Vers un régime présidentiel à la française ?

Merci, Monsieur le Professeur, vous nous avez donné une leçon de droit constitutionnel mais aussi de science politique en nous montrant que beaucoup des évolutions que nous pouvons déplorer procèdent, non de dispositions constitutionnelles mais de la dégradation des moeurs. La vertu a toujours été un paradigme républicain, une référence, je ne suis pas sûr qu’elle ait toujours brillé d’un très vif éclat. Il est vrai qu’aujourd’hui on a le sentiment qu’on est moins vertueux qu’hier, à tort ou à raison, je vous laisse y réfléchir.

Pour ce qui me concerne, je voudrais vous présenter une réflexion nourrie d’une assez longue expérience du Parlement. En tant que parlementaire, j’ai toujours éprouvé le sentiment de l’extrême dépendance où se trouve le Parlement vis-à-vis du Gouvernement. La soi-disant responsabilité du Gouvernement devant le Parlement se renverse, en réalité le Parlement est responsable de soutenir le Gouvernement si les députés ne veulent pas retourner sur les marchés pour distribuer des tracts, comme le disait le Professeur Boutin. Le parlementaire ressent presque physiquement cette condition d’obligé dans laquelle il se trouve vis-à-vis du Gouvernement. J’ajoute que le Gouvernement dispose toujours de moyens techniques considérables. Un ministre est surpuissant vis-à-vis du Parlement quant à la capacité de préparer des textes, des amendements. Peut-être les parlementaires ne savent-ils pas très bien se servir des moyens que l’Assemblée nationale met à leur disposition mais il est frappant de voir la nuée d’experts qui entoure un ministre. Les bancs des commissaires du Gouvernement sont toujours pleins, les petits papiers circulent. Face à ce ministre, quelques pauvres hères se débattent, rédigent des amendements sur un coin de table… encore faut-il qu’ils les écrivent assez tôt pour ne pas voir leurs textes rejetés.

Nos institutions auront bientôt cinquante ans, c’est un bail assez long et je partage le point de vue qu’a exprimé Christophe Boutin : pour avoir duré aussi longtemps, il faut bien que ces institutions aient du bon. Elles doivent en effet s’adapter à la diversité des tempéraments des présidents, à la diversité des situations, des majorités. Le fait que nos institutions aient survécu – même s’il y a eu vingt-deux modifications constitutionnelles – plaide relativement en leur faveur.

Ces institutions peuvent être décrites comme étant à géométrie variable. Au départ, le texte de 1958 visait un parlementarisme rationalisé. Les propos de Michel Debré devant le comité consultatif étaient d’une grande clarté : le régime était un régime parlementaire et le Général De Gaulle avait d’ailleurs donné toutes assurances pour qu’il en fût ainsi, excluant même l’idée que le Président de la République pût révoquer le Premier ministre. Mais, dès le début, compte tenu des circonstances exceptionnelles, compte tenu de l’attachement quasi-filial de Michel Debré au fondateur de la Ve République, une lecture présidentialiste de fait s’imposa, encore que Michel Debré fût un Premier ministre extrêmement actif et que le Général De Gaulle se consacrât aux grandes orientations concernant la gestion du dossier algérien ou la politique étrangère beaucoup plus qu’aux réformes auxquelles Michel Debré attachait son nom. Je pense par exemple à la réforme des hôpitaux, tout à fait remarquable à l’époque, qui date de 1959.

La nomination de Georges Pompidou alors directeur de cabinet du Général comme Premier ministre, en mai 1962, et surtout l’élection au suffrage universel du Président de la République (septembre 1962) ont donné un tour franchement présidentialiste aux institutions de la Ve République. : il était clair que les grandes décisions se prenaient à l’Elysée et, dans une conférence de presse de décembre 1964, le Général De Gaulle a même fait des déclarations aux termes desquelles tout pouvoir procédait du Président de la République, y compris d’ailleurs en matière judiciaire. Ce n’était qu’une conférence de presse mais enfin c’était fort…

Après la mort politique du Général de Gaulle, l’élection de Georges Pompidou en 1969 perpétue encore la « logique présidentialiste » : bien que bénéficiant d’un vote de confiance très confortable à l’Assemblée Nationale en 1972 sur son projet de « nouvelle société » – le Professeur Boutin y a fait allusion – le Premier ministre, Jacques Chaban-Delmas, s’est vu aussitôt remercié et remplacé dans la foulée par Pierre Messmer.

L’arrivée de François Mitterrand à la tête de la République n’a pas, dans un premier temps, changé la lecture présidentialiste de la Constitution. Le nouveau Président de la République a simplement hasardé un bon mot, l’auteur du « Coup d’Etat permanent » a déclaré : « Ces institutions, mauvaises avant moi, le redeviendront après moi mais pour le reste elles me conviennent parfaitement ». Chacun se souvient comment Pierre Mauroy a été adoubé comme Premier ministre en mai 1981. Il était à l’époque minoritaire au sein du Parti socialiste mais après une courte pénitence il est devenu Premier ministre. Après avoir hésité à le remplacer en 1983, François Mitterrand s’en est séparé après « l’affaire scolaire » et le retrait du projet de loi Savary en juillet 1984. C’est alors que François Mitterrand donne à la France le plus jeune Premier ministre qu’elle ait jamais eu, depuis Villèle : Laurent Fabius. La prépotence présidentielle paraissait définitivement établie. C’était l’ensemble des décisions et pas seulement les grandes orientations – on le vit par exemple en matière de politique industrielle – qui remontait à l’Elysée.

Pourtant une nouvelle lecture de la Constitution va s’imposer. L’élection d’une majorité de droite à l’Assemblée Nationale en mars 1986 ouvre la voie, pour la première fois, à la cohabitation d’un Président et d’un gouvernement procédant l’un de la gauche, l’autre de la droite. Cette configuration inédite, celle d’une cohabitation évidemment contraire à la conception qu’avait affirmée le général de Gaulle, avait déjà été envisagée par Valéry Giscard d’Estaing dans son discours de Verdun-sur-le-Doubs, avant les élections de mars 1978. Il déclara que, n’ayant pas les moyens de s’opposer à une majorité nouvelle de gauche, il se tiendrait un peu à l’écart, au Château de Rambouillet [ce n’était quand même pas Fontainebleau !]. Cette hypothèse – on le sait – ne se produisit pas.

1988 arrive, François Mitterrand est réélu, il incite le peuple à ne pas donner une majorité absolue au Parti socialiste qui, effectivement, ne disposera que d’une majorité relative. L’ouverture ne sera déjà qu’un simulacre et on verra qu’en réalité le Parti socialiste exerce un certain pouvoir puisqu’il va, huit jours après l’élection de François Mitterrand, refuser d’introniser comme premier secrétaire le candidat patronné par François Mitterrand. Juste après sa réélection, François Mitterrand se voyait bravé et, en quelque sorte, délégitimé par le parti qu’il avait remis au pouvoir.

La grande novation, me direz-vous, est depuis 2000-2001 l’instauration du quinquennat et l’inversion du calendrier : les présidentielles d’abord, les élections législatives ensuite. Mais il y a quelque chose de plus profond sur quoi, à ce stade de mon exposé, j’aimerais attirer votre attention. C’est la montée de quelque chose qui n’existait pas en 1958 : le fait majoritaire, grâce au mode de scrutin majoritaire, qui ne figure pas dans la Constitution puisqu’il procède d’une simple loi. D’autre part, le Président de la République joue un rôle directeur. Cette majorité va se présenter souvent comme la majorité présidentielle.

Le Président de la République commence par dissoudre l’Assemblée nationale en 1981, avec succès, en 1988, encore avec succès, et même avec un calibrage très fin et puis en 1997, son successeur dissoudra, cette fois sans succès, car la dissolution est intervenue – faut-il le rappeler ? – deux ans après la présidentielle de 1995.

Mais le fait majoritaire finit par faire passer au second plan bien des dispositions constitutionnelles, tels les articles du parlementarisme rationalisé, institués en 1958 pour permettre à un gouvernement de faire passer des lois, de ne pas être à la merci d’un refus du Parlement de voter telle ou telle loi de finances. Ces articles du parlementarisme rationalisé s’imposent-ils encore quand ce mode de scrutin, qui va progressivement simplifier l’échiquier politique, produit un parti dominant ? On va passer à quatre grandes forces : les socialistes, les communistes, l’UDF et le RPR. Mais, très vite, dès 1962, l’UNR-UDT dispose à elle seule de la majorité (ou peut-être avec l’appoint des Républicains indépendants, encore n’en suis-je pas sûr). De même après les élections de juin 1968, l’UDR, qui a succédé à l’UNR-UDT, sera massivement majoritaire ; on peut alors parler d’une «Chambre introuvable ».

De l’autre côté, le spectre va se resserrer très progressivement, à partir des années 1970, avec la montée du Parti socialiste d’Epinay qui, revenu de l’abîme (le Parti socialiste recueillait 10% ou 12% des voix à la fin de la IVe République, 5% en 1969) va atteindre environ 20% en 1973. François Mitterrand, au premier tour de 1981, recueillera 26% des voix (il sera élu au deuxième tour avec un peu plus de 52% des voix). Suite à la dissolution de 1981, le Parti socialiste reviendra, majoritaire à son tour, dominant une « Chambre introuvable ». Ce qui s’était produit à droite se produit à gauche. Les propos d’Alain Peyrefitte : « Si nous ne faisons pas de bêtises, nous serons au pouvoir pour trente ans » ont été démentis. Il s’est produit à gauche un phénomène de rassemblement autour de François Mitterrand qui a donné le pouvoir au parti majoritaire, à la majorité présidentielle.

Avec les cohabitations successives, on a toujours vu un parti majoritaire : le RPR en 1986 et en 1993 et le PS en 1997 (même si le Parti socialiste n’avait pas la majorité à lui seul).
Ce fait majoritaire massif nous impose une lecture totalement différente de la Constitution. La Constitution de la Ve République, avec le système politique de la IVe, avec cet éclatement des forces politiques, serait très différente de ce qu’en fait cette extraordinaire concentration qui ne laisse subsister aujourd’hui que deux partis dominants et quelques poussières de petits partis.

Ce qui a clairement résulté de la double réforme de 2000-2001, quinquennat sec et inversion du calendrier, a été l’accroissement de la prépotence présidentielle. Je peux vous dire, pour avoir vécu tout cela, que même si Jacques Chirac s’était contenté d’imposer le quinquennat sec, la logique de ces réformes était en réalité d’aller vers un régime beaucoup plus présidentiel où le Parlement retrouverait des couleurs et s’affranchirait de l’extrême dépendance dans laquelle le mettait un soutien obligé au Gouvernement par le biais de l’article 49-3 et de l’impossibilité pour lui d’encourir une dissolution.
A partir de 2002, il était manifeste que le déséquilibre entre le Président et le Parlement élu dans la foulée s’accroissait, suscitant une formidable concentration de pouvoir à travers non seulement le Président de la République mais également le parti majoritaire, l’UMP. Toutes les grandes décisions, comme d’ailleurs les petites, pouvaient dès lors remonter au Président de la République. Ni le Président Chirac, ni le Président Mitterrand, le Professeur Boutin l’a dit, n’ont manifesté un interventionnisme constant d’un bout à l’autre de leurs mandats. Même s’ils étaient très interventionnistes, ils laissaient aller les choses dans certains domaines.

Les causes de l’abaissement du Parlement sont de plusieurs ordres :
Le régime est déséquilibré en fait depuis le départ, et notamment depuis 1962 par l’élection au suffrage universel du Président de la République. Ce déséquilibre est encore accentué par les articles dits du parlementarisme rationalisé adapté en1958 dans un autre contexte. Ce déséquilibre a été redoublé par les réformes institutionnelles de 2001-2002, et enfin, considérablement accru par le bipartisme de fait auquel a conduit le scrutin majoritaire et la mécanique institutionnelle de la Ve République.

Comment rompre cet enchaînement et libérer le Parlement ?

Je ne suis pas un expert et Madame Anne-Marie Le Pourhiet, qui va intervenir après moi, pourra critiquer la suggestion que j’ai faite à la Commission Balladur.

En fait, pour libérer le Parlement du Gouvernement, il faudrait organiser encore plus la désuétude de la dissolution et de la censure. La dissolution n’a plus été utilisée depuis 1997 (elle a laissé à ses initiateurs un mauvais souvenir). Quant à la censure, elle est tombée en désuétude depuis 1962. Les députés ne veulent pas retourner sur les marchés. J’ai donc proposé d’aller plus loin dans l’organisation de la désuétude de l’une et de l’autre pour aller vers ce qu’on appelle un régime présidentiel de fait, disons « à la française ». Je veux bien que le régime présidentiel soit une de ces idées qui fuient à mesure qu’on avance mais j’ai proposé de pousser le curseur vers le régime présidentiel. Il s’agit d’aller vers un système de deux pouvoirs distincts ne dépendant pas l’un de l’autre, ce qui est, à mon sens, la vraie définition du régime présidentiel. J’ai même cru voir cela dans les propos de Monsieur Troper : « Quand ces deux pouvoirs ne dépendent pas l’un de l’autre, on n’est pas loin de ce qu’on appelle vulgairement un régime présidentiel. »

La France n’est pas les Etats-Unis. Les Etats-Unis ont un système souple, les Partis républicain et démocrate sont très divers et un président peut gouverner avec une majorité qui lui est hostile au Congrès, on le voit aujourd’hui. En France nous avons un système beaucoup plus rigide, avec, maintenant, deux partis disciplinés. Il est difficile d’aller vers un régime présidentiel avec des structures politiques comme les nôtres, à moins d’assouplir ce système par une représentation proportionnelle « à l’allemande » dont je serais partisan dans l’hypothèse où on voudrait aller vers un régime présidentiel. En effet, on retrouverait alors un spectre beaucoup plus divers et un parlement qui reflèterait bien davantage le pays. Rappelez-vous que les candidats du Parti socialiste et du RPR ne représentaient en 2002 que 35% des suffrages exprimés et à peine le quart des électeurs inscrits !

La représentation proportionnelle pourrait donc être introduite dans le mode de scrutin législatif avec des listes nationales inspirées du modèle allemand préservant cependant l’élection des députés dans des circonscriptions, condition de leur indépendance vis-à-vis des appareils partisans.

Si on allait dans ce sens-là, il suffirait d’introduire dans la Constitution une disposition prévoyant le retour simultané du Président de la République et des députés devant le peuple en cas de censure ou de dissolution.

Les deux « soupapes de sécurité » permettraient d’éviter les risques de blocage dont je ne suis pas sûr que, dans un pays aussi « politique » que le nôtre, ils ne viendraient pas à se produire si un désaccord de fond se manifestait entre le Président de la République et une majorité du Parlement. Ces deux « soupapes de sécurité » résulteraient du maintien dans les textes du droit de dissolution dans la main du Président et du droit de censure du gouvernement au bénéfice du Parlement, maintien assorti de la règle explicitement formulée du retour simultané devant le Peuple du Président et des députés, soit en cas de dissolution, soit en cas de renversement du Gouvernement. On peut imaginer que cette « dissuasion mutuelle assurée » exercerait un effet pacifiant sur les conflits (personne n’a envie de retourner sur les marchés ni dans les grandes salles de meetings), sauf en cas de crise nationale très grave, et favoriserait les compromis entre les deux Pouvoirs.

Alors on m’a fait des objections :
On m’a dit : « Ca n’existe nulle part ».
Mais ce système existe en Grande-Bretagne avec le Premier ministre qui peut dissoudre et retourner lui-même, par anticipation, devant le corps électoral.
On m’a objecté le vide du pouvoir sans chef de l’Etat ni Assemblée nationale.
Mais le chef de l’Etat peut demeurer en fonction jusqu’à la nouvelle élection ou être remplacé par le Président du Sénat.
On m’a opposé le risque d’une rupture de continuité en cas de démission ou de décès du Président.
Mais il peut être contourné par une dissolution ne concernant que l’Assemblée, décidée par son successeur. Il faudrait alors prévoir ce cas.

Ma proposition a dû paraître trop complexe, Monsieur Balladur et les membres de la commission m’ont écouté, ont manifesté, m’a-t-il semblé, un certain intérêt. Je pense que cet intérêt venait de ce que plusieurs d’entre eux étaient favorables à un régime présidentiel mais les directives qu’ils avaient reçues leur demandaient de ne pas aller jusque là. Toujours est-il que ce système de retour simultané devant le peuple du Président et des députés, en cas de dissolution ou de censure, n’a pas été retenu bien que ce soit, à mon avis, un système très démocratique puisque c’est le Peuple, c’est-à-dire le Souverain qui trancherait, en cas de conflit. Ce rôle du peuple est pour moi tout à fait essentiel.
Dans cette hypothèse – celle d’un régime présidentiel à la française -, on pourrait coupler cette réforme avec une réforme du mode de scrutin « à l’allemande » bien préférable à l’ajout d’une petite tranche de proportionnelle qui risquerait de compliquer beaucoup les choses et pourrait rendre impossible la constitution d’une majorité stable dans le cadre actuel qui reste – rappelons-le – un cadre parlementaire. Rappelez-vous qu’en 1967, le Général De Gaulle et Georges Pompidou n’ont conservé la majorité qu’à un siège de député près. Si on ajoute vingt ou trente parlementaires, les deux partis dominants vont confisquer l’essentiel de cette représentation additionnelle, et on ne permettra qu’à une ou deux personnes supplémentaires, aujourd’hui absentes du Parlement de pouvoir s’y exprimer, ce qui – du point de vue de la démocratie – ne changera pas le fond des choses.

Voilà la proposition que j’ai faite pour revaloriser le Parlement. Je crois utile de dire que je n’ai jamais cru à la « reparlementarisation » de nos institutions dès lors que l’on conservait l’élection du Président de la République au suffrage universel. Les Français y sont attachés, ils y voient une prérogative de leur citoyenneté, à tort ou à raison. Il serait très difficile de supprimer l’élection du Président de la République au suffrage universel. C’est la raison pour laquelle je crois qu’on ne peut pas revenir, comme l’avait proposé Jean-Pierre Bel et, à sa suite, Ségolène Royal, vers un régime beaucoup plus parlementaire. Ségolène Royal avait d’ailleurs parlé de VIe République, ce qui est beaucoup plus vague. Je ne pense pas que cette voie soit réellement praticable.

Je pense qu’il faut aller plutôt dans le sens que j’ai indiqué – celui d’un régime présidentiel à la française -, ce qui n’exclut pas un certain nombre de réformes intéressantes proposées par la Commission Balladur, visant à revaloriser le rôle du Parlement.
Ce que je critique dans les propositions de la Commission Balladur, c’est l’article 5 qui dispose que « Le Président de la République définit la politique de la nation ». Vous me direz que c’est ce qui se passe… Ce n’est pas tout à fait le cas : il en définit les grandes orientations. En tout cas il n’est pas nécessaire de l’encourager à aller plus loin qu’il ne va déjà. J’ajoute que ce n’est pas compatible avec l’hypothèse d’une cohabitation qui peut toujours survenir. Que se passerait-il dans le cas d’une nouvelle majorité soutenant un gouvernement censé conduire une politique que le Président de la République continuerait à définir… ? Tout ceci est un peu incohérent. Je pense que la réflexion contenue à la page 4 du rapport, (« … le Comité ne s’est pas interdit, dans ses discussions, d’envisager l’hypothèse d’une évolution vers un régime nettement présidentiel, dans lequel la responsabilité gouvernementale devant le Parlement n’a plus sa place. ») est cohérente avec cette formulation d’un Président de la République qui définit la politique de la nation. Mais je pense qu’on pourrait se contenter d’une formulation plus souple : « Il contribue à définir les grandes orientations de la politique nationale » ou « Il impulse les grandes orientations de la politique nationale ». On sait bien que c’est le cas mais entre le dire et le faire, il y a toujours un effet cumulatif. Soyons donc prudents.
Je ne me sens pas de plain pied avec l’idée d’organiser le premier tour des élections législatives en même temps que le deuxième tour de l’élection présidentielle, ce qui renforcerait encore plus le caractère présidentialiste du système. Je ne vois pas l’intérêt de cette disposition.

