Le cadre juridique de l’ingérence

Les organisateurs de cette conférence, que je remercie pour leur invitation, m’ont demandé de présenter, en guise d’introduction, le cadre juridique de l’ingérence – ou plutôt devrais-je parler du cadre juridique de la non-ingérence, puisque tel est le principe qui irrigue encore le droit international. Sans doute, ce cadre juridique n’épuise pas les débats. Il n’en demeure pas moins que les relations internationales ont un droit, qui les guide et qui détermine largement le comportement des États et des autres acteurs internationaux. De fait, même dans les cas (heureusement assez rares) où certains d’entre eux sortent occasionnellement des rails du droit, la perception de l’ingérence varie du tout au tout selon qu’elle respecte le droit international ou qu’à l’inverse elle s’en éloigne.

Le Dictionnaire de droit international public (« Dictionnaire Salmon ») définit ainsi l’ingérence : « Action de s’immiscer, de s’introduire indûment, sans en être requis ou en avoir le droit, dans les affaires des autres. Acte illicite synonyme d’intervention. Le mot a ici une fonction protectrice de la souveraineté des États ».

Cette définition, trop ramassée, en dépit de ses trois phrases, pour être subtile, dit beaucoup, mais elle ne dit pas tout. Elle dit beaucoup en ce sens qu’elle met l’accent sur le fameux principe international de non-ingérence, lequel découle de la souveraineté des États. Elle ne dit pas tout, pour autant, dans la mesure où le principe n’est pas absolu : il est assorti d’exceptions. L’ingérence, même militaire, à des fins humanitaires (celle dont il sera essentiellement question ici) n’est pas nécessairement interdite par le droit international. Et quand elle l’est, le principe de non-ingérence peut devenir insupportable dès lors qu’il sert de paravent juridique à des violations massives des droits de la personne humaine. Dura lex sed lex ?

Mon propos sera de vous montrer que le cadre juridique de l’ingérence est relativement protecteur de la souveraineté de l’État (I), mais que, contesté lorsqu’il permet des comportements étatiques qui choquent la conscience humaine, il a fait l’objet de tentatives (non abouties) de modification (II).

I. Un cadre juridique relativement protecteur de la souveraineté de l’Etat

Le droit international demeure davantage protecteur de la souveraineté des Etats que des droits de la personne humaine. C’est du moins ce qui ressort de la prévalence du principe de non-ingérence, nonobstant les exceptions qu’il admet, dont la mise en œuvre est, au reste, encore largement aléatoire.

A. Un principe de non-ingérence assorti d’exceptions

Le droit international coutumier consacre de manière indiscutable le principe de non intervention dans les affaires intérieures des États. Celui-là découle immédiatement de la souveraineté des États, qui s’oppose aux ingérences politiques, économiques, sociales et même humanitaires provenant d’autres États. La Cour internationale de Justice, dans l’affaire des Activités militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci (1986), tout en ayant rappelé avec force le principe, a néanmoins admis que « « la fourniture d’une aide strictement humanitaire à des personnes […] se trouvant dans un autre pays […] ne saurait être considérée comme une intervention illicite ». Ladite aide doit alors se limiter aux fins consacrées par la pratique de la Croix-Rouge, à savoir « prévenir et alléger les souffrances des hommes » et « protéger la vie et la santé [et] faire respecter la personne humaine » ; elle doit aussi, et surtout, être prodiguée sans discrimination à toute personne dans le besoin.

Le principe de non-ingérence, à plus forte raison, s’étend à l’usage de la force armée. La Charte des Nations Unies s’en fait l’écho à l’article 2, § 4, par lequel « l les Membres de l’Organisation s’abstiennent, dans leurs relations internationales, de recourir à la menace ou à l’emploi de la force, soit contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique de tout État, soit de toute autre manière incompatible avec les buts des Nations Unies ». Le principe n’opère aucune distinction selon les motifs animant l’usage de la force armée : même employée à des fins humanitaires, la contrainte militaire est interdite, à moins qu’elle ne s’inscrive dans les exceptions autorisées par le droit international : l’intervention militaire consentie ; l’intervention militaire autorisée par le Conseil de sécurité dans le cadre du chapitre VII de la Charte des Nations Unies ; l’intervention militaire en légitime défense – cette dernière hypothèse étant peu vraisemblable dans le cadre de l’ingérence humanitaire.

Hormis le premier cas de figure (l’intervention consentie par l’État territorial) qui recouvre le cas de l’opération Serval menée par la France au Mali en 2013-2014 et, dans une certaine mesure, les bombardements de la coalition internationale contre les positions de Daech en Irak et en Syrie, la licéité de l’intervention militaire à visée humanitaire devient tributaire de l’exercice de leur droit de veto par les membres permanent du Conseil de sécurité.

