauche, le thème de la souveraineté a été littéralement évacué depuis une bonne trentaine d’années.

Nos responsables ne comprennent plus ce qu’était la souveraineté telle que la définissait Jean Bodin [1] à la fin du XVIe siècle. Elle s’exerçait à travers le Prince mais c’était déjà la souveraineté de la Nation. Ils ne comprennent pas le modèle républicain décrit par Jean-Jacques Rousseau dans « Du contrat social » [2], ni la souveraineté qui devait découler des « droits naturels » (il est vrai que Rousseau pensait à l’époque que ce modèle républicain ne pouvait s’exercer qu’au niveau d’une ville moyenne comme Genève).

Le pas a été franchi par les Constituants qui, après avoir proclamé les Droits de l’homme et du citoyen, se sont décrétés « Assemblée constituante », faisant triompher le principe de la représentation dans un grand pays, le plus grand d’Europe à l’époque, la France. Ils ont donc prétendu incarner la souveraineté nationale et ils l’ont réellement incarnée car la Fête de la Fédération, le 14 juillet 1790, a vu accourir de toutes parts des délégations qui ont fait le serment d’être désormais « la Nation ». C’est cette grande cérémonie, sur le Champ de Mars, que nous commémorons le 14 juillet (et non la prise de la Bastille, comme on le croit couramment). À partir de là, le régime représentatif s’est installé en France, non sans difficultés. Les députés ont considéré que, parce qu’ils incarnaient la Nation, il n’y avait rien qui leur fût supérieur. Nous n’en sommes plus là !

La France a oscillé entre République et Monarchie de 1792 au 4 septembre 1870, date à laquelle la Troisième République a été proclamée au balcon de l’Hôtel de ville. En moins de quatre-vingts ans (le temps de la vie d’un homme) la France change plus de dix fois de régime : La République, qui se prolonge sous le Consulat (1799-1804) ; l’Empire (de 1804-1814) ; la Première Restauration, interrompue par les Cent jours (du 20 mars 1815 au 28 juin 1815) ; la Seconde Restauration (1815-1830) qui a vu se succéder Louis XVIII et Charles X ; la Révolution de Juillet (1830) ; le règne de Louis-Philippe (1830-1848), dernier souverain à avoir régné sur la France, avec le titre de « roi des Français » ; La révolution de 1848 et la courte Deuxième République à laquelle met fin le coup d’État (le 2 décembre 1851) organisé par son président élu au suffrage universel, Louis Napoléon Bonaparte, pour pouvoir prolonger son mandat unique ; celui-ci restaure l’Empire et conduit les destinées de la France sous le nom de Napoléon III jusqu’à la défaite en 1870.

La Troisième République s’affermit lentement sur ses bases et conquiert une légitimité incontestable après la Loi de 1905 et la réhabilitation du capitaine Dreyfus en 1906. L’Union sacrée, en 1914, en témoigne.. La bourgeoisie et les classes populaires sont unies, ce qui permettra à la France de tenir bon devant l’ennemi, une fois n’est pas coutume. En effet, la Révolution a eu des séquelles qui ne sont pas toujours positives du point de vue de l’allégeance de nos classes dirigeantes à la volonté populaire.

Cette oscillation entre la République et la Monarchie est tranchée en faveur de la République qui en sort prévenue contre le « pouvoir personnel ». Le coup d’État du 18 brumaire ne fut pas sanglant, mais le coup d’État du 2 décembre 1851 provoqua une ire profonde : le sang versé sera le remords de Napoléon III et provoquera la vindicte de Victor Hugo et de toute une intelligentsia qui s’opposera au régime jusqu’en 1870. Alors même que, le 8 mai 1870, plus de 80 % du peuple approuve, par référendum « les réformes libérales opérées dans la Constitution depuis 1860, par l’empereur, avec le concours des grands corps de l’État, et ratifie le sénatus-consulte du 20 avril 1870 », cet Empire va s’effondrer quelques mois plus tard, au lendemain de la défaite de Sedan (2 septembre 1870).

