La diplomatie des pays émergents

Merci de me donner l’occasion de vous faire part d’un travail que j’ai réalisé pour la Direction de la Prospective du Quai d’Orsay et à l’occasion duquel je me suis intéressé à la diplomatie des pays émergents.

Pourquoi parler de diplomatie des pays émergents ?
Nous avons mis du temps à situer les émergents sur l’écran radar de notre diplomatie. Notre lecture du monde reste assez géographique. Le Quai d’Orsay continue d’adopter un découpage largement structuré en actions régionales. Il nous faut donc un peu de temps pour percevoir les tendances transversales, pour voir la façon dont des pays émergents s’organisent et se coordonnent.

La coordination croissante des pays émergents
On voit s’organiser des plates-formes communes qui ne sont pas géographiques mais transversales.

Par exemple depuis 2003, une sorte de trilatérale du sud, l’IBAS (IBSA en anglais) regroupe l’Inde, le Brésil et l’Afrique du Sud. Cette plate-forme avait pour vocation d’obtenir un siège au Conseil de sécurité pour l’Inde et le Brésil. Mais on se rend compte aujourd’hui qu’elle est un véritable instrument de coopération Sud/Sud. Les pays de l’IBSA se réunissent très régulièrement, à un rythme semestriel pour ce qui est de la commission de l’IBSA. L’ancrage administratif est très intéressant : un pays comme le Brésil – Yves Saint-Geours le sait mieux que moi – a un « IBSA desk » qui donne à son administration tournée vers les affaires internationales une réalité bureaucratique. L’ancrage administratif est toujours très utile pour mesurer l’importance d’une orientation diplomatique. La liste serait très longue de tous les représentants administratifs des pays de l’IBAS : agriculture, aide au développement, commerce et investissement, culture, défense, éducation, santé, technologie… à tous les niveaux, ces trois pays ont densifié leurs relations.

Bien sûr, la coalition principale est celle que Loïc Hennekinne évoquait, les BRICS (qui se conjuguent au pluriel depuis que l’Afrique du sud a rejoint cette coalition). Ils fonctionnent un peu différemment : ce sont les sommets des chefs d’États et de gouvernements qui scandent le rapprochement de ces quatre pays (maintenant cinq), Brésil, Russie, Inde, Chine et Afrique du sud. Le premier a eu lieu en 2009 à Ekaterinbourg, le deuxième à Brasilia en 2010, le troisième à Sanya (Hainan) en Chine en 2011 et le dernier en mars dernier à New Dehli.

Ces sommets sont très intéressants pour nous dans le sens où ils nous révèlent un objectif stratégique et un objectif tactique.

L’objectif stratégique qui ressort des résolutions élaborées par chacun de ces sommets est un ordre mondial où ils auront voix au chapitre. Ils ne cessent de réclamer une démocratisation de l’ordre mondial et un monde vraiment multipolaire. L’objectif de long terme est donc de se faire une place au soleil. D’ailleurs on revendique aussi – avec quelque mauvaise foi parfois pour ce qui est des Chinois – un siège au Conseil de sécurité pour l’Inde et pour le Brésil, les deux non-représentés parmi les gros émergents.

L’objectif tactique que l’on voit revenir à chacun de ces sommets est un poids plus important dans les institutions financières internationales. Ces sommets ont ciblé un objectif de court terme : augmenter le poids des pays émergents au FMI, à la Banque mondiale. On pourrait multiplier les citations. Je n’en ferai que deux : « Le FMI et la Banque mondiale doivent corriger d’urgence leur déficit de légitimité. Les pays émergents ont vocation à y occuper une plus grande place » et « le FMI et la Banque mondiale ne peuvent pas être dirigés exclusivement tour à tour par les États-Unis et l’Europe, les autres pays étant systématiquement exclus de la gouvernance », déclarait il y a peu Dilma Roussef.