B. Une mise en œuvre aléatoire

La pratique ne se laisse pas enfermer dans le cadre juridique fixé par le droit international. Si par principe, les États qui prétendent faire usage de la force (et partant s’ingérer) à des fins humanitaires s’emploient à recueillir un mandat du Conseil de sécurité délivré au titre de ses pouvoirs de police internationale, certaines considérations peuvent les pousser, lorsqu’ils ne l’obtiennent pas, à faire fi de l’absence d’autorisation. Plusieurs cas de figure se dégagent ainsi de la pratique :

– L’intervention militaire à visée humanitaire autorisée par le Conseil de sécurité. C’est l’hypothèse dans laquelle l’ingérence militaire se fait « dans les clous » du droit international. La décennie 1990, époque de plein épanouissement du mécanisme de sécurité collective, comporte un certain nombre d’exemples de ce type d’interventions, avec les cas de la Somalie (la résolution 794 (1992) autorise les États-Unis d’Amérique à venir au secours des populations civiles victimes des diverses milices qui s’affrontaient), du Rwanda (la résolution 929 (1994) autorise le déploiement de l’opération Turquoise par laquelle la France va s’employer, dans les conditions contestables qu’on connaît, à contenir le génocide en cours) ou du Timor oriental (la résolution 1264 (1999) autorise une coalition menée par l’Australie à mettre un terme aux exactions des milices indonésiennes). L’exemple plus récent de la résolution 1973 (2011) peut encore être cité, par laquelle le Conseil a autorisé les bombardements sur les positions du colonel Kadhafi, dont les troupes réprimaient violemment la rébellion issue du « printemps arabe ».

– L’intervention militaire à visée humanitaire non autorisée par le Conseil de sécurité. Le cas de figure est illustré par les bombardements de l’OTAN sur la Yougoslavie en 1999, en réponse au nettoyage ethnique pratiqué par les Serbes au Kosovo. Faute d’avoir obtenu un mandat du Conseil de sécurité (le veto russe et chinois paraissant acquis), les Etats occidentaux ont fait prévaloir la nécessité de secourir des populations civiles en danger sur le strict respect de l’interdiction du recours à la force et du principe de non-ingérence. Le schéma a failli se renouveler à l’été 2013, lorsqu’à la suite de l’attaque chimique de la Ghouta, la France et les Etats-Unis ont envisagé de bombarder des positions syriennes.

– L’absence d’intervention militaire à visée humanitaire en l’absence d’autorisation du Conseil de sécurité. Hormis l’entorse envisagée à l’été 2013, ce cas de figure est parfaitement illustré par l’exemple syrien. En raison du veto russe à toute résolution sanctionnant la Syrie de Bachar el Assad, le Conseil de sécurité est resté impuissant face aux exactions du régime en place, sans que les États occidentaux prennent l’initiative d’intervenir militairement pour empêcher les massacres. Si cette inaction n’est pas uniquement guidée par la volonté de se conformer au droit international (le contexte géopolitique redoutablement complexe est en la matière sans doute déterminant), il n’en demeure pas moins que la légalité internationale est ici préservée.

En l’absence de résolution du Conseil de sécurité autorisant le recours à la force à des fins humanitaires, le juriste sera probablement plus à l’aise dans le cas syrien (respect de la légalité) que dans le cas kosovar (violation du droit international). Il n’en demeure pas moins que le citoyen peut se désoler que le respect du principe de non-ingérence et de l’interdiction du recours à la force doive le conduire à détourner les yeux des bains de sang qui coulent çà et là. À l’aube de l’an 2000, le Secrétaire général de l’ONU Kofi Annan avait bien présenté les choses : « Si l’intervention humanitaire constitue effectivement une atteinte inadmissible à la souveraineté, comment devons-nous réagir face à des situations comme celles dont nous avons été témoins, au Rwanda ou à Srebrenica, devant des violations flagrantes, massives et systématiques des droits de l’homme qui vont à l’encontre de tous les principes sur lesquels est fondée notre condition d’êtres humains ? ». S’en tenir à la souveraineté comme principe absolu peut conduire à des situations de non-assistance à personnes ou à peuples en danger, choquantes d’un point de vue moral. Face à ce cadre juridique insatisfaisant, différentes tentatives de modification sont intervenues, qui n’ont pas forcément réussi à trouver concrétisation dans le droit international positif.

II. Les tentatives de modification du cadre juridique en faveur de l’ingérence humanitaire

Faire évoluer le cadre juridique en faveur de l’ingérence humanitaire n’est pas sans risque. En effet, derrière l’humanitaire et sa fonction justificatrice, peuvent se glisser des objectifs moins nobles. Pour justifier leur intervention en Irak en 2003, les États-Unis d’Amérique, par exemple, ont invoqué des arguments aussi divers que fallacieux, parmi lesquels l’argument humanitaire : il fallait empêcher le dictateur sanguinaire qu’était Saddam Hussein de massacrer son peuple ! On mesure toutefois le danger qu’il y a à laisser chaque État s’ériger en garant de la protection des populations autres que la sienne.