Ce rejet du pouvoir personnel va conduire à des moments impressionnants, tels les fondements de la République posés par Jules Ferry à travers l’école laïque (Loi du 28 mars 1882) ou la Loi de séparation de l’Église et de l’État (9 décembre 1905) qui fonde définitivement la laïcité en France. Elle avait été entrevue sous la Révolution mais les esprits étaient divisés : d’un côté, le déisme (ou théisme), le culte de « l’Être suprême » des Robespierristes, hérité de Rousseau, de l’autre côté, le naturalisme matérialiste des Encyclopédistes et le scepticisme des voltairiens. Le débat sur le fait de savoir s’il fallait ou non une religion à la République n’a pas été tranché sous la Révolution. Bonaparte mit un terme aux tentatives de déchristianisation en signant, le 15 juillet 1801, un Concordat avec le Pape… qui faisait passer Pie VII « sous la table » car il mettait l’Église de France sous la tutelle du gouvernement. Napoléon nommant les évêques, il ne restait au Pape que l’institution canonique [3]. Ce Concordat a pourtant duré jusqu’à la Loi de 1905.

Le moment le plus fort fut probablement la période du 16 novembre 1917 au 18 janvier 1920 où, selon un mot heureux de Courteline, Clemenceau a été « pendant deux ans, à lui seul toute la Convention ».

Si le régime d’assemblée a connu des moments de gloire, il a conduit aussi à l’effondrement du pays en 1940, effondrement qu’il avait préparé tout au long de l’Entre-deux-guerres. En effet, la République avait été incapable d’harmoniser sa doctrine militaire et son système de politique étrangère : On construisait la ligne Maginot, on fortifiait les frontières et, en même temps, on passait des traités d’alliance avec la Tchécoslovaquie, la Yougoslavie, la Roumanie et une alliance avec la Pologne, allié devenu très vite bancal (l’histoire se répète).

Très marqué par cet effondrement – on le comprend – le Général de Gaulle a essayé de penser ce que devaient être des institutions adaptées au tempérament français qu’il décrit justement comme prédisposé aux luttes intestines et aux querelles politiciennes [4]. Il a conçu à travers son discours de Bayeux (16 juin 1946), prémonitoire par rapport aux institutions de 1958, un système où « au-dessus des contingences politiques, soit établi un arbitrage national qui fasse valoir la continuité au milieu des combinaisons » : L’Assemblée, élue au suffrage universel et direct, doit naturellement traduire les orientations qui sont celles du peuple à travers un gouvernement qui met en œuvre des politiques mais il revient au Chef de l’État « l’attribution de servir d’arbitre au-dessus des contingences politiques, soit normalement par le conseil, soit, dans les moments de grave confusion, en invitant le pays à faire connaître par des élections sa décision souveraine. À lui, s’il devait arriver que la patrie fût en péril, le devoir d’être le garant de l’indépendance nationale et des traités conclus par la France ». C’est l’article 16 qui, en cas de crise majeure, confère au Président de la République les pouvoirs d’un « dictateur à la romaine ». Le Président de la République dispose de grands pouvoirs en politique étrangère et en politique de défense, ce qui était déjà le cas sous la Troisième République avant 1914, où le Président de la République avait déjà un domaine réservé.

La Constitution de 1958, selon moi, est ambiguë. Michel Debré parlera de « parlementarisme rationalisé » à cause de l’article 49-3 [5]. L’article 20 [6], qui donne au Gouvernement le pouvoir d’impulser la politique de la Nation, établit un régime parlementaire avec un Président fort.

En 1962, alors que la guerre d’Algérie se terminait mais qu’il devait affronter la rébellion de l’OAS, de Gaulle s’avisa que les chefs des partis qui avaient dominé la IVème République fomentaient l’idée de trouver, dans le collège relativement restreint (90 000 notables) chargé d’élire le Président de la République, la majorité qui leur permettraient de lui choisir un successeur en 1965. De Gaulle répliqua en soumettant au référendum, en septembre 1962, le projet d’élire désormais au suffrage universel le Président de la République.

