Le lien entre les sièges de membres permanents au Conseil de sécurité et la dissuasion nucléaire

I – Je ne vais pas sortir du sujet puisque le titre spécifique qui m’était proposé était « Le lien entre le siège permanent de la France au Conseil de sécurité et la dissuasion » mais je l’élargirai en parlant non seulement du siège permanent de la France mais – puisque nous sommes tous égaux lorsque nous sommes membres permanents du Conseil de sécurité – du lien entre les sièges de membres permanents et la dissuasion nucléaire.
Ce lien n’est pas statutaire ; le nucléaire n’est pas mentionné dans la Charte des Nations Unies. Lorsqu’elle fut signée à San Francisco le 26 juin 1945, l’arme nucléaire existait (je ne crois pas qu’elle fût connue de beaucoup) mais elle n’avait pas encore été utilisée.
Le nucléaire ne figure pas dans la Charte des Nations Unies, pas plus que le désarmement, ou celui-ci à peine. Le lien n’est pas statutaire entre la qualité de membre permanent du Conseil de sécurité et la puissance, donc la dissuasion nucléaire mais c’est un lien logique qui explique que les cinq membres permanents actuels du Conseil de sécurité soient tous des puissances nucléaires. C’est un lien logique parce qu’il résulte du choix fondamental qui est à la base de la Charte des Nations Unies. Ce choix, c’est d’abord et avant tout le maintien de la paix et de la sécurité internationales. Ce n’est pas la coopération économique, ce n’est pas le développement culturel, ce n’est même pas foncièrement le respect des droits de l’homme même si tout cela figure évidemment parmi les buts des Nations Unies. La préoccupation essentielle, cardinale en 1945, qui demeure malgré les avatars, malgré les développements, malgré les progrès, est bien le maintien de la paix et de la sécurité internationales.
Ce maintien de la paix et de la sécurité internationales ne fut pas recherché en 1945 par la démarche moralisante ni par l’évocation du désarmement général et complet. Ce n’est pas le Briandisme, ce n’est pas le pacifisme, c’est une tout autre approche : en 1945, on sort d’une guerre où la victoire a résulté de l’union des forces ; ceci explique le choix de la force.
La Charte des Nations Unies, il faut le répéter, tant dans son préambule que dans ses buts et principes, ne parle pas du désarmement, ni de nobles idéaux, elle parle de la force : « Unir nos forces pour maintenir la paix et la sécurité internationales ». Cela signifie qu’on va rassembler des gens sérieux, solides, pour maintenir la paix et la sécurité internationales, dans ce qui sera le Conseil de sécurité. Parmi ce Conseil de sécurité, cinq Etats seront membres permanents. Les dix Etats membres non permanents du Conseil de sécurité devront faire la preuve (ce sera une des conditions de leur élection) de leur capacité à contribuer au maintien de la paix et de la sécurité internationales. Aux membres permanents, on demandera de créer un Comité d’état-major. Certes, aujourd’hui cette disposition de la Charte est pratiquement oubliée mais en 1945 on pensait que ce Comité d’état-major jouerait un rôle puisqu’il serait chargé d’assurer la direction stratégique des actions de force que les Nations Unies pourraient engager. On était déjà préparé, à cette époque, à l’idée que les Nations Unies devraient conduire des opérations de force dont la « direction stratégique » devrait (article 47 de la Charte) revenir aux membres permanents. Et, pour évoquer quand même un peu le désarmement, c’est à ces membres permanents que l’on demanderait de réfléchir, non pas tellement au désarmement – et certainement pas au désarmement général et complet – mais à la seule « règlementation des armements ».
Le raisonnement était donc : la paix par le choix de la force, la force incarnée dans le Conseil de sécurité et particulièrement dans les cinq membres permanents qui constitueront le Comité d’état-major des Nations Unies.
