Ingérence, « humanitaire » ou « responsabilité de protéger », leurs dérives possibles

Si nous étions dans un monde complètement organisé et dirigé par des hommes sages, tout ce que viennent de dire Alain Dejammet et le professeur Latty pourrait m’amener à renoncer à prendre la parole. En effet, la Charte des Nations Unies a tout prévu. Mais nous vivons dans un monde en évolution constante où subsistent un certain nombre d’incertitudes sur la manière dont ces instruments nouveaux, ingérence humanitaire ou responsabilité de protéger, peuvent intervenir dans le jeu. Après quatre décennies de vie diplomatique où j’ai défendu bec et ongles le principe coutumier de la souveraineté des États et de la non-ingérence extérieure, je continue à penser que ces deux instruments, conçus par des hommes de très grande qualité – je pense notamment à Boutros Boutros-Ghali et à Kofi Annan – risquent d’être très délicats à utiliser et menacent toujours ces deux principes auxquels nous tenons.

Pourquoi sont-ils délicats à utiliser ?

D’abord parce que la scène géopolitique est de plus en plus complexe.

Quand Mario Bettati a imaginé ce droit d’ingérence, à la fin des années 80, on vivait dans un scénario géopolitique assez simple, binaire, depuis la Seconde Guerre mondiale : l’Est et l’Ouest et, au moins jusque dans les années 70, les colonisateurs et les colonisés. À chacun de choisir qui étaient les bons et qui étaient les méchants (on pouvait d’ailleurs changer en cours de route). Les obstacles étaient donc assez facilement identifiables et la prise de décision certainement facilitée.

Depuis 1989, avec la chute du Mur de Berlin, et surtout depuis 1991 avec l’explosion de l’Union Soviétique, la plus grande confusion s’est répandue. Il y eut en 1991 la floraison de ce qu’André Fontaine avait appelé « les paradigmes artificiels » [1], que Rabelais aurait appelés les coquecigrues [2]. Puis nous vîmes « la fin de l’histoire » [3], l’avènement de la « communauté internationale », « le nouvel ordre mondial » [4], « le choc des civilisations » [5], la fin des États et des territoires [6] … qui durèrent ce que dure un été. Il est évident que nous sommes entrés dans une période de très grande confusion de la part des diplomaties, qu’elles soient occidentales ou autres.

J’en donnerai deux exemples sur deux principes qui font partie de la souveraineté :

D’abord le principe de l’inviolabilité des frontières. Dans la Charte de Paris qui, en novembre 1990, avait mis fin au processus de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe, figurait un article sur la protection des frontières qui reprenait à peu près la formulation de la Charte des Nations Unies. Cela n’a pas empêché trois ou quatre mois plus tard un certain nombre de pays européens de s’asseoir sur cette Charte de Paris et de donner leur accord au démantèlement de la République socialiste de Yougoslavie. Il n’y eut en effet aucune réticence de la part de la majorité de ces pays européens qui avaient signé et approuvé la Charte de Paris. On est allé plus loin : alors que la commission Badinter avait déclaré que l’indépendance des anciennes Républiques composant la Yougoslavie devait se faire à l’intérieur des limites administratives, il fut décidé que le Kosovo devait être séparé de la Serbie, alors même que cette province appartenait à la Serbie depuis des siècles. Les Nations Unies, qui, à l’époque, géraient le Kosovo, représentées notamment par Bernard Kouchner, ont eu leur part de responsabilité dans cette évolution.

Cette position des diplomaties occidentales était d’autant plus stupéfiante qu’au même moment elles avaient réagi très violemment face à la volonté de l’Ossétie du sud et de l’Abkhazie de reprendre leur autonomie et de se séparer de la Géorgie. C’était oublier que, jusqu’en 1932 ,ces deux régions n’appartenaient pas à la Géorgie et n’y avaient été rattachées que par la volonté d’un grand démocrate né à Tbilissi, Joseph Djougachvili, plus connu sous le nom de Staline, désireux d’agrandir la région dont il était originaire en y adjoignant l’Ossétie du sud et l’Abkhazie. De même, un autre dirigeant moscovite poststalinien, Khrouchtchev, né en Ukraine, décida en 1954 que la Crimée devait rejoindre l’Ukraine (qui était encore une République socialiste soviétique). On observe que les diplomaties occidentales ont accepté beaucoup plus facilement les rectifications de frontières de Staline et de Khrouchtchev que les traités que leurs prédécesseurs avaient signés après la Première et la Deuxième Guerre mondiale et qu’elles-mêmes avaient ratifiés avec la Charte de Paris. Plus qu’une contradiction, on constate une inconséquence, une incohérence totale !

La même incohérence a pu être observée dans une phase plus récente qui concernait le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes. Les Kosovars ont eu le droit de disposer d’eux-mêmes mais les Serbes du Kosovo et de Croatie ne se voient pas reconnaître ce droit. Et la Crimée, aujourd’hui, n’aurait pas le droit de se déterminer elle-même. J’admets que le dernier référendum en Crimée n’était pas très bien organisé mais il n’en reste pas moins que nous, « Occidentaux », disposons à notre gré de ce droit des peuples à disposer d’eux-mêmes, reconnu aux uns, refusé aux autres. Ces incohérences dans les esprits de nos dirigeants et de nos diplomates m’ont beaucoup troublé ces dernières années.

Les principes de souveraineté des États et de non-ingérence extérieure souffrent de ces incohérences.

On peut aussi avoir des doutes sur une bonne application du droit d’ingérence humanitaire et de la R2P (Responsibility to Protect).

Je vais revenir sur ce qui a été dit très brillamment par Alain Dejammet, notamment sur les affaires du Kosovo et de la Libye.

Pour savoir si l’humanitaire avait vraiment joué un rôle dans l’affaire du Kosovo, j’ai eu la curiosité de reprendre le « carnet noir » où j’avais retranscrit les échanges de tous les Conseils restreints qui ont réuni en 1999, sous la présidence de Jacques Chirac, Lionel Jospin, deux ministres et deux ou trois fonctionnaires dont j’étais. En fait l’argument humanitaire s’est limité à l’élément déclencheur, ce massacre de Račak qui avait fait quarante ou quarante-cinq victimes (une controverse a porté plus tard sur le nombre de combattants de l’UCK tombés sous les tirs des troupes serbes et le nombre de villageois sauvagement liquidés). Les pays membres de l’OTAN avaient fait voter quelques mois plus tôt des résolutions du Conseil de sécurité portant sur l’interdiction d’exporter des armes en Yougoslavie et sur la nécessité d’un dialogue entre les différentes parties yougoslaves, mais il n’y a jamais eu de résolution autorisant les membres de l’OTAN à se lancer dans cette opération de bombardements, en saisissant le prétexte humanitaire fourni par le massacre de Račak. Humanitaire qui fut vite oublié : je n’ai pas trouvé dans les comptes rendus de ces conseils restreints une seule remarque concernant la situation humanitaire. Le seul problème était d’arriver à détruire une partie de la force de combat de la Serbie et, en dépit d’une pression américaine et britannique terrible, d’essayer d’éviter d’aller plus loin avec le bombardement d’objectifs civils (installations électriques, ponts…) et cela a fini par le bombardement de l’ambassade de Chine à Belgrade [7] ! C’est dire qu’on était très loin de l’humanitaire !

Il n’en reste pas moins que les conséquences de cette intervention des forces de l’OTAN, avec 55 000 sorties aériennes et bombardements en deux mois et demi, avaient été très lourdes pour le pays. Paradoxalement, ces bombardements ont fait sept fois plus de victimes parmi les réfugiés kosovars que le massacre de Račak. Le mieux est quelquefois l’ennemi du bien !
Pour faire oublier l’unilatéralisme de notre action, nous avons par la suite insisté sur le fait que l’ONU avait manifesté son inquiétude à l’égard des populations de la Serbie et du Kosovo. Nous, diplomates, avions reçu des instructions en ce sens. J’ai dû moi-même expliquer à mes amis italiens que certes il n’y avait pas eu de résolution des Nations Unies mais que nous avions quand même un accord tacite des membres des Nations Unies pour faire ce que nous avions fait.

L’intervention en Libye, qui dura de mars à octobre 2011, faisait suite à un soulèvement des populations. Après le refus de l’Union Européenne de donner son accord pour une intervention en Libye (faute de majorité), on tenta d’obtenir un accord du G8 : même refus (pas d’unanimité). Français et Britanniques décidèrent donc d’aller aux Nations Unies et obtinrent que fût votée, le 19 mars, cette résolution 1973, avec les abstentions rappelées par Alain Dejammet de la Russie, de la Chine et de l’Allemagne (ce qui avait provoqué un moment de tension entre Paris et Berlin). Cette résolution comportait une faille, car elle parlait à la fois d’exclusion aérienne et « de toutes les mesures appropriées ». Je m’étonne d’ailleurs que les Russes et les Chinois aient fermé les yeux sur cette faille. L’expression « mesures appropriées » signifie qu’on peut faire n’importe quoi. Et c’est ce qui a été fait. Comme le rappelait Alain Dejammet, l’intervention ne s’est pas limitée à cette exclusion aérienne mais a agi sur le terrain avec des hélicoptères, des forces spéciales… qui ne se sont pas contentés de rester dans la région de Benghazi.

La manière dont Kadhafi a été éliminé est assez regrettable parce qu’il aurait été très intéressant de le juger. L’un de mes grands regrets dans ma carrière diplomatique, ayant vécu le coup d’État au Chili en septembre 1973, est d’ailleurs que les Britanniques aient fait ce qu’il fallait pour que Pinochet ne soit jamais jugé. Attention sympathique, mais troublante à l’égard des dictateurs ! D’aucuns ont dû se sentir rassérénés en voyant les photos du cadavre du Kadhafi. En tout cas, il est évident que ces opérations ont eu un effet très négatif sur la possibilité d’obtenir ultérieurement les accords nécessaires du Conseil de sécurité des Nations Unies. Il est très peu probable que la Russie et la Chine puissent maintenant rester neutres au Conseil de Sécurité, comme elles l’ont été en s’abstenant au moment de la première guerre en Irak en 1991 et à l’occasion de cette affaire libyenne. Ces deux pays ne laisseront probablement jamais passer ce droit d’ingérence.

D’autre part, il est difficile de concevoir une souveraineté des États à géométrie variable. Et comment admettre, sans objecter, une opération qui ne fasse que recouvrir ce qui est en réalité la loi du plus fort. Ce n’est pas pour rien que le Président W. Bush, avant l’invasion de l’Irak, avait essayé d’habiller cette opération d’un tissu de mensonges, feignant une approche humanitaire en parlant d’une intervention destinée à venir au secours des populations irakiennes et invoquant la recherche des instigateurs du 11-septembre qui n’avaient rien à voir avec l’Irak…

D’autre part, les 45 morts de Račak valaient-ils davantage que les 1 300 civils dont plus de 400 enfants qui ont été tués à Gaza ? Au moment de l’affaire de Gaza il y a eu une trêve humanitaire. Mais je n’ai pas beaucoup entendu parler de R2P (Responsibility to Protect) ou de zone d’exclusion aérienne au-dessus de Gaza.

Je terminerai en proposant à votre réflexion cette phrase de Régis Debray : « Le devoir d’ingérence est devenu l’eau de rose dont se parfume un empire d’Occident vieillissant. Il ne s’estime plus tenu de déclarer la guerre pour la faire et se moque du droit des gens en tant que de besoin. » (« Éloge des frontières », Gallimard, Paris, 2010, p. 75).

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[1] « Les paradigmes artificiels », article de André Fontaine, éd. Armand Colin, Revue internationale et stratégique, janvier 2001.
[2] « Ainsi s’en alla le pauvre colerique ; puis passant l’eau au pont Huaux, et raccontant ses males fortunes, fut avisé par une vieille lourpidon, que son royaume lui seroit rendu à la venue des coquecigrues, » [Rabelais, Garg. I, 49]
[3] La Fin de l’histoire et le Dernier Homme (The End of History and the Last Man), essai du politologue américain Francis Fukuyama publié en 1992 et paru en français aux éditions Flammarion en 1993
[4] La formule « nouvel ordre mondial » (NOM) a été utilisée pour la première fois lors d’un discours prononcé au Congrès des États-Unis le 11 septembre 1990 par le président George H. W. Bush.
[5] Le Choc des Civilisations (The Clash of Civilizations and the Remaking of World Order), Éditions Odile Jacob, Paris, 1997, livre de Samuel Huntington, basé sur un article paru dans la revue Foreign Affairs (The Clash of Civilizations ?) à l’été 1993 et qui avait fait polémique.
[6] La fin des territoires, Bertrand Badie, éd.Fayard, 1995.
[7] Après le bombardement par l’aviation de l’Otan de l’ambassade de Chine à Belgrade, qui avait fait quatre morts et vingt blessés, l’Otan et les Occidentaux avaient multiplié regrets et explications dans l’espoir d’apaiser le courroux de Pékin, mais également celui de Moscou. Alors que Bill Clinton parlait de « tragique erreur » en présentant ses « sincères condoléances » au peuple chinois, l’Alliance atlantique et Washington expliquaient que le bombardement de l’ambassade de Chine à Belgrade, confondue avec les locaux de la Direction fédérale yougoslave de l’armement, était dû à une «information erronée » des services de renseignements.

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