L’Asie du Sud-Est. Unité et enjeu

Merci, Monsieur le ministre, de m’avoir convié à cette rencontre en compagnie d’éminents spécialistes dont je ne fais plus partie. En effet, si mes vingt ans de diplomatie sont un souvenir encore très présent, ils n’en sont pas moins un souvenir et je m’exprime aujourd’hui à titre totalement privé, ce qui a deux effets : celui de n’engager en rien mes autorités et celui d’excuser mon ignorance sur un certain nombre de points.
Vous avez, dans votre propos introductif, très riche de différentes informations, plus que fixé le cadre de nos débats, offrant des pistes de réflexion sur le sujet que nous traitons aujourd’hui.
Je reprendrai un peu dans le désordre certains éléments de cette introduction pour tenter de rebondir sur quelques-unes des idées que vous avez émises.

Avant de se demander comment le Sud-Est asiatique se situe par rapport aux géants qui l’entourent, on peut étudier comment il se constitue lui-même et dans quelle mesure il forme un ensemble cohérent. Sans faire de retour en arrière trop précis [il serait intéressant, d’ailleurs, d’établir certaines passerelles avec l’histoire de l’Union européenne], il est clair que les fondements, les contours et les composantes de cet ensemble ont beaucoup varié au cours des années.

Le fondement de l’ASEAN, si on prend ce point de repère, constituait, en 1967-68, dans le contexte de la guerre froide et de la guerre du Vietnam, un ensemble clairement « occidental » destiné à servir de rempart à une éventuelle poussée communiste.
A l’évidence, ce contexte a changé, l’ASEAN elle-même a changé mais cette « racine » reste à traiter.
Cet ensemble s’est constitué sur les valeurs occidentales exprimées dans le clivage – qui n’appartient pas à la culture asiatique – entre l’Est et l’Ouest, le libéralisme et le communisme. Aujourd’hui, l’une des interrogations porte sur la manière dont cet ensemble peut se ressourcer pour renouer avec ces valeurs asiatiques que vous mentionnez, qui deviendraient un nouveau ciment (qui reste encore à définir).

Les contours et les composantes de cet ensemble ont évolué dans le temps. La plus grande inflexion a été l’entrée dans l’ASEAN, dans les années 1990 – 1995, des pays de la péninsule indochinoise, qui a provoqué une dynamique d’union, l’ensemble sud-est asiatique retrouvant un peu sa configuration géographique, mais (c’est un point d’analogie avec l’Union européenne) en intégrant des composantes extrêmement différenciées tant du point de vue du niveau de développement économique que de celui des caractéristiques institutionnelles et politiques. On n’a pas vécu les mêmes choses mais, mutatis mutandis, si l’on pense à l’intégration dans l’Union européenne de la partie orientale de l’Europe, en décalage économique et institutionnel pendant près de cinquante ans, on peut imaginer qu’il y a des défis similaires à relever, à certaines différences près : La première, c’est que l’Union européenne était déjà plus structurée et plus forte pour absorber les nouveaux entrants. La deuxième – une interrogation majeure si l’on veut parler d’un ensemble cohérent du Sud-Est asiatique – c’est que, que ça nous plaise ou non, l’Union européenne a largement été constituée grâce au moteur franco-allemand et je ne vois rien d’équivalent dans cette région. On ne voit pas quels Etats pourraient constituer ce moteur bilatéral capable d’entraîner les autres pays.

Aujourd’hui on a un ensemble réunifié du point de vue géographique qui va de la Birmanie aux Philippines, aux limites de l’Australie. Il englobe tout le Sud-Est asiatique mais reste extrêmement disparate. Certains des pays qu’il rassemble ont un niveau de vie, un niveau intellectuel, un niveau de maturité sociale comparables à ceux des grands pays industrialisés tandis que d’autres figurent parmi les plus pauvres du monde, comme le Laos ou la Birmanie. D’où des disparités politiques, économiques et géographiques. Je me réjouis d’avance de lire le livre recommandé par Jean-Luc Domenach. En effet, la géographie est souvent absente des réflexions politiques et diplomatiques, or c’est à l’évidence le facteur majeur qui fonde tous les autres. Cet ensemble qui va des confins de la Chine aux limites du Pacifique est extrêmement hétérogène du point de vue géographique.
Tout cela pour dire qu’on a un ensemble unifié géographiquement mais extrêmement disparate. Pour autant, des pistes sont tracées : il y a ces fameux sommets de l’ASEAN, il y a des points de convergence objective. Le défi pour cet ensemble comme pour tout autre (y compris l’Union européenne), c’est de passer de facteurs d’unification négatifs (on s’unit contre un adversaire commun) à des facteurs positifs (on se réunit pour faire des choses ensemble).

Quels sont les thèmes sur lesquels, aujourd’hui, les pays du Sud-Est asiatique peuvent vraiment coopérer ? Quels intérêts convergents positifs les unissent ?
Le thème le plus avancé est à l’évidence l’économique et le financier, le financier ayant encore du potentiel devant lui. La crise financière et économique de 1987-88 avait suscité des tentatives qui peuvent certainement être reprises. L’expérience de l’euro a éveillé beaucoup d’intérêt parmi certains pays du Sud-Est asiatique. Il serait audacieux de penser que c’est transposable mais il y a certainement des choses à faire dans ce domaine.
Une nouvelle famille de sujets peut donner lieu à des convergences d’intérêts positives, ce sont les défis globaux, notamment l’environnement et les problèmes qui lui sont liés. Le sommet de l’ASEAN qui vient de se conclure a adopté une déclaration sur ce sujet. Evidemment, ce sont des sujets extrêmement compliqués, parce qu’ils touchent au développement économique et aux intérêts de certains pays. Si l’on parle de déforestation, par exemple, on touche des intérêts économiques fondamentaux de la Birmanie et de l’Indonésie. Néanmoins ces pays ont pris conscience qu’ils doivent faire face ensemble à ces défis transfrontaliers, il faut s’en réjouir.

Vous avez cité, dans un autre registre, un sujet qui, extrêmement « chaud » il y a quatre ou cinq ans, demeure un problème dans cette région, c’est le risque de l’islamisme extrémiste. On peut craindre la constitution d’un arc islamique qui partirait du nord de la Birmanie pour aller jusqu’aux Philippines et qui serait, effectivement, extrêmement menaçant pour certains pays qui se trouvent sur ce parcours, dont Singapour, mais également la Malaisie et la Thaïlande. On a vu ces dernières années qu’aucun de ces pays ne pouvait se sentir à l’abri.

Cette introduction tentait d’éclairer une des questions que vous avez posées, Monsieur le ministre :
S’agit-il d’un ensemble cohérent ?
Cette question en entraîne une autre :
Cet ensemble est-il un enjeu ou un partenaire possible pour ses grands voisins, voire pour des ensembles plus lointains tels que l’Union européenne ou les Etats-Unis ?

Ainsi qu’on le constatait précédemment, le Sud-est asiatique a d’abord été un enjeu Est-Ouest, suite de la logique du containment et de cette crainte qu’un effet de dominos à partir d’une zone pût gagner toute la région.
Le contexte de guerre froide est révolu, mais l’Asie du Sud-Est reste un enjeu entre les géants qui l’entourent.
Là aussi, sans se lancer dans un historique très détaillé, il apparaît que la Chine et le Japon ont été perçus de manière extrêmement forte, et parfois négative, par les uns et les autres dans cette région, au cours des décennies passées.
En ce qui concerne le Japon, il n’est pas besoin de rappeler la période de la guerre, mais elle est encore présente de manière assez vivace dans les esprits de nombreux peuples de cette région. C’est un peu à cette aune que l’on doit évaluer la réalité et l’enjeu que représente le Sud-Est asiatique pour la Chine et le Japon. Depuis quelques années, les Chinois ont fait, dans cette zone, un effort considérable dont la motivation n’est pas seulement commerciale. C’est plutôt la conséquence d’une maturation de la diplomatie chinoise et la prise de conscience de son positionnement dans le monde. Longtemps la diplomatie chinoise n’a été que l’appendice de sa politique intérieure – c’est le cas de toutes les diplomaties du monde – sans véritable réflexion sur la place de la Chine dans le monde, d’où une position assez passive au Conseil de sécurité et dans les grands débats internationaux, sauf s’ils touchaient un des sujets qu’elle considère comme un vrai sujet intérieur, c’est-à-dire Taiwan et le Tibet. On assiste depuis un certain nombre d’années à une évolution de la diplomatie chinoise qui prend conscience que la Chine a sa place dans le monde comme grande puissance ayant vocation à participer à tous les grands débats internationaux.
C’est dans ce contexte qu’un travail a été mené pour développer les contacts avec les pays du Sud-Est asiatique et, en même temps, les rassurer, le thème étant celui de l’émergence pacifique de la Chine. Les Chinois aiment bien les concepts et les mots. En ce moment, c’est le mot « harmonie » qui est à la mode à Pékin. Il y a deux ou trois ans les Chinois avaient développé le concept d’émergence pacifique de la Chine qui signifiait : une présence plus importante mais en tant que partenaire rassurant. Je me souviens de réunions de l’ASEM, où la Chine, quand la plupart des délégations européennes s’étaient fait modestement représenter au niveau de vice-ministres, voire de directeurs d’Asie (fonction que j’ai occupée), était représentée au niveau ministériel, cette délégation se montrant pourtant extrêmement modeste, attentive aux propos des uns et des autres. Cette volonté réelle d’être présents et, en même temps, de rassurer participe d’un mouvement plus général de la diplomatie chinoise dans cette zone, mouvement observé avec la plus grande attention du côté du Japon qui sent bien que « la corde lui file entre les doigts ».