Donc, objectif de long terme : une démocratisation de la gouvernance mondiale, objectif de plus court terme : un poids accru dans les instances financières internationales.

Avec les IBAS et les BRICS, nous voyons arriver deux coalitions dont l’agenda bouscule l’ordre établi.

Le poids relatif des émergents dans la diplomatie internationale.
On ne peut pas conclure aujourd’hui à un succès, sans coup férir, de ces stratégies.

Certains objectifs de type financier, dans l’ordre des institutions internationales, ont été en partie atteints. L’évolution du poids des émergents en termes de quote-part au FMI depuis quinze ans, réévaluation après réévaluation, montre bien la montée en puissance des émergents. Il y a seulement quinze ans, aucun des BRICS ne figurait parmi les huit pays qui pesaient le plus lourd au FMI. Aujourd’hui la Chine, l’Inde, la Russie et le Brésil font partie des dix pays qui pèsent le plus lourd au sein du FMI tandis que des pays européens comme les Pays-Bas ou l’Espagne sont sortis de cette liste. Donc il y a eu un début de basculement.

Mais lorsqu’il s’est agi de désigner un successeur à Dominique Strauss-Kahn, on a vu les BRICS incapables de former la coalition qui permettrait de faire élire l’un des leurs. Christine Lagarde a d’ailleurs été élue avec la complicité des Chinois en échange d’un poste de vice-président. On voit bien là comment l’unité de cette coalition se fissure dans certaines circonstances. De même, c’est un candidat américain qui a réussi à succéder au sortant de la Banque mondiale. Les Européens et les Américains ont gardé la haute main sur deux institutions qui, pourtant, étaient le cœur de cible des BRICS.

D’autres exemples incitent à relativiser le poids des émergents dans la diplomatie internationale. Des divisions se manifestent lorsque certains prennent des initiatives qui peuvent apparaître intempestives aux yeux des autres. Ce fut le cas à l’occasion de l’initiative Lula-Erdogan sur le nucléaire iranien en mai 2010 (1). La Russie et la Chine en ont pris ombrage et ont préféré que le Conseil de sécurité – où ils siègent – garde la haute main sur des affaires aussi sensibles que le nucléaire iranien.
Donc l’« unité » et le poids de ces émergents restent limités.

Une « force d’inertie »
Pour apprécier la force des émergents dans le monde d’aujourd’hui, l’expression « force d’inertie » convient assez bien.

Si les émergents ne sont pas parvenus à leurs fins, s’ils n’ont pas encore fait basculer le monde, en tout cas au niveau de la diplomatie internationale, ils l’empêchent parfois de bouger dans le sens souhaité par les Occidentaux. On le constate dans trois enceintes multilatérales majeures de notre système international : l’OMC, la négociation climatique et le Conseil de sécurité, trois univers où les émergents ont fait bouger les lignes.

L’OMC est le premier lieu où les émergents forment une coalition. En 2003 eut lieu le premier « G20 », rassemblant, au sein de l’OMC, des pays émergents (en tout cas des pays guidés par des émergents), le Brésil, l’Inde et, dans une moindre mesure, la Chine, qui voulaient arrêter la collaboration américano-européenne vers plus de libre-échange. Pour la première fois, un rapport de force s’est transformé, voire inversé.

On a vu par exemple les critères de Singapour (qui avaient été négociés dans cette ville au milieu des années 1990 (2) pour réguler la concurrence, l’investissement et les marchés public) bloqués par les conditions à la ratification de traités imposées par les pays émergents.

Et surtout on a vu le cycle de Doha (3) s’enliser en partie en raison de la capacité des émergents à résister aux pressions européo-américaines (même si les Américains sont aussi largement responsables de l’enlisement du cycle de Doha.

L’OMC est la première enceinte où le rapport de force a bougé.

Le deuxième lieu où on voit les émergents jouer un rôle croissant est un cadre onusien, la négociation climatique. Nul n’a oublié le choc que fut l’échec de Copenhague (4), un véritable tournant. En 2009, les émergents, toujours accompagnés des Américains, mettent un pied dans la porte pour empêcher que la négociation – que les Européens pensaient avoir si bien préparée – n’aboutisse. On peut dire que nous ne nous sommes jamais réellement relevés de ce revers. On l’a vu lors de la négociation de 2010 à Cancún, on l’a vu l’an dernier à Durban, on vient de le voir à Doha (5) où la négociation qui s’est achevée hier montre que le cycle de la négociation climatique est tout autant enlisé que le cycle de la négociation à l’OMC. [Doha, décidément, ne réussit pas à la négociation internationale !]

Le troisième site, le plus important, est le Conseil de sécurité. Certes il n’y a guère que deux BRICS qui siègent en permanence au Conseil de sécurité mais ils ont reçu depuis quelques années de façon récurrente le soutien de membres non permanents. Aujourd’hui siègent aussi l’Inde et l’Afrique du sud. Quatre pays émergents, quatre BRICS, vont donc se retrouver de manière récurrente sur des positions qui ne sont pas du tout en phase avec la diplomatie occidentale.

On l’a vu à l’occasion du problème libyen, on l’a vu encore plus et on le voit toujours aujourd’hui à l’occasion du problème syrien.

En 2011, suite à la rébellion de Benghazi, on a réussi à faire passer la résolution 1973 (17 mars 2011), grâce à l’abstention des émergents (Brésil, Chine, Inde, Russie). Ils ont ensuite regretté de s’être abstenus, considérant qu’on était allé trop loin en boutant dehors les responsables libyens avant de les faire passer par trépas.

Mais l’affaire syrienne est encore plus importante car elle est tout à fait révélatrice du fait que les pays émergents ne souhaitent pas d’intervention étrangère qui puisse avoir pour conséquence un changement de régime. On l’a vu de façon très spectaculaire l’an dernier lorsque l’Inde a assuré la présidence tournante du Conseil de sécurité. Partie pour Damas avec une délégation comprenant aussi des Brésiliens et des Sud-Africains, elle a fini par renvoyer dos à dos les rebelles et le régime d’Assad.

On voit là un symptôme fort de refus d’intervention extérieure au nom d’un principe double : le principe régional (on souhaite que les régions trouvent les solutions à leurs problèmes) et le souverainisme (qui l’emporte sur l’interventionnisme).

Le point qui concerne le régionalisme est très important. Déjà, lors de l’affaire libyenne, l’Afrique du sud affirmait que c’était à l’OUA (Organisation de l’Unité Africaine), non aux Nations Unies de régler l’affaire libyenne. Là on retrouve la même rhétorique : c’est à la Ligue arabe de trouver la solution en Syrie, ce n’est pas aux Nations unies. Ceci nous ménage la possibilité de botter en touche, laissant les pays de la région régler la question.

Mais la principale explication de ce refus d’intervention doit être cherchée dans un souverainisme obsidional. Nous avons affaire à des pays pour lesquels la souveraineté de l’État est presque sacralisée. C’est à ce titre que de nombreuses formes d’interventions sont refusées.

Pour comprendre pourquoi des pays aussi différents que la Chine, l’Inde, le Brésil, l’Afrique du sud, la Russie sont à ce point préoccupés par la souveraineté nationale, on ne peut pas faire l’économie du détour par l’histoire. Il y a un héritage lourd, ces pays qui ont été victimes de formes de colonialisme, de formes d’impérialisme, ont opté, dès qu’ils sont devenus indépendants, pour des formes de souverainisme et de non-alignement. C’est, dans le cas du Brésil, le principe du Baron de Rio Branco (6) de non-ingérence, le souci de respect de l’État-nation tel qu’il existe.

