La politique étrangère de l’Iran

S’en tenir, pour aborder le sujet, comme le font souvent nos médias, aux discours d’Ahmadinejad ou au dossier nucléaire donne une image un peu réductrice du sujet, je propose donc qu’on n’en reste pas là.
Je décrirai rapidement les facteurs historiques et géographiques qui peuvent fonder, expliquer la politique étrangère de l’Iran, les traits majeurs de cette politique étrangère depuis trente ans, depuis que les mollahs sont arrivés au pouvoir et la manière dont on peut apprécier les échecs et les succès de cette politique étrangère, en n’insistant pas sur le dossier nucléaire qui sera traité ultérieurement.

L’histoire et la géographie fondent la politique étrangère de l’Iran.

Les plus anciens d’entre nous se souviennent sans doute des cérémonies de Persépolis au cours desquelles, en 1971, le Shah, entouré des grands de ce monde, célébrait le 2 500ème anniversaire de la Perse, devenue l’Iran depuis le début du XXe siècle (1). C’est dire que ce pays est l’un des plus anciens qui existent, qu’il est fier de son identité, de sa culture, de sa peinture, de sa poésie, et qu’il aspire pour cette raison à jouer un rôle important.

Ce pays a traversé des périodes extrêmement difficiles. Depuis Cyrus et Darius, le territoire a été envahi par les Grecs, les Parthes, les Mongols, les Turcs, les Arabes, puis, au début du XXe siècle, par les Britanniques et même par les Américains. Ce pays a connu des siècles de décadence tout en conservant son identité nationale et, ce qui est remarquable, sa langue, unique, qui fait vraiment partie de son identité. Le pays a réussi à se redresser après la Première guerre mondiale grâce à Reza Pahlavi et à la dynastie des Pahlavi.

Quand on aborde un problème de politique internationale, on oublie trop souvent la géographie. Je vous rappellerai simplement que l’Iran a une quinzaine de voisins, frontaliers terrestres ou frontaliers maritimes, que, dans cette partie du Proche-Orient, c’est le seul pays non arabe, de religion chiite – si on excepte l’Irak qui a également une importante minorité chiite -, qu’il est entouré de monarchies arabes sunnites qui se sont parfois coalisées contre lui. Pendant la guerre Iran/Irak entre 1980 et 1988, les monarques du Golfe et d’Arabie saoudite faisaient le siège des capitales occidentales et appelaient à soutenir l’Irak contre l’Iran, notamment à Paris. Le président Mitterrand évoquait, quand on reprochait à notre pays l’aide apportée à Bagdad, certaines correspondances reçues de ces souverains. Cela n’a pas été oublié. L’Iran ressent fortement aussi l’omniprésence militaire, souvent hostile, des États-Unis et la présence d’un autre adversaire : Israël.

Il faut garder à l’esprit cet élément de fierté nationale et ce complexe obsidional pour comprendre la position iranienne sur le dossier nucléaire.

Quels sont les traits majeurs de la politique étrangère de l’Iran ?

Au premier rang : le nationalisme, le nationalisme et encore le nationalisme !
La fierté nationale, dans ce pays, l’emporte sur toute autre considération, même dans les périodes de fort messianisme religieux. Les mollahs ont d’ailleurs utilisé ce ressort pour unifier le pays dans la période difficile de la guerre Iran/Irak. Ce nationalisme, depuis Reza Pahlavi, est resté une constante. L’Iran a une vocation de puissance régionale et, à tort ou à raison, aspire au leadership du monde musulman.

Le deuxième trait majeur est le ressentiment, voire la fureur ressentie par les dirigeants iraniens lorsqu’on applique à leur pays ce que l’on appelle maintenant le double standard. Je citerai quelques exemples de ce double standard :

En 1980, lorsque le Conseil de sécurité des Nations unies adopta une résolution après le début du conflit avec Bagdad, il ne condamna pas l’agression irakienne ! Or, nul n’ignore qu’il y a bien eu agression irakienne. De même, en 1988, lorsque le Conseil de sécurité appela les belligérants à un arrêt des hostilités, il ne mentionna pas davantage l’agresseur dans cette affaire. C’est quelque chose que les Iraniens n’ont pas oublié.