Un autre type d’enjeu, moins souvent relevé, se joue entre la Chine et l’Inde. C’est un sujet qui mériterait d’être exploré davantage. En effet, s’il reste sous-jacent, il est tout à fait réel sur toute une série de dossiers. Je prendrai l’exemple de la Birmanie. Le plus souvent, les observateurs, les journalistes, parfois même les gouvernements, se tournent vers Pékin : « Qu’attendez-vous ? Vous, grand pays, gagneriez en respectabilité et en autorité si vous arriviez à convaincre vos petits partenaires birmans de rentrer dans le rang et vous avez tous les moyens pour le faire ». Une des raisons pour lesquelles ils ne peuvent pas faire tout ce qu’ils souhaiteraient, c’est que les Birmans jouent un jeu de bascule extrêmement concret. Ils se tournent vers Pékin d’un côté mais peuvent se tourner vers Delhi de l’autre. Je me souviens des réunions du « Groupe des six » (suivant une initiative prise par la Thaïlande il y a quelques années) qui entourait la Birmanie dans une approche que l’on souhaitait à la fois coopérative, pour ne pas les offenser, et très incitative, pour leur demander de faire mieux. Dans ce « Groupe des six » étaient présents l’Inde et la Chine, ainsi que deux pays occidentaux (dont la France). Le pays qui défendait le plus ardemment la souveraineté birmane et la non-ingérence dans leurs affaires, était la démocratie indienne qui s’opposait à l’adoption de la moindre déclaration critique à cet égard. C’est un thème assez rarement relevé qui montre qu’il existe aussi un enjeu entre la Chine et l’Inde dans cette région.
Aujourd’hui, ces enjeux sont assez feutrés en raison d’une embellie, que vous signaliez, dans la coopération entre les trois grands. Entre l’Inde et la Chine, un certain nombre de crispations ont été débloquées, un dialogue stratégique a été mis en place. Entre la Chine et le Japon également. La nécessité de se concerter et de coopérer de manière accrue autour du problème de la Corée du Nord a été un facteur supplémentaire de rapprochement entre la Chine et le Japon et le rôle central que la Chine a joué pour essayer de calmer cette crise lui a valu un crédit qui rejaillit à la fois sur ses relations avec le Japon mais aussi l’ensemble de la zone. Mais ce contexte n’est pas à somme nulle. Si les choses évoluent depuis ces dernières années, c’est plutôt dans le sens de l’émergence pacifique mais néanmoins réelle de la Chine dans cette zone.

Je terminerai par un autre thème que vous avez évoqué, Monsieur le ministre :
Quid de l’Union européenne dans tout ça ?
Paradoxalement, le fait qu’il s’agisse de deux ensembles rend l’hypothèse d’un partenariat plus cohérent. D’une certaine manière, l’idée d’un partenariat de l’Asie du Sud-Est avec un des géants, que ce soit la Chine, le Japon, l’Inde (ou, d’ailleurs les Etats-Unis, extrêmement présents dans cette zone), est radicalement viciée à l’origine parce que l’un des partenaires est un pays structuré, souverain et unique alors que l’autre est un ensemble. Par définition, on peut envisager une relation, des coopérations mais un partenariat est déséquilibré dans son fondement même. En revanche, avec l’Union européenne, en dépit de la distance, les germes d’un partenariat peuvent exister. Il n’y a pas d’antagonisme entre ces deux ensembles et il y a des relations économiques et financières extrêmement fortes, d’où la convergence d’intérêts sur un certain nombre de sujets. Mais nous touchons là à l’autre extrême du spectre parce qu’aucun de ces deux ensembles n’est suffisamment structuré pour constituer un véritable partenariat. On avance donc par petites touches et à petits pas. L’Union européenne doit elle-même balayer devant sa porte. En effet, si elle est plus structurée et plus institutionnalisée que l’ASEAN, quand on parle de politique étrangère et de sécurité commune, on est très loin, même lorsqu’on a des intérêts convergents comme c’est le cas dans cette zone, de pouvoir vraiment définir des actions concrètes et dynamiques pour créer la base d’un partenariat.
Néanmoins les choses avancent. Les pistes tracées par l’économie, les défis globaux, les affaires culturelles pourraient permettre d’aller de l’avant. Il faudrait également réaliser un petit toilettage dans les différents cadres institutionnels de cette relation. A côté du dialogue Union européenne /ASEAN, existe un deuxième canal de partenariat, au sein de l’ASEM, où grosso modo, on retrouve les mêmes, plus la Chine et le Japon. Evidemment cela change un peu la donne, néanmoins, la superposition des deux ensembles justifie probablement une meilleure articulation. On en veut pour preuve la médiocre participation des pays européens aux différentes réunions ministérielles de l’Union européenne/ASEAN.

Voilà, un peu en vrac, Monsieur le ministre, quelques réflexions, sachant que je n’ai pas couvert la moitié du sujet. Comme nous devons entendre encore plusieurs intervenants, je leur fais confiance pour combler les lacunes ou rétablir les erreurs.