Le rôle extravagant des agences de notation: une responsabilité des banques centrales

La mise sous surveillance négative des 15 000 milliards de dollars de dette fédérale des Etats-Unis par l’agence de notation Standard & Poor’s le 18 avril 2011, a très peu de chance d’être suivie d’une dégradation effective. Cette décision a néanmoins suscité une émotion à la hauteur de l’influence des agences de notation. Les banquiers centraux mondiaux se sont empressés de clamer leur confiance dans l’Etat fédéral.

La motivation de la mise sous surveillance du AAA américain repose sur l’incertitude d’un accord politique entre le Congrès et la Maison Blanche sur un plan de redressement budgétaire dont le déficit atteint 10,8 % du PIB, le niveau de l’Irlande, tandis que le niveau de la dette totale devrait atteindre le seuil de 100 % de PIB en 2012.

On observera que l’explosion du déficit américain est surtout le résultat des plans de sauvetage consécutifs à la crise financière provoquée par toute une série d’opérations (subprimes, CDO, LBO…) qui avaient bénéficié des meilleures notations des agences de notation. En bref, l’agence sanctionne les conséquences de ses propres erreurs !

L’agence de notation se donne aussi la posture d’un juge impartial de la dette américaine alors que, ce faisant, elle restreint artificiellement le champ des incertitudes au débat politique présent et minimise l’importance structurelle des déséquilibres financiers américains. La prédominance des agences américaines prend ici tout son sens.

A l’opposé, une agence de notation a été créée en Chine en 2010, Dagong Credit Rating. Elle avait octroyé aux Etats-Unis un AA en juillet et l’avait dégradé à A+ en novembre 2010. L’agence chinoise prend en compte la capacité de remboursement de la dette et non celle de renouveler la dette par de nouvelles émissions de bons de Trésor ou d’obligations.

La dégradation de novembre dernier était justifiée par le « très fort recul de l’intention de l’Etat fédéral de s’acquitter de sa dette » mais aussi par le nouveau programme de 600 milliards de dollars de rachat de bons du Trésor par la Fed. La conclusion était que « la dépréciation du dollar choisie par l’Etat américain indique que la solvabilité de celui-ci est au bord du gouffre et qu’il souhaite par conséquent diminuer sa dette par une dévaluation conformément à la volonté nationale ». Ce commentaire justifierait d’octroyer aux Etats-Unis une notation de valeur spéculative, c’est-à-dire BB+ au mieux, ce que s’abstient de faire Dagong.

Les notations sont donc éminemment subjectives et les agences de notation sont soumises à de multiples conflits d’intérêts, la survie de leurs clients n’étant pas le moindre. On se rappelle à l’automne 2001, des interventions, heureusement vaines, de Dick Cheney, alors Vice-Président des Etats-Unis, pour faire différer la dégradation d’Enron à quelques jours de la révélation du plus grand scandale comptable de l’Histoire.

Les décisions des agences sont toujours discutables, soit prématurées, soit trop tardives. Pour éluder les aspects systémiques des déséquilibres financiers, on y répond par des « régulations comportementales » : limitation des situations de conflit d’intérêts, obligation de documentation des méthodes, enregistrement et supervision par des autorités administratives. En réalité, l’anomalie vient du poids exorbitant de leurs décisions de notation.

Les agences de notation ont vocation à faire des analyses de risques pour le compte des investisseurs. Ceux-ci contraignent de facto les émetteurs à soumettre leurs dettes aux agences mais la notation garde, à ce stade, un statut conventionnel, de nature privée. Le système dérape lorsque les autorités publiques s’y réfèrent pour mener leurs politiques.

Pour les opérations de refinancement du système bancaire, les banques centrales n’effectuent plus d’analyse de risques en propre mais se réfèrent à la notation des actifs refinancés (quitte à assouplir les notations de référence, comme la BCE dans le cas des pays périphériques). Les normes prudentielles applicables aux banques (dites « Bâle II ou III») déterminent aussi le montant des fonds propres ou des contraintes de liquidité en fonction des niveaux de notation, même si les plus grandes banques se réfèrent aussi à leurs notations internes.

Ainsi, c’est non seulement le canal des financements de marché que les agences de notation influencent mais aussi le canal du crédit bancaire, ce qui donne une importance systémique à leurs décisions. L’extension de leur rôle est le résultat d’une décision complètement discrétionnaire des banques centrales et des régulateurs. Les agences de notation sont des agents privés et un agent privé ne peut assumer de politiques publiques. Fatalement, le poids que leur donnent les banques centrales ou les régulateurs bancaires vient polluer les décisions de notation et leur donne une teinte politique insupportable pour les Etats, les citoyens et les agences elles-mêmes.

La priorité pour assainir la situation et pour restaurer l’intégrité des politiques publiques serait de distinguer les instruments des politiques monétaires ou prudentielles des instruments conventionnels utilisés par les investisseurs privés. En bref, que les banques centrales ou les régulateurs bancaires soient autonomes et rompent leur dépendance aux agences de notation.