Les critiques concernant le système politique et les droits de l’Homme ne sont pas totalement équilibrées. Il y a quelques semaines, j’ai entendu une personnalité déclarer que le peuple iranien « mérite mieux que les dirigeants actuels ». Je me garderai bien de commenter cette affirmation, mais je pense qu’elle aurait peut-être été moins ressentie à Téhéran si la même autorité avait manifesté la même sollicitude à l’égard du peuple gabonais ou du peuple afghan, au moment où Ali Bongo et Karzaï, eux aussi, bourraient les urnes. Il y a donc là, en effet, un double standard.

Dans le domaine nucléaire, Téhéran ne peut que s’étonner de voir les Occidentaux qui étaient restés quasi muets, voire totalement complices, à l’époque des proliférations israélienne, indienne, pakistanaise, multiplier les menaces de sanctions dans l’examen actuel du dossier et traiter plus durement un signataire du TNP que les pays qui n’ont jamais voulu y adhérer.

Tout cela prend véritablement les Iraniens à rebrousse-poil.

Le troisième trait de la politique extérieure est l’hostilité constante et durable à l’égard des États-Unis. Elle remonte, à mes yeux, au renversement de Mossadegh par la CIA et le SIS (Secret Intelligence Service) britannique, en 1953, après la nationalisation de l’Anglo-Iranian Oil Company. Lors de mes séjours en Iran dans les années 70, j’avais été frappé de voir que l’opinion, notamment l’opinion éclairée, était très marquée par l’épisode Mossadegh. Le renversement du Shah, vingt-six ans plus tard, en a été une lointaine conséquence. Mais la rupture véritable avec les États-Unis date de l’occupation de l’ambassade américaine, en septembre 1979, provoquée par une poussée anti-impérialiste du nouveau régime islamique (et peut-être aussi par l’accueil du Shah aux États-Unis). Il n’en reste pas moins que les 444 jours pendant lesquels les diplomates américains ont été assiégés dans leur ambassade a marqué fortement les esprits dans les deux pays.

Jusqu’à la main tendue récemment par Barack Obama, l’animosité entre Américains et Iraniens n’a jamais cessé, nourrie par les diatribes iraniennes (« le grand Satan », « Mort à l’Amérique ! »), nourrie également par l’appui accordé à l’Irak par Washington pendant la guerre des années 80, nourrie par la stigmatisation par G. W. Bush de l’Iran, membre de « l’axe du mal » et « Etat terroriste », nourrie enfin par ce qu’on a appelé le « regime change », credo de l’administration américaine à l’époque des néoconservateurs.

Je voudrais mentionner un quatrième thème dont la République islamique s’est voulue porteuse, c’est le messianisme révolutionnaire, notamment dans les premiers temps du régime islamique, avec la défense des mouvements islamiques de libération, Hezbollah au Liban, Hamas dans les territoires palestiniens, accompagné d’un antisionisme très virulent qui était peut-être aussi une réaction à l’égard de la politique du Shah vis-à-vis d’Israël.

Enfin dernier élément, dont on parlera ultérieurement, il est évident que l’Iran est préoccupé par sa sécurité, c’est même, et cela se comprend, le sujet majeur de l’heure.

Alors, que penser, dans la pratique, de cette diplomatie iranienne ?

Elle a connu des échecs, notamment dans la période initiale. Elle a dû se convertir, à partir du milieu des années 90, à un certain pragmatisme et elle a exploité les erreurs et les choix de son principal adversaire américain. C’est le paradoxe de la situation.