Mais les choses n’ont pas du tout ressemblé à ce que prévoyait le Général de Gaulle, un Président arbitre national, « homme de la Nation », qui se situe au-dessus des contingences politiciennes et se sente en charge du destin national, sans intervenir dans la vie de tous les jours et en laissant une certaine liberté à son Premier Ministre… Si le Général de Gaulle fut assez interventionniste, le Premier Ministre – que ce soit Michel Debré ou Georges Pompidou – avait cependant un rôle très important.

Ce que le Général de Gaulle n’avait pas prévu, c’est que les partis se sont très vite présidentialisés pour adapter leur fonctionnement aux nouvelles institutions. Ce fut le cas du Parti socialiste avec le Congrès d’Épinay (1971). De même le RPR s’est créé en 1976 pour préparer un candidat aux élections présidentielles. Après avoir aidé M. Giscard d’Estaing à conquérir le pouvoir, M. Chirac a créé le RPR dont il s’est fait proclamer président et il a été candidat jusqu’à ce que, après les deux septennats de François Mitterrand, l’effet « essuie-glace » jouant, il soit élu Président de la République en 1995.

Tout parti qui veut exister porte un présidentiable à sa tête. Cela donne lieu à des candidatures multiples (je me souviens avoir participé à une élection où s’affrontaient 16 candidats !). Le Général de Gaulle n’aurait pu prévoir que, conçue pour faire obstacle au retour du gouvernement des partis, la Vème République allait finir par y revenir… Pas tout à fait peut-être : on peut penser que, par la grâce de l’élection au suffrage universel, le Président de la République se sent quand même, un tout petit peu, en charge des intérêts du pays.

En 2000, Lionel Jospin et Jacques Chirac se sont mis d’accord pour instaurer le quinquennat. Ce fut une erreur qu’à l’époque je n’ai moi-même pas mesurée. Beaucoup pensaient que le quinquennat allait aboutir à une sorte de « respiration » naturelle de la démocratie française, à l’image des autres grandes démocraties. Mais la France n’est pas n’importe quelle démocratie, elle a une histoire spécifique, enracinée dans la Révolution française.

Quand on lui demandait : « Quelle est la meilleure Constitution ? » Solon répondait : « Dites-moi, d’abord, pour quel peuple et à quelle époque ? ». Si on veut concevoir une Constitution qui convienne au peuple français il faut tenir compte de la philosophie gaullienne qui était juste quand elle a été exprimée.

On est arrivé à un moment où le quinquennat et, surtout, l’inversion des élections – les législatives suivant les présidentielles – ont provoqué une telle concentration de pouvoirs entre les mains du Président de la République que le système est devenu assez invivable. Les deux quinquennats qui ont suivi cette réforme, pour des raisons diverses, ont montré que cette concentration de pouvoirs ne coïncidait pas avec le sentiment profond du pays. Le septennat, qui donnait le temps long au Président de la République, lui permettait de rester « l’homme de la Nation ». Il y a eu, certes, la cohabitation. Mais, a-t-elle eu, au total, des inconvénients majeurs pour la vie du pays ? Je suis partagé. Cela mériterait un débat.

Le Président est par ailleurs sorti du rôle qui lui était fixé par la Constitution. Il est devenu, avec le Président Sarkozy, « un président qui gouverne », avec un Premier Ministre réduit à l’état de « collaborateur » (ce que le « collaborateur » de l’époque avait modérément apprécié).

Le traité de Lisbonne, en 2008, a été un contournement tellement flagrant de la volonté populaire, telle qu’elle s’était exprimée en 2005, qu’il a créé un profond fossé entre le peuple et les responsables politiques qui avaient, d’un commun accord, organisé la session du Congrès qui l’a ratifié à la majorité des deux tiers (ce qui supposait l’accord des deux partis principaux).

Ce traité de Lisbonne inscrivait dans les traités l’ensemble des obligations qui résultaient déjà de deux autres traités :
Le traité de Luxembourg, négocié par la gauche en 1985 et ratifié sous la droite en 1987 fut le grand acte de dérégulation qui a permis notamment la libération des capitaux au 1er janvier 1990, non seulement à l’intérieur de l’Europe mais vis-à-vis du reste du monde, c’est-à-dire l’avènement, juridiquement parlant, du capitalisme financier mondialisé.
Le traité de Maastricht (1992) était le moyen recherché déjà à travers le SME, à savoir la création d’une monnaie unique (1999) qui a contribué à étouffer notre industrie.

D’immenses transferts de compétences ont été opérés au profit d’institutions européennes assez opaques et qui ne sont pas élues démocratiquement, à l’exception du Conseil européen des chefs d’État et de Gouvernement, lequel procède d’une légitimité démocratique incontestable.
La Commission n’est pas élue, même si Mme Merkel a prétendu que le Parti Populaire Européen (PPE) étant resté majoritaire au Parlement européen, il fallait choisir M. Junker… !
Ni la Banque centrale, ni la Cour de justice de l’Union européenne ne sont des instances élues. Le Banquier central et les juges sont même astreints à un devoir d’indépendance.
Il reste le Parlement européen dont le Tribunal constitutionnel de Karlsruhe a dit qu’il n’était pas un parlement mais la juxtaposition de la représentation de 27 nations. Étant donné qu’il n’y a pas de démos (peuple) européen, il ne peut y avoir un parlement qui exprime une volonté générale. L’Europe reste faite de nations.

Ce gigantesque transfert de responsabilités a des conséquences sur le fonctionnement de nos institutions. Nous avons accepté cela. En 1964, l’arrêt Costa c/ Enel [7], passé alors inaperçu, a été reconnu en 1975 dans le droit français par la Cour de cassation et par le CE (arrêt Nicolo [8]) en 1989. « Comment avez-vous pu prendre cet arrêt Nicolo ? », avais-je alors demandé à son président, M. Marceau Long, qui me répondit : « Nous résistions depuis si longtemps… La Cour de cassation a accepté la primauté du droit européen en 1975 et nous sommes en 1989 !… On ne peut pas résister indéfiniment à l’air du temps ! ».

Il faudrait parler de la CEDH (Cour Européenne des Droits de l’Homme) qui a un rôle de plus en plus intrusif dans beaucoup d’aspects de notre législation. En tant qu’ancien ministre de l’Intérieur, je peux témoigner que les décisions que prend la Cour Européenne des Droits de l’Homme rendent de plus en plus difficile la reconduite à la frontière des immigrés en situation irrégulière. C’est quasiment un droit à demeurer sur le territoire national qui a été instauré… Cela a un sens à la lumière des défis nombreux que nous devons relever.

Nous sommes assez loin du discours de Bayeux et de l’inspiration initiale de la Constitution de 1958. Si je ne suis pas pour ma part favorable à une VIème République, je suis favorable à des corrections à la marge de nos institutions. Réflexion faite, je suis assez favorable au retour au septennat, d’ailleurs préconisé par Arnaud Montebourg et certains candidats de droite. L’article 49-3 pourrait être supprimé, sauf, peut-être, pour la loi de finances. Je ne suis pas convaincu par ceux qui veulent changer de Constitution. Un des candidats à l’élection présidentielle veut réunir d’emblée une Constituante… C’est se tirer une balle dans le pied : à peine élu il réunirait une Constituante qui annihilerait tous les pouvoirs qui lui sont conférés par le peuple s’il avait du moins l’intention de les exercer ! Mais sans doute ce candidat n’envisage-t-il pas d’être élu.

Il faut tenir compte du fait que nous sommes prisonniers des rets des traités européens, des décisions européennes, du droit dérivé, d’une accumulation de directives, de règlements etc. Tant que nous n’aurons pas retrouvé un peu d’air par rapport à ce système étouffant, il ne sert à rien de vouloir réformer des institutions réduites, non « aux acquêts » mais « aux résidus », si je puis dire. Il faut retrouver des marges de manœuvres vis-à-vis d’une Union européenne aujourd’hui en crise manifeste.