Cette attitude a une autre explication très importante et non dite, c’est que ces pays, qui ont leurs propres problèmes internes, s’opposent aux interventions extérieures de peur qu’on intervienne chez eux. La question cachemirie en Inde, la question tchétchène en Russie, la question des Ouigours et des Tibétains en Chine, sont de très bonnes raisons d’empêcher l’idée d’intervention extérieure de prospérer dans les cadres multilatéraux.

Mais cette hostilité aux interventions extérieures reflète aussi la superficialité de l’engagement au nom des droits de l’Homme. L’appétit pour la défense des droits de l’Homme et de la démocratie est quelque chose que, même dans un pays comme l’Inde, on peut mettre en question. Je ne citerai que deux phrases de l’actuel National Security Advisor indien, Shiv Shankar Menon : « Avons-nous la responsabilité de promouvoir la démocratie et de nous battre pour nos valeurs à l’étranger ? Oui et non. Oui, si nous avons les moyens de réussir à coup sûr … ». Or on n’a jamais les moyens de réussir à coup sûr et on voit là les limites de l’engagement démocratique dans ce qu’on appelle la plus grande démocratie du monde.

Une nouvelle diplomatie ?
Toutes ces réserves ne doivent pas nous empêcher d’élaborer une stratégie de rechange. Ces pays pèsent, comptent, on ne peut plus faire sans eux.

S’ils n’agréent ni l’intervention extérieure ni la négociation multilatérale, quelles sont les alternatives et quel type d’action peut-on avoir ? Nous ne pouvons pas rester enlisés dans toutes les enceintes que je viens de citer, sans chercher des alternatives, des solutions de rechange.

L’une des hypothèses de travail qui me paraîtrait prometteuse serait de faire de l’« engagement » avec les émergents démocratiques qui, malgré ce que dit Shiv Shankar Menon, ont tout de même un substrat idéologique, un système de valeurs qui est en affinité avec le nôtre. Or, il ne faut pas s’y tromper, c’est l’avenir d’un système de valeurs qui est en cause. Dans quinze, vingt ou trente ans, le système de valeurs que nous représentons, et la Charte de l’ONU qu’il a permise, seront l’un et l’autre mal en point si les lignes n’ont pas bougé. J’entendais récemment des diplomates expliquer que, s’il fallait revoter aujourd’hui la Charte des Droits de l’Homme de 1945, on aurait beaucoup de mal à obtenir une majorité.

Faire de l’« engagement » avec les pays qui partagent en partie nos valeurs, ce serait par exemple saisir la perche que nous tend le Brésil lorsqu’il suggère, plutôt que de parler de « responsabilité de protéger », de parler de « responsabilité en protégeant ».
Plus qu’un jeu de mots, il y a derrière cette proposition une marge de négociation, des débats à mener. Il ne faut surtout pas la négliger, la rejeter d’un revers de la main.

Il y a du côté de l’Afrique du sud, du côté de l’Inde, des alternatives à l’actuel binôme sino-russe. L’idée serait donc de faire en sorte qu’on réussisse à engager un dialogue avec les émergents démocratiques. Ce dialogue pourrait, par exemple, prendre la forme d’un sommet qui regrouperait l’Union européenne et les pays de l’IBAS (Inde, Brésil, Afrique du sud) en se prévalant de valeurs communes.

Je conclurai en disant que ceci ne peut pas attendre que les BRICS se divisent. Même si on observe des divisions, on ne peut pas compter sur une telle évolution. Tant que l’Occident occupera le haut du pavé les pays émergents auront une bonne raison de rester unis pour déloger, à leur profit, ceux qui occupent les premières places. Ils se diviseront facilement quand ils seront eux-mêmes en responsabilité mais cela prendra un peu de temps et, jusque-là, ils vont sans doute rester unis.