Je dirai tout d’abord que Téhéran a été gêné par l’identification du chiisme au nationalisme iranien qui visait à être reconnu comme le porte-drapeau des États musulmans. Ces États, en majorité sunnites, n’ont pas suivi. Et les révolutionnaires islamistes, pas davantage. Au contraire l’Iran a connu un isolement quasi-total tout au long des années 80. Je vous rappelle qu’un seul pays de la zone, la Syrie, l’a soutenu ; à l’époque, tous les autres se rangeaient dans le camp de l’Irak. Il reste ici ou là des velléités d’un rôle mondial : on a, par exemple, noté récemment le rapprochement d’Ahmadinejad avec Chavez à Caracas. Le Président iranien est en tournée dans les pays d’Afrique et d’Amérique latine, il y a un réseau diplomatico-politique à utiliser. On observe la volonté d’Ahmadinejad de jouer un rôle qui lui permette de sortir de la zone proche-orientale. Mais cela relève, pour l’instant, davantage de velléités que de réalisations véritables.

On a relevé le pragmatisme de la politique étrangère iranienne, notamment sous les présidences Rafsandjani et Khatami, entre 1997 et 2005, avec des ministres des Affaires étrangères qui connaissaient leur métier, Velayati, Kharrazi. Dans cette période, l’Iran s’est efforcé de mener une politique de puissance régionale, jouant d’ailleurs parfois les stabilisateurs ou les conciliateurs, par exemple entre l’Arménie et l’Azerbaïdjan dans le conflit du Haut-Karabakh, essayant de calmer les esprits au moment de la guerre civile au Tadjikistan, encourageant la mutation politique du Hezbollah, développant sa coopération avec des pays voisins comme la Turquie ou comme la Russie et renforçant finalement ses liens avec les petits États du Golfe, à l’exception des Émirats Arabes Unis (l’annexion par le Shah des îlots de Tomb et d’Abou-Moussa a créé un contentieux territorial qui ne permet pas à ces deux États des relations normales). Vis-à-vis d’Israël, la lutte est demeurée indirecte en utilisant ce que le Hezbollah et le Hamas pouvaient constituer comme forces de frappe contre ce pays.

L’Iran a, aussi, essayé de normaliser progressivement ses relations avec l’Europe. Dans les années de la crise et de la guerre du Golfe, les Européens ont apprécié la neutralité de Téhéran au moment où se formait la coalition contre Saddam Hussein.

En revanche, on ne constate aucune amélioration notable, jusqu’à une période très récente, dans la relation avec les États-Unis. Pourtant – et c’est là un paradoxe – l’Iran a été un des principaux bénéficiaires de la politique de G.W. Bush. En Afghanistan, Téhéran, qui n’avait jamais eu de complicité ni avec les talibans sunnites ni avec Al Qaïda (financé essentiellement par l’Arabie saoudite), a été extrêmement modéré au moment où les Occidentaux ont décidé à la fin de 2001 de se débarrasser du régime des talibans. Les Iraniens n’ont pas été fâchés, en effet, d’être débarrassés de ces voisins. S’ils sont bien installés dans l’ouest de l’Afghanistan, ils y ont une attitude assez prudente. De même, lors du renversement du régime de Saddam Hussein, le pouvoir donné à travers des élections à la majorité chiite d’Irak et les difficultés américaines ont représenté pour les Iraniens un succès et un surcroît d’influence à très peu de frais : un véritable cadeau ! Les dirigeants de Téhéran sont restés très prudents, car l’éclatement de l’Irak signifierait l’indépendance du Kurdistan dont les effets sur la politique intérieure iranienne ne seraient pas faciles à gérer. En outre, ils ont trouvé un avantage supplémentaire sur le front interne : la possibilité de se débarrasser des Moudjahiddines du Peuple réfugiés en Irak. Ces Moudjahiddines ne sont peut-être pas les seuls Iraniens qui aient passé de sales moments pendant ces trente dernières années mais là, c’est leur tour ! On est, en quelque sorte, revenu à 1979-80.