Mais ceci n’est pas l’objet de notre colloque qui est de savoir si on peut se rapprocher d’un système présidentiel.
Selon moi cette évolution est possible, elle devrait toutefois s’accompagner de la revalorisation du Parlement. A cette fin, j’ai déjà évoqué les articles du parlementarisme rationalisé (vote bloqué – 49.3 –, fixation de l’ordre du jour par le gouvernement) qui pourraient être maintenus dans l’hypothèse d’une représentation proportionnelle intégrale, être supprimés ou limités dans l’hypothèse du maintien du scrutin majoritaire et du fait majoritaire (ils sont largement devenus inutiles).
J’avais évoqué devant le Comité Balladur la création de nouvelles commissions, notamment une Commission des Affaires européennes, et la suppression du pouvoir de veto du Sénat (pour les révisions constitutionnelles de l’article 89 et pour les lois organiques le concernant). Il semble que les propositions du Comité aillent dans ce sens.
Enfin, je préconisais la création de Commissions de codification de la loi (loi qui, devenue très bavarde, prolifère aujourd’hui), ce qui va dans le bon sens de la proposition de la Commission Balladur visant à faire respecter plus nettement le domaine de la loi et celui du règlement par l’initiative laissée aux Présidents des assemblées qui pourraient retoquer un texte ou un amendement qui empièterait sur le domaine réglementaire.

Il est clair que le pouvoir du peuple gagne toujours à être renforcé. On peut imaginer des référendums d’initiative populaire, c’est une des propositions de la Commission Balladur, ou bien de lier le référendum et la responsabilité politique du Président, c’est ce que faisait spontanément le Général De Gaulle. Peut-on obliger le Président de la République à s’engager à se démettre en cas d’échec du référendum ? Rien ne l’en empêche mais rien ne l’y oblige non plus, on l’a constaté lors du référendum sur le projet de constitution européenne initié par le Président Chirac. Enfin, on pourrait imaginer des référendums d’initiative populaire pour la révocation du Président ; ce type de référendum révocatoire existe au Venezuela où le Président Chavez a dû s’y soumettre, avec succès d’ailleurs.

J’aurais pu ajouter quelques propos sur le contrôle de la constitutionnalité mais le Professeur Troper, un éminent expert, s’exprimera sur sa proposition concernant le renforcement de la légitimité du contrôle par des procédures assouplies de révision constitutionnelle ou d’authentification de l’interprétation de la Constitution.
On pourrait aussi se poser la question du contrôle de constitutionnalité s’appliquant aux directives européennes. On ne voit pas pourquoi cela s’appliquerait à la loi et non aux directives européennes.

Enfin je souhaite qu’on aille vers le renforcement de l’autorité de la loi elle-même, qui doit être simple, lisible, intelligible, pérenne, d’où ce système de commissions de réforme législative que j’ai évoqué tout à l’heure et qui aurait beaucoup de travail à accomplir pour atteindre cet objectif éminemment républicain.

Mon propos était de vous présenter une réflexion qui tendrait à déplacer le curseur, comme je l’ai dit. Je ne prétends pas que cette idée soit à prendre comme telle. Je l’avais proposée en 2002, au moment des élections présidentielles, je l’ai reprise, je ne sais pas si on peut s’en inspirer pour la suite. Il y a beaucoup de propositions et, parmi elles, sans doute d’autres manières de revaloriser le rôle du Parlement. C’est le sujet dont doit nous entretenir Madame Anne-Marie Le Pourhiet, professeur à l’université de Rennes, à laquelle je donne maintenant la parole.
Je vous remercie.