Le cadre était donc bien posé. Mais cet usage de la force est tempéré. On en revient à la deuxième base essentielle de la Charte des Nations Unies qui est que l’action de force doit être décidée collectivement. Cette action peut d’ailleurs être préventive contrairement à ce qu’on a pu entendre au moment de l’affaire irakienne. La Charte des Nations Unies ne proscrit pas du tout l’usage préventif de la force. La force peut réagir comme elle peut être préventive ; tout est parfaitement légal à condition qu’il ne s’agisse pas d’une action unilatérale, décidée par le bon vouloir ou le caprice d’un Etat mais d’une action collective. C’est l’essentiel de la Charte des Nations Unies, c’est à partir de ce principe fondamental que nous pourrons juger des actions décidées par certains Etats et que nous pouvons justifier le comportement qui fut le nôtre et celui d’autres pays en 2003 face à l’action unilatérale des Etats-Unis et de certains de leurs amis.
Une action collective doit être délibérée par le Conseil de sécurité et peut donner lieu à des votes, avec une majorité qui se décide contre une minorité, du moment qu’on aboutit à une action collective, mais il faut qu’il y ait entente si les principales puissances sont impliquées. Cette obligation d’entente était destinée à empêcher une guerre entre les puissances qui émergeaient de la victoire en 1945, entre les cinq membres permanents ; nécessité consignée dans la faculté du veto. Le veto n’est ni une paralysie ni un frein, c’est une obligation pour les membres permanents de se remettre au travail, de rediscuter, un, deux, trois jours, un mois s’il le faut pour aboutir à un accord plutôt que de recourir à la guerre.
Voilà les principes : action de force, oui, mais action collective, ce qui signifie que les membres permanents doivent être forts mais ils doivent être d’accord.

II – Que se passe-t-il lorsqu’un membre permanent du Conseil de sécurité apparaît particulièrement fort parce qu’il a révélé, après août 1945, qu’il disposait de la puissance nucléaire ? Aussitôt, le raisonnement normal va être d’équilibrer pour aboutir à un accord, c’est à dire qu’au-delà du veto les quatre autres membres permanents vont essayer d’acquérir l’arme nucléaire pour aboutir à cette situation d’équilibre qui impose l’accord et l’entente. C’est ce qui s’est passé très vite. En 1949, l’URSS acquiert l’arme nucléaire, les Anglais en 1952, suivis des Français et des Chinois. Les cinq membres permanents se sont effectivement retrouvés dotés de l’arme nucléaire, ce qui instaurait entre eux un certain statut d’égalité qui les obligeait à discuter. Ceci a eu un effet : cette capacité de dissuasion dont ils disposaient les uns vis-à-vis des autres les a obligés à discuter entre eux et à éviter -ce qui était quand même l’objectif principal des rédacteurs de la Charte en 1945 – une conflagration mondiale. Malgré les problèmes considérables : Corée, Vietnam, crise de Cuba, il n’y a pas eu de guerre mondiale parce qu’il y avait dissuasion, donc équilibre entre les membres permanents du Conseil de sécurité, donc discussion et négociation. L’affaire du Vietnam se règle à partir du moment où la Chine nucléaire est rétablie dans ses droits légitimes, en 1971. Quant aux Français, à partir du moment où ils ont accédé à la capacité nucléaire, donc à la dissuasion nucléaire, ils prennent davantage au sérieux leur rôle au Conseil de sécurité et y jouent un rôle actif. A partir de 1969, le général de Gaulle ne parle absolument pas du « machin » mais, bien au contraire, propose aux membres permanents du Conseil de sécurité d’essayer de trouver un accord pour mettre en œuvre un règlement de paix au Moyen-Orient. Il part du principe que les membres permanents sont en état d’équilibre grâce à la dissuasion nucléaire.
Cette situation a évidemment suscité de la part des autres Etats membres des Nations Unies un certain sentiment de jalousie, de rivalité, qui les pousse à accéder eux-mêmes à la puissance nucléaire. D’où la crainte qu’ils y accèdent, d’où le raisonnement assez spontané des puissances nucléaires, afin que les autres Etats n’accèdent pas à ce statut, de les inciter à signer le Traité de non prolifération. Dans cet exercice, pas mal de gens trouvèrent leur intérêt : la prolifération pouvait menacer la paix mondiale, il valait mieux l’éviter et ne pas multiplier les pays nucléaires. Mais il y avait aussi, de la part des membres permanents, la volonté de conserver leurs privilèges, déjà garantis par la Charte. D’où cet effort pour aboutir au Traité de non prolifération. En 1968, en échange de la signature du traité de non prolifération, on ferme le club puisqu’on décide que jusqu’à la fin des temps, les seuls Etats qui mériteront le titre de « puissances nucléaires », avec les droits et obligations que leur donne le TNP, sont ceux qui auront procédé à des explosions avant le 1er janvier 1967. Cela inclut la France. C’était d’ailleurs une invitation faite à la France de rejoindre le Traité de non prolifération, ce qu’elle ne fit pas en 1968 tout en disant qu’elle se comporterait exactement comme un Etat qui l’aurait signé. Cela inclut aussi la Chine.
Ce privilège devait toutefois se payer de quelques concessions faites aux Etats non nucléaires, l’idée fut donc soulignée d’envisager un désarmement nucléaire à terme mais aussi un désarmement général et complet. Je mentionne les termes de l’article 6 du TNP qui invite les puissances nucléaires, non pas à « aboutir », à bref délai, à un désarmement nucléaire mais à « négocier de bonne foi des mesures visant à un désarmement nucléaire et au désarmement général et complet ». Les deux objectifs sont donc liés, le moyen choisi est la négociation, ce qui laisse un certain temps aux parties prenantes. Les autres concessions viendront au fil des temps lorsque les puissances nucléaires membres permanents du Conseil de sécurité se retrouveront périodiquement confrontées à des conférences d’examen de la mise en œuvre de ce TNP où on leur rappellera qu’il faut garder l’objectif du désarmement nucléaire, la masse des Etats ne se satisfaisant pas de ce statut à deux étages.
Dès 1968, ces concessions s’expriment par des garanties positives de sécurité données par les puissances nucléaires aux Etats non nucléaires. Mais ces garanties sont très souples, elles figurent dans une résolution du Conseil de sécurité se bornant à dire qu’en cas de conflit ou de menace contre un Etat non nucléaire, « le Conseil de sécurité se réunirait pour étudier les mesures » : formule extraordinairement vague. Toutefois, on est obligé de faire des concessions supplémentaires et, en 1995, les Etats nucléaires membres permanents adoptent des garanties positives de sécurité par lesquelles ils s’engagent à saisir le Conseil de sécurité en cas d’attaque ou de menace d’attaque nucléaire contre un Etat non nucléaire. Ils adoptent également des garanties négatives de sécurité, c’est-à-dire qu’ils s’engagent – c’est important si l’on pense aux futures menaces terroristes – à ne pas utiliser la menace de l’arme nucléaire contre un Etat non nucléaire sauf en cas d’agression par cet Etat qui serait en conjonction ou en alliance avec une puissance elle-même nucléaire. Ces garanties négatives de sécurité représentent une concession importante donnée aux Etats non nucléaires.
La réflexion qui a amené les Etats membres permanents du Conseil de sécurité à faire ces engagements et à les reprendre dans une résolution du Conseil de sécurité a amené ces Etats nucléaires à élaborer une forme de réflexion commune et c’est à partir de ce moment-là que prend naissance le concept du P5 (Five permanents). Dans les années 1995-1996, on a beaucoup entendu, à propos de l’affaire yougoslave, de ce fameux P5. Mais cette appellation de P5 était née avant, dans les mois qui ont précédé l’adoption de ces déclarations sur les garanties négatives et positives de sécurité et la résolution d’avril 1995 qui s’y référait. Est apparue une certaine forme de solidarité entre les membres permanents du Conseil de sécurité liée, non pas uniquement à leur statut de membres permanents mais au fait qu’ils ont la capacité nucléaire, la capacité de se dissuader mutuellement et de dissuader les autres. Il y a donc bien eu un apport bénéfique à l’entente, à l’action collective par le fait que ces membres permanents sont également, ce qui n’était pas prévu par la Charte au départ, des Etats nucléaires.
Finalement, la dissuasion nucléaire a bien un lien logique avec le statut de membre permanent du Conseil de sécurité. S’il ne figure pas dans la Charte, ce lien est devenu naturel, évident.