Faut-il voir à la suite de ces succès, que je dirais presque involontaires, de la diplomatie iranienne un risque de formation d’un « d’arc chiite », depuis le Liban du Hezbollah jusqu’à l’Iran en passant par l’Irak ? Cela semble peu probable, parce qu’en dépit des cousinages religieux, familiaux entre les chiites des deux pays, le nationalisme est aussi fort d’un côté que de l’autre du Chott el Arab. Les huit ans de guerre ont laissé des traces et le nationalisme, des deux côtés de la frontière, est un antidote à ce péril, un antidote à ce qu’on pourrait imaginer être un possible Anschluss chiite.

Voilà ce que l’on peut dire sur la diplomatie iranienne qui, depuis une quinzaine d’années, n’est pas dénuée de pragmatisme. Elle est souvent illustrée par des diplomates de grande qualité qui, certes, n’ont pas toujours abandonné la langue de bois. Je me souviens avoir eu des consultations avec mon homologue (qui par la suite a été ambassadeur à Paris) et avec Kharrazi le 12 septembre 2001. Ces deux personnages – pourtant loin d’être sots – m’avaient expliqué assez doctement que derrière l’affaire des Twin Towers, se cachait probablement le lobby juif ! Ces diplomates, souvent brillants n’ont pas toujours les mêmes références que nous. Depuis deux ou trois ans, je doute que les négociateurs occidentaux sur le dossier nucléaire soient bien conscients de ces références différentes.
Mais probablement Martin Briens nous rassurera-t-il sur ce point.
Je vous remercie.

Jean-Pierre Chevènement
Merci, Monsieur l’ambassadeur.
Evidemment, le problème de l’Iran ne se résume pas à la question nucléaire.

L’Iran, je vous le rappelle, a signé le TNP et affirme officiellement des ambitions exclusivement pacifiques.

Dans la réalité ce pays s’est quelquefois trouvé pris la main dans le sac et n’a pas toujours donné des renseignements exacts. Il se refuse à répondre aux demandes de l’AIEA et vient de rejeter la proposition faite par l’AIEA d’enrichir son stock (1300 kg) d’uranium faiblement enrichi à 19,5% en Russie et en France pour faire fonctionner un réacteur de recherche qui lui avait été fourni par les États-Unis et l’Argentine dans les années 1970. Ce refus crée une atmosphère nouvelle et il est difficile de ne pas intégrer cette question à l’ensemble des problématiques qui ont été évoquées successivement par Monsieur Hourcade et par l’ambassadeur Hennekinne : d’une part la dynamique de la société iranienne et d’autre part ce qu’est la diplomatie d’un grand pays qui a une tradition millénaire, un pays dominant dans la région. Il faut avoir tout cela présent à l’esprit.

En même temps, il y a la question nucléaire à quoi peut-être on a réduit excessivement le problème de l’Iran. Mais je voudrais rappeler qu’au-delà de l’Iran et des risques de prolifération dans la région se pose la question de l’ordre nucléaire, tel qu’il a été établi par le TNP en 1968. Cet ordre a déjà reçu quelques coups de canif. Des pays qui, il est vrai, n’avaient pas signé le TNP, se sont dotés d’un arsenal nucléaire. Cela n’a pas empêché la communauté internationale de reprendre la coopération avec l’Inde, suite à l’accord américano-indien, en contradiction avec les principes qui fondaient le TNP !

L’Iran, pays signataire souhaite-t-il se doter de l’arme nucléaire ? Entend-il rester un pays « du seuil », c’est-à-dire simplement de se doter de la capacité de fabriquer, s’il le décide, des armes nucléaires ? Il ne serait pas le seul dans ce cas. Le Japon, l’Allemagne, d’autres encore ont cette capacité. Toutefois l’Iran a développé des capacités balistiques notables : la portée de ses armes est actuellement de 1500 kilomètres et il affirme pouvoir disposer un jour prochain de missiles dont la portée sera supérieure.

Toutes ces questions se posent et il me semble que le refus iranien, intervenu le 18 novembre dernier, crée une situation nouvelle dont il faudrait essayer de parler.