Il faut revenir à la souveraineté des peuples. Peut-être peut-on exercer en commun certaines compétences à condition que leur exercice soit démocratiquement contrôlé. On peut sûrement imaginer des délégations de compétences dans certains domaines pour mettre en œuvre des politiques qui correspondront vraiment à l’essentiel, pour refaire une Europe à partir de la démocratie telle qu’elle s’exprime dans les nations.
Je propose qu’une conférence du type Messine [9] (1955) s’attache à revoir les traités européens pour construire une Europe qui tienne la route et nous permette d’aller à l’essentiel : la recherche, l’industrie, la politique extérieure…
Sans ambitionner une défense commune, on peut penser à un État-major à géométrie variable et à des industries de défense qui travaillent de manière plus coordonnée. Nous aurions alors les linéaments d’une grande alliance défensive qui pourrait créer les conditions d’un équilibre européen.
Nous devons tendre la main à la Russie pour exister au XXIème siècle entre les États-Unis et la Chine.
C’est la seule ligne politique qui nous permette de tenir la crête. Et cela ne passe pas par une réforme française des institutions mais par la complète réforme des institutions européennes.

Il y a un angle qu’il faut explorer, c’est le contrôle de la constitutionnalité. Je ne peux en parler savamment devant M. Schoettl qui domine ce sujet dont il va parler maintenant.

Je vous cède la parole, Monsieur le Secrétaire général, pour nous décrire l’évolution des institutions telle que vous l’avez vécue et bien sûr nous aider dans notre réflexion.

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[1] Les Six Livres de la République, Jean Bodin (Paris, 1576).
[2] Du Contrat Social ou Principes du droit politique, Jean-Jacques Rousseau, 1762.
[3] La procédure retenue par les art. 4 et 5 du Concordat revient au système de 1516 qui reconnaissait au roi un droit de patronage : « Le premier Consul de la République nommera, dans les trois mois qui suivront la publication de la bulle de sa Sainteté, aux archevêchés et évêchés de la circonscription nouvelle. Sa Sainteté conférera l’institution canonique, suivant les formes établies par rapport à la France avant le changement de gouvernement ».
« Les nominations aux évêchés qui vaqueront dans la suite, seront également faites par le premier Consul, et l’institution canonique sera donnée par le Saint-Siège, en conformité de l’article précédent ».
[4] « Tant de secousses ont accumulé dans notre vie publique des poisons dont s’intoxique notre vieille propension gauloise aux divisions et aux querelles. … il est nécessaire que nos institutions démocratiques nouvelles compensent, par elles-mêmes, les effets de notre perpétuelle effervescence politique » (Discours de Bayeux).
[5] Art. 49-3. – « Le Premier Ministre peut, après délibération du Conseil des Ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée Nationale sur le vote d’un texte. Dans ce cas, ce texte est considéré comme adopté, sauf si une motin de censure, déposée dans les vngt-quatre heures qui suivent, est votée… ».
[6] Art. 20. – « Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation.
Il dispose de l’administration et de la force armée.
Il est responsabledevant le Parlement… ».
[7] Arrêt de la Cour du 15 juillet 1964. Flaminio Costa contre E.N.E.L. Demande de décision préjudicielle : Giudice conciliatore di Milano – Italie. Affaire 6-64.
Dans cet arrêt, la Cour déclare que le droit issu des institutions européennes s’intègre aux systèmes juridiques des États membres qui sont obligés de le respecter. Le droit européen a alors la primauté sur les droits nationaux. Ainsi, si une règle nationale est contraire à une disposition européenne, les autorités des États membres doivent appliquer la disposition européenne. Le droit national n’est ni annulé ni abrogé mais sa force obligatoire est suspendue.
[8] Par l’arrêt Nicolo (20 octobre 1989), le Conseil d’État a accepté de contrôler la compatibilité d’une loi avec les stipulations d’un traité, même lorsque la loi est postérieure à l’acte international en cause, en application de l’article 55 de la Constitution, abandonnant ainsi la théorie de la loi écran.
[9] Du 1er au 3 juin 1955, une conférence avait réuni à Messine les ministres des Affaires étrangères des six États membres de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) pour jeter les bases d’un marché généralisé qui serait le Marché commun.

Le cahier imprimé du colloque « L’exercice de la souveraineté par le peuple: limites, solutions » est disponible à la vente dans la boutique en ligne de la Fondation.