III – Quels sont les défis posés à ce statut ?
Le premier est le fait qu’actuellement des candidatures au statut de membre permanent viennent d’Etats qui ne sont pas des puissances nucléaires.
L’Inde qui n’est pas, aux termes du TNP, un Etat nucléaire mais qui, incontestablement, dispose d’armes nucléaires veut devenir membre permanent du Conseil de sécurité. Si c’était le cas, elle ferait aussitôt partie du système. Même si elle n’est pas considérée juridiquement comme une puissance nucléaire, elle aurait les moyens d’entrer dans ce jeu des cinq puissances et serait amenée à participer à l’effort collectif. On prendrait le temps d’essayer de l’amener à la raison, à une discussion, à une solution parce qu’elle est une puissance nucléaire.
D’autres pays, comme l’Allemagne, le Japon, le Brésil, ne prétendent pas à devenir des puissances nucléaires. Qu’en serait-il avec eux ? Tout dépend de ce que serait leur comportement. Il est vraisemblable qu’ils ne seraient pas aussi étroitement parties prenantes à l’action collective à moins qu’ils n’obtiennent le droit de veto, ce qui est un autre moyen de s’obliger à s’entendre. Mais si, comme certains le souhaitent, notamment les Etats-Unis, le statut nouveau d’Etat membre permanent n’est pas accompagné du droit de veto, le seul avantage pour ces nouveaux Etats d’être membres permanents serait de ne pas avoir à concourir pour être élus tous les deux ou quatre ans.
Il n’y a donc pas de réel défi aux avantages et aux intérêts dont disposent les cinq membres permanents du club nucléaire.

L’autre défi, de nature plus intellectuelle, beaucoup plus délicat parce qu’il pose des problèmes sur les plans juridique et politique, est celui de la dissuasion vis-à-vis des pays qui ne sont pas nucléaires mais qui peuvent disposer d’armes de destruction massive, avoir une capacité en armes bactériologiques ou chimiques ou qui pourraient être eux-mêmes terroristes ou abriter des activités terroristes. En effet, juridiquement, des engagements ont été pris par les déclarations antérieures à 1995 – et réaffirmées à cette date par les cinq Etats membres nucléaires – de ne pas utiliser la menace de la force nucléaire à l’égard d’un Etat non membre du TNP. On a quand même écarté la catégorie assez minime des Etats qui n’ont pas ratifié le TNP.
Ces engagements sont-ils présents à l’esprit de ceux qui évoquent le recours à des moyens conventionnels pour lutter contre des Etats disposant d’armes bactériologiques ou chimiques mais également à des « moyens d’une autre nature » (cette autre nature pouvant être interprétée comme signifiant la menace ou l’arme nucléaire) ?
Les Etats-Unis prétendent garder « toutes leurs options » face à des Etats non nucléaires mais qui pourraient avoir des armes chimiques ou bactériologiques ou qui pourraient développer des intentions malfaisantes terroristes… Ces déclarations sont-elles bien compatibles avec les engagements pris en 1995 ?
On se retrouve là sur le terrain, de la morale peut-être, du droit certainement. Ce déclarations ont été suivies d’une résolution du Conseil de sécurité : la résolution 992 du 11 avril 1995 a été prise par les cinq Etats nucléaires pour des raisons égoïstes. Nous étions à quelques mois de l’ouverture d’une nouvelle conférence d’examen de la mise en œuvre du TNP, donc d’une nouvelle réaffirmation qu’il ne fallait pas proliférer. La France avait l’intention de se livrer à une nouvelle campagne d’essais nucléaires… Il fallait donc obstinément désamorcer certaines critiques en prenant des engagements, d’où ces déclarations coordonnées (phénomène rare) du mois d’avril 1995.