Monsieur l’ambassadeur Nicoullaud nous avait déjà fait l’honneur de venir à un précédent colloque que nous avions tenu sur la sécurité du Moyen-Orient et le jeu des puissances le 20 novembre 2006, il y a exactement trois ans (2). La situation a un peu évolué depuis mais l’essentiel de ce qui avait été dit alors reste assez vrai. Le dossier nucléaire a évolué car nous n’étions plus à l’époque de la médiation européenne qui avait commencé alors que vous étiez en fonctions à Téhéran. A l’initiative de Dominique de Villepin et de deux autres ministres des Affaires étrangères, Monsieur Straw pour la Grande-Bretagne et Monsieur Joschka Fischer pour l’Allemagne, une discussion s’était amorcée qui avait tourné court pour toute une série de raisons que vous nous aviez rappelées, à savoir que l’Europe avait fait miroiter des propositions qu’elle n’était pas capable de tenir, étant donné que les Américains tenaient la clef. Cette médiation européenne avait donc échoué. Depuis lors la négociation a été portée devant le Conseil de sécurité des Nations unies. Le mot « négociation » est peut-être mal choisi pour désigner le vote de cinq résolutions dont trois comportant des sanctions ! Nous en sommes toujours là.

Suite aux ouvertures faites par le Président Obama, on pensait que les choses pouvaient se débloquer. Curieusement, c’est plutôt du côté d’Ahmadinejad qu’on a senti une relative souplesse alors que Moussavi manifestait une certaine réticence. Ceci me fait dire que la question nucléaire n’est pas seulement une question de politique extérieure, c’est aussi une question de politique intérieure. C’est un moyen de gesticulation interne et externe. C’est un objet complexe qu’il faut regarder de tous les côtés.

Mais il pose quand même de redoutables questions dans la région et, plus généralement, par rapport à ce que d’autres avant moi ont appelé l’ordre nucléaire.

Acceptons-nous la prolifération ou, au contraire essayons-nous de défendre le Traité de non prolifération, si imparfait soit-il ? Il faudrait pour cela pousser à la fois la non prolifération et le désarmement dont on sait qu’il passe par la ratification du TICE (Traité d’interdiction complète des essais nucléaires) par les États-Unis. Ce n’est pas encore acquis faute de majorité évidente au Sénat américain et l’affaire a été repoussée au début de 2011. C’est dire qu’entre les perspectives que trace le Président Obama et les réalités, il y a des différences appréciables ! On ne peut pas feindre de prendre tous les discours à la lettre.

Il y a un autre traité dont la négociation n’a pas encore commencé : le traité d’interdiction de fabrication des matières fissiles à usage militaire, dit traité « cut off ». Il est évident que l’attitude de l’Iran sur ces deux traités sera aussi un élément important. J’aimerais donc qu’on réintroduise la problématique nucléaire actuelle en ne fermant pas la porte aux évolutions possibles. Il ne faut jamais faire la politique du pire mais ce qui s’est passé est quand même assez consternant. On pouvait espérer une réponse favorable, au moins une poursuite du dialogue. Il semble que ce ne soit pas le cas. Le négociateur américain, crois-je savoir, attend une réponse écrite. Pour le moment, c’est un « non » verbal qui a été enregistré à la proposition – que je rappelais tout à l’heure – d’enrichir en une seule fois le stock de 1300 kilos à un peu moins de 20% pour faire tourner le réacteur de recherche de Téhéran destiné à produire des isotopes médicaux.

Je ne veux pas réduire la question de l’Iran à la question nucléaire, loin de moi cette pensée, mais force est de constater que c’est la question qui, aujourd’hui, est sur la table.
J’ai compliqué un peu l’exposé de Monsieur l’ambassadeur Nicoullaud qui va pouvoir nous éclairer à la lumière de sa grande expérience.

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1) Le 21 mars 1935, la communauté internationale est officiellement sommée de ne plus utiliser le nom Perse mais Iran (nom local depuis les Sassanides).
2) « La sécurité du Moyen-Orient et le jeu des puissances », colloque tenu par la Fondation Res publica le lundi 20 novembre 2006