Comment faire naître une nouvelle règle de droit international qui autoriserait l’ingérence humanitaire hors mandat du Conseil de sécurité ? Il faut réviser la Charte des Nations Unies, répond spontanément le juriste. Mais la révision de la Charte des Nations Unies requérant des conditions de majorité extrêmement difficile à obtenir, semble assez irréaliste. Plus modestement, on peut essayer de faire évoluer les pratiques dans le système des Nations Unies, notamment au sein du Conseil de sécurité. C’est ce à quoi s’emploie la France dans ses démarches actuelles visant à limiter l’usage du droit de veto.

À ce jour, les deux principales tentatives de modification du cadre juridique de la non-intervention ont été le développement d’un droit – ou d’un devoir – d’ingérence et, plus récemment, celui d’une « responsabilité de protéger ».

A. Un droit/devoir d’ingérence mal assuré

Les deux « pères » du droit/devoir d’ingérence, comme l’a rappelé M. Chevènement, sont le docteur Kouchner et le professeur Bettati.

Selon la « philosophie » de Bernard Kouchner, qui est à l’origine de Médecins Sans Frontières (je parle sous le contrôle de Rony Brauman), une aide doit être apportée aux populations victimes de massacres, de maladie, de famine etc. même si l’État territorial concerné n’y consent pas, donc, éventuellement, en violation de sa souveraineté territoriale. Cette position se démarque du positionnement officiel du Comité international de la Croix rouge (CICR) qui intervient dans les zones de conflits avec l’assentiment des États concernés, et en principe dans les limites de leur consentement. B. Kouchner qui a travaillé pour la Croix-Rouge au moment de la guerre du Biafra a ainsi voulu se démarquer de ces pratiques en créant une ONG qui n’aurait pas de comptes à rendre aux États.

Cette approche va connaître une conceptualisation juridique grâce à Mario Bettati, le père du « droit d’ingérence », nouveau concept qui ne s’est toutefois jamais concrétisé de manière claire et incontestable.

Droit d’ingérence, devoir d’ingérence, les deux expressions ont été et sont encore employées. Le « devoir » suggère une sorte d’obligation de s’ingérer en cas de crise humanitaire. Mais le « devoir » peut être interprété différemment : appartenant au registre de la morale, la notion ne serait pas juridique, au contraire de l’« obligation ». Partant, l’ingérence ne serait-elle pas davantage un devoir moral qu’une obligation juridique ? Et si l’on parle d’un droit, plutôt que du devoir, d’ingérence, qui en est titulaire ? Sont-ce les États, qui auraient le droit de s’ingérer dans les affaires d’autres États en cas de crise humanitaire ? Ou les seules organisations non gouvernementales (ONG) pourraient-elles revendiquer ce droit ?

Le flou sémantique, donc juridique, autour de cette notion de droit ou de devoir d’ingérence humanitaire n’a jamais été véritablement résolu. Quoi qu’il en soit, ce ne sont ni les médecins ni les juristes qui font le droit, en tout cas pas le droit international, et le fait est que cette notion de droit ou de devoir d’ingérence a connu une concrétisation juridique extrêmement limitée… mais pas inexistante : en effet, comment chacun le sait, le docteur Kouchner mène aussi une carrière politique. Sous son influence – il a notamment été secrétaire d’État à l’Action humanitaire sous le mandat présidentiel de François Mitterrand –, la France a tenté de faire évoluer la question de l’assistance humanitaire. L’Assemblée générale de l’ONU a adopté le 7 décembre 1987 la Résolution 42/131 par laquelle « les États sont invités à accepter l’assistance humanitaire aux victimes de catastrophes naturelles et situations d’urgence de même type [expression qui, en langage diplomatique, est susceptible de couvrir les atteintes massives aux droits de l’homme] ». Notons qu’il ne s’agissait que d’une « invitation » de l’Assemblée générale et non d’une obligation « dure » qui s’imposerait aux États. Mais c’était une première étape vers la prise en compte de la nécessité de l’assistance humanitaire. Le Conseil de sécurité lui-même dans les années 90 a adopté certaines résolutions visant à favoriser l’accès des secours à des zones de crise humanitaire (résolution 688 (1991) sur l’accès des organisations humanitaires au Kurdistan ; résolution 770 (1992) instaurant des couloirs humanitaires vers Sarajevo), ainsi que des décisions autorisant des interventions militaires à des fins humanitaires (voir supra). Mais cela n’a pas suffi à faire rentrer dans le droit positif un concept général d’ingérence humanitaire. Le droit positif restait – et reste encore – le principe de non-ingérence sauf intervention dans le cadre du mécanisme de sécurité collective. À ce jour, la nouvelle notion, la « Responsabilité de protéger » n’a pas apporté de véritable changement à cet état du droit.

B. Une « Responsabilité de protéger » déjà infirmée ?

Le concept de responsabilité de protéger (R2P) a été façonné par une commission mise en place sous l’égide du gouvernement canadien, la Commission Evans-Sahnoun, du nom de ses deux co-présidents, dont l’intitulé « Commission internationale de l’intervention et de la souveraineté des États » (CIISE) est en soi contradictoire.

Cette commission a tenté une approche renouvelée, un changement de perspective de la question de l’ingérence, en partant du principe même de souveraineté de l’État. Le rapport affirme ainsi que la souveraineté suppose à la fois des droits et des obligations : il est notamment de la « responsabilité » d’un État souverain de protéger sa propre population. La CIISE propose que lorsqu’un État n’assume pas sa responsabilité de protéger sa propre population, la communauté internationale assume subsidiairement cette responsabilité, à travers le mécanisme existant de sécurité collective, c’est-à-dire le Conseil de sécurité. Partant, le caractère novateur du concept a été mis en cause. Certains de mes collègues professeurs de droit ont ainsi parlé d’« une nouvelle parure pour une notion bien établie » (Luigi Condorelli, Laurence Boisson de Chazournes), ou de « vieux vin dans de nouvelles outres » (Jean-Pierre Cot).

Toujours est-il que la Responsabilité de protéger a connu quelques concrétisations juridiques dont n’a pas bénéficié le droit d’ingérence humanitaire, même si le concept a été « rétréci » par rapport à ce qu’avait envisagé la CIISE. Au Sommet mondial de 2005, les États membres de l’ONU ont reconnu dans leur déclaration finale que « c’est à chaque État qu’il incombe de protéger ses populations du génocide, des crimes de guerre, du nettoyage ethnique et des crimes contre l’humanité » (paragraphe 138) et qu’ « il incombe également à la communauté internationale, dans le cadre de l’Organisation des Nations Unies, de mettre en œuvre les moyens diplomatiques, humanitaires et autres moyens pacifiques appropriés, conformément aux Chapitres VI et VIII de la Charte, afin d’aider à protéger les populations du génocide, des crimes de guerre, du nettoyage ethnique et des crimes contre l’humanité » (paragraphe 139). « Dans ce contexte, nous sommes prêts à mener en temps voulu une action collective résolue, par l’entremise du Conseil de sécurité, conformément à la Charte … lorsque ces moyens pacifiques se révèlent inadéquats et que les autorités nationales n’assurent manifestement pas la protection de leurs populations contre le génocide, les crimes de guerre, le nettoyage ethnique et les crimes contre l’humanité », ajoutent-ils au même paragraphe.

Ce texte a connu une concrétisation au moins dans deux cas particuliers : la Libye (Résolutions 1970 et 1973 en 2011) et la Côte d’Ivoire (Résolution 1975 en 2011), où le Conseil de sécurité a autorisé des interventions militaires. Ces deux résolutions, qui font référence au concept de Responsabilité de protéger, disent qu’il appartient en premier lieu à la Libye et à la Côte d’Ivoire de protéger leur population et sous-entendent que, ces deux États ayant failli à cette responsabilité, il revient au Conseil de sécurité d’intervenir en permettant une intervention militaire extérieure sur leur territoire. Ces deux exemples pouvaient attester de la formation d’une nouvelle norme de droit international en faveur de l’ingérence. En effet, les cas libyen et ivoirien étaient de nature à faire émerger une obligation coutumière d’agir du Conseil de sécurité, dont on aurait pu déduire que le droit de veto devait être mis entre parenthèses en cas d’atteintes massives aux droits de l’homme dans un État. Mais le « soufflé » est vite retombé avec le cas de la Syrie où le concept de Responsabilité de protéger s’est révélé totalement inopérant.

En conclusion, le cadre juridique traditionnel demeure ; la règle générale demeure celle de la non-ingérence. L’ingérence contrainte n’est licite que dans le cas des mesures du Conseil de sécurité sous chapitre VII. La position des autorités françaises à l’heure actuelle n’est pas de révolutionner ce cadre juridique mais plutôt d’agir à la marge en cherchant une autolimitation des membres du Conseil de sécurité qui renonceraient au droit de veto en cas d’atrocités de masse. Je crains que cette démarche ne soit guère couronnée de succès mais à ce jour, c’est sans doute la position la moins irréaliste si on veut faire évoluer le cadre juridique de l’ingérence.

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