Je suis de ceux qui considèrent toutes les résolutions du Conseil de sécurité comme obligatoires parce que l’article 25 de la Charte dit clairement que « les Etats membres des Nations Unies conviennent d’appliquer les décisions du Conseil de sécurité ». Il n’y a donc aucune différence à faire entre les résolutions prises au titre du chapitre 6 ou du chapitre 7. Les résolutions du Conseil de sécurité sont obligatoires. Mais heureusement c’est le langage des résolutions qui compte. Cette fameuse résolution 992 a été assez habilement négociée et rédigée par les Etats nucléaires et elle se borne à dire que le Conseil de sécurité « prend note avec satisfaction des engagements pris par les Etats nucléaires ». Le Conseil de sécurité n’a pas fait siens ces engagements et rien de vraiment nouveau ne concerne les mesures qui pourraient être prises pour venir en aide à un pays qui serait attaqué par une puissance nucléaire. Il n’y a donc pas là, finalement de quoi s’indigner ou s’émouvoir.
Reste le problème des déclarations unilatérales faites à un moment donné qui contredisent des déclarations unilatérales faites par le même pays antérieurement. Quel est le moyen juridique de contourner cette observation assez évidente ? La France s’est engagée à ne pas utiliser la menace nucléaire contre un pays non nucléaire, à moins que ce pays ne déclenche une agression contre elle avec l’aide d’un pays nucléaire ; mais cette déclaration n’est pas tout à fait en conformité avec d’autres déclarations postérieures plus ambiguës. Heureusement, l’article 51 de la Charte reconnaît à tous les Etats le droit de légitime défense et dans la résolution du Conseil de sécurité qui a mentionné les garanties négatives et positives, figure cette mention expresse de l’article 51 de la Charte.
On en revient donc à la considération que les intérêts nationaux peuvent prévaloir.
Tout ceci peut être discuté sur le plan politique et même sur le plan juridique. Mais nous avons un dernier étage juridique dans la défense de la dissuasion nucléaire avec l’avis consultatif de la Cour internationale de justice de 1996. C’est un avis important. Certes il ne tranche pas. Il observe qu’il n’y a aucune disposition qui consacre la légitimité ni l’illégitimité de la dissuasion nucléaire et il se conclut par l’observation que quelles que soient les difficultés, la Cour n’a pas été capable de trancher sur le point de savoir s’il était illégitime de recourir à l’arme nucléaire en cas de survie nationale. Mais cela veut dire, en droit, que la Cour internationale de justice n’ôte rien à la possibilité de la dissuasion en cas de survie de la nation.
Voilà les données du débat qui font que la dissuasion nucléaire est devenue un élément très étroitement lié au statut de membre permanent. C’est admis couramment, il n’y a aucun doute là-dessus. Tous les débats, autour de la construction européenne, sur l’éventualité d’un siège permanent pour l’Europe ne trouvent aucun écho auprès des diplomates des Nations Unies. Ceux-ci n’ont aucune intention de reprendre l’idée, parfois émise, selon laquelle il faudrait que l’Union européenne se substitue au Royaume-Uni et à la France comme membre permanent, et ils ‘y pensent pas probablement parce que l’Union européenne ne dispose pas de la dissuasion nucléaire.
Certes, évocation a été faite des progrès de la construction européenne, mais la réflexion prendra probablement pas mal de temps. Il faut savoir que périodiquement, aux Nations Unies, ceux qui sont hostiles à l’arme nucléaire et qui ont constitué des groupes de travail, notamment le groupe de Cambera où figurait un ancien Premier ministre socialiste, dénoncent à fond la dissuasion nucléaire. Mais il y a aussi tous ceux qui, venant de pays membres de l’UE, la Suède, la Slovénie, l’Irlande, ne veulent absolument pas entendre parler de l’arme nucléaire. Ce ne sera donc pas simple de s’entendre avec tous ces pays quand on voudra doter l’Union européenne de la dissuasion nucléaire.
Quant à la réponse qui avait été donnée par le projet de traité massivement rejeté l’an dernier, la disposition sur la politique de sécurité et de défense commune jetait le bébé avec l’eau du bain puisqu’il était précisé clairement que pour les Etats de l’Union européenne qui sont membres de l’Otan (la quasi-totalité), l’OTAN reste le fondement de leur défense collective et « l’instance de sa mise en œuvre ». Or l’OTAN n’est pas l’Union européenne.