La question de l’union est aussi celle de l’union de l’Occident derrière ses valeurs, au nom de ses valeurs. C’est là que nous avons d’autres politiques à mener, au sein de l’Union européenne, où il y a beaucoup de dissensions, et des deux côtés de l’Atlantique. Je reviens de Washington où les sirènes de l’Asie sont entendues de façon très forte tandis que l’Europe ne paraît plus guère sur l’écran radar. Dans le débat entre Mitt Romney et Barack Obama, l’Europe est apparue une fois, au détour d’une phrase… c’était un débat de politique étrangère.

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(1) L’Iran, la Turquie et le Brésil avaient alors adopté une proposition commune d’échange sur le territoire turc de combustible nucléaire iranien contre de l’uranium enrichi à 20%. L’accord, fruit d’une médiation du Brésil et de la Turquie, avait été signé le 16/05/2010 par les ministres des Affaires étrangères des trois pays en présence des présidents iranien, Mahmoud Ahmadinejad, et brésilien, Luiz Inacio Lula da Silva, et du Premier ministre turc, Recep Tayyip Erdogan. Le projet prévoyait l’envoi en Turquie par l’Iran de 1 200 kilos de son uranium faiblement enrichi (3,5%), pour y être échangé dans le délai maximum d’un an contre 120 kilos de combustible hautement enrichi (20%) nécessaire au réacteur de recherche nucléaire de Téhéran.
(2) La Conférence Ministérielle à Singapour avait eu lieu du 9 au 13 décembre 1996. Avaient participé à ce rassemblement les Ministres du commerce, des affaires étrangères, des finances et de l’agriculture de plus de 120 gouvernements Membres de l’Organisation mondiale du commerce et des gouvernements qui avaient engagé la procédure d’accession à l’OMC. C’était la première Conférence depuis l’entrée en activité de l’OMC le 1er janvier 1995.
(3) Le Cycle de Doha (aussi appelé « Programme de Doha pour le développement », l’un de ses principaux objectifs étant d’améliorer les perspectives commerciales des pays en développement), qui visait à réformer en profondeur le système commercial international par la réduction des obstacles au commerce et des règles commerciales révisées, fut lancé officiellement à la quatrième conférence ministérielle de l’OMC, tenue à Doha (Qatar), en novembre 2001
(4) La conférence de Copenhague, 15ème conférence annuelle des représentants des pays ayant ratifié la Convention-cadre des Nations unies sur le changement climatique et 5ème rencontre des États parties au Protocole de Kyoto, s’est tenue du 7 au 18 décembre 2009. Elle devait être l’occasion de renégocier un accord international sur le climat prenant la suite du Protocole de Kyoto, dont les engagements devaient prendre fin en 2012. À l’issue de la réunion des chefs d’État, un accord a été présenté mais n’a pas été officiellement adopté par les 193 pays présents. Cette déclaration politique a été le fruit de négociations entre 26 pays industrialisés et émergents, mais menées essentiellement par les Etats-Unis, l’Inde, la Chine, le Brésil et l’Afrique du Sud. Elle ne comprend pas d’objectifs contraignants de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Les pays industrialisés ont accepté de consacrer, à compter de 2020, une aide annuelle de 100 milliards de dollars américains aux pays en développement et d’examiner pour ce faire des financements innovants. L’accord ne prévoit pas la création d’une instance internationale pour vérifier la mise en œuvre des engagements de chaque pays.
(5) La dernière conférence climatique annuelle des Nations Unies s’est tenue du 26 novembre au 8 Décembre 2012 à Doha, capitale de l’état pétrolier du Qatar.
(6) José Maria da Silva Paranhos Júnior, Barão do Rio Branco, (1845-1912), ministre des Affaires étrangères du Brésil entre 1902 et 1912, négocia des litiges frontaliers entre le Brésil et ses voisins et consolida les frontières du Brésil moderne. Son habileté diplomatique et son travail en ont fait un des Brésiliens les plus illustres. Sa grande contribution fut la conquête par voie diplomatique de très nombreux territoires pour le Brésil. Il fut nommé baron peu avant la fin de la période impériale.

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