Intervention de Gilbert Guillaume

par Gilbert Guillaume, Ancien Président de la Cour Internationale de Justice

Intervention prononcée lors du colloque du 6 juin 2005 L’ONU en 2005

Je suis heureux de vous entretenir aujourd’hui de la Cour internationale de Justice, institution souvent mal connue, ce qui d’ailleurs présente à la fois des avantages et des inconvénients.
Si on ne parle pas plus souvent de la Cour, c’est tout d’abord parce qu’elle est installée à La Haye et non à New York et que l’attention des médias est d’ordinaire plus facilement attirée par ce qui se passe outre-Atlantique qu’aux Pays-Bas.
Deuxièmement, les médias aiment avant tout traiter de la justice criminelle ; dès lors, les tribunaux pénaux internationaux font facilement la une, mais une juridiction dont le rôle est de prévenir les conflits n’intéresse pas beaucoup la presse et la télévision.
Et, troisièmement, peut-être aussi parce que cette institution a fait preuve d’une réelle longévité et d’une grande permanence. Il ne faut pas oublier qu’elle a été créée sous la forme de la Cour permanente de justice internationale en 1922, qu’elle a été pratiquement la seule institution qui ait survécu à la mort de la SDN, et qu’en 1945 elle a été dotée d’un nouveau statut, inspiré du précédent, avec les adaptations nécessaires pour passer de la SDN aux Nations Unies. Le premier Président de la nouvelle Cour a été le dernier Président de l’Ancienne ; le premier Greffier de la Nouvelle Cour a été le dernier Greffier de l’ancienne ; le règlement de procédure a repris l’ancien règlement de procédure et nous continuons à nous référer à la jurisprudence aussi bien de la Cour permanente que de la Cour internationale de Justice. Evidemment, pour beaucoup, une institution qui n’a pas de crise n’a pas grand intérêt.

Ceci étant dit, de quoi s’agit-il ?
D’abord, vous savez certainement que la Cour internationale de Justice présente deux traits fondamentaux :
C’est une cour universelle, l’organe judiciaire principal des Nations Unies. Son statut fait partie de la Charte et ne peut être révisé que selon les modalités de révision de la Charte, ce qui n’est pas très facile. Tous les membres des Nations Unies sont parties au statut, c’est à dire, à l’heure actuelle, les cent quatre-vingt-onze membres des Nations Unies. Cette universalité se reflète dans la composition de la Cour. On ne pouvait évidemment pas créer une Cour avec cent quatre-vingt-onze juges, comme on a à Luxembourg ou à Strasbourg des juges dont le nombre est égal à celui des Etats participant. Il y a donc quinze juges élus par l’Assemblée générale et le Conseil de sécurité des Nations Unies. Il y a là quelque chose de très original : il faut pour être élu avoir la majorité dans les deux instances. Une procédure de conciliation est prévue par les textes en cas de difficulté, mais elle n’a jamais fonctionné car les deux organes ont toujours réussi à parvenir à un accord sans l’intervention d’une autorité extérieure. Ceci a une première conséquence, c’est que la Cour a toujours eu – sauf en une brève période en ce qui concerne la Chine – un juge de la nationalité des cinq membres permanents du Conseil de sécurité, mais il s’agit là d’une pratique et non d’une règle de droit. J’ajouterai que si le Conseil de sécurité passait demain de quinze à vingt-cinq membres je ne suis pas certain que les membres permanents actuels pourraient à tous les coups conserver leur siège à la Cour. Il y a là un élément auquel on n’a pas beaucoup réfléchi dans la réforme du Conseil de sécurité et auquel il faudrait porter une certaine attention. La Cour comporte, outre un juge russe, un juge chinois, un juge français, un juge anglais et un juge américain, dix autres juges désignés selon un système de répartition géographique entre les continents plutôt favorable à l’Europe puisqu’il y a au total quatre juges provenant d’Europe occidentale et deux d’Europe orientale. A ces juges s’ajoute un juge américain, et le plus souvent un juge japonais, ce qui fait qu’au sein de la Cour, l’équilibre entre juges provenant de pays développés et de pays en voie de développement est tout à fait différent de l’équilibre existant au sein des Nations Unies.
La Cour ne connaît que des affaires dont les Etats veulent bien la saisir. Il faut le consentement des Etats sous une forme ou sous une autre : souscription à la clause dite de juridiction obligatoire, acceptation dans des conventions de clauses de compétence de la Cour ou bien, dans une affaire déterminée, compromis par lequel les Etats acceptent qu’un litige déterminé soit soumis à la Cour.
Celle-ci peut en outre donner des avis consultatifs aux Nations Unies et à certaines institutions spécialisées mais au contentieux seuls les Etats et non les organisations internationales ont accès à la Cour.

Quelle est la situation actuelle ?
C’est le premier point que je voudrais évoquer avant d’avancer quelques idées pour l’avenir.

Si l’on prend globalement les choses de 1922 à 2005, on arrive à un total approximatif de cent dix arrêts et d’une cinquantaine d’avis consultatifs. La moyenne annuelle, une fois éliminées les périodes de guerre, est de l’ordre de deux ou trois affaires par an. C’est un chiffre qui à première vue paraît faible lorsqu’on le compare à ceux des juridictions nationales ou européennes. Mais cette appréciation doit être nuancée, tout d’abord parce que l’activité de la Cour a été très différente selon les époques. De 1920 à 1930, époque à laquelle les tensions s’étaient affaiblies, la Cour a eu de très nombreuses affaires. Dans les années Trente, avec la montée des périls, elle a eu de moins en moins de dossiers. Dans les années qui ont suivi la Seconde guerre mondiale, elle a eu un assez grand nombre d’affaires. Avec la Guerre froide, la situation s’est inversée : en 1972, il n’y avait plus une seule affaire au rôle de la Cour et les juges ont passé leur année à réviser leur règlement de procédure. Depuis lors, au contraire, avec la fin de la Guerre froide, le nombre de dossiers a atteint des records absolus : nous nous sommes retrouvés, dans les quinze dernières années, avec une moyenne de vingt à vingt-cinq affaires au rôle et, ayant fait un gros effort pour essayer de récupérer le retard, à l’heure actuelle il en reste encore une douzaine.
Pourquoi cette résurrection de la justice internationale ?
Un certain nombre de facteurs techniques ont été évoqués : l’amélioration des procédures, la mise sur pied au sein des Nations Unies, grâce au Secrétaire général, d’un fonds d’aide judiciaire, une espèce d’aide judiciaire internationale pour les Etats les plus pauvres, et, également, la création de chambres au sein de la Cour.
Mais l’essentiel n’est pas là, l’essentiel est que, de manière générale, les tensions entraînent la diminution du nombre des procès et la détente accroît la volonté de recourir au juge, ce qui peut paraître paradoxal, mais tel est bien l’enseignement de l’histoire.
Je ne rentrerai pas dans le détail des affaires que nous avons à l’heure actuelle au rôle. Je signalerai seulement que nous en avons quatre qui viennent d’Europe, quatre d’Afrique, une d’Asie, deux des Amériques et une qui présente un caractère intercontinental.
La nature de ces affaires est extrêmement variée : de nombreux différends territoriaux, mais aussi toute une série de litiges classiques concernant la situation des biens ou des étrangers à l’étranger. Un certain nombre d’affaires ont une connotation liée au maintien de la paix et de la sécurité internationales. Nous avons ainsi deux affaires de génocide en Bosnie-Herzégovine et deux affaires dans la région des Grands lacs africains où le Congo a en particulier attaqué l’Ouganda en l’accusant d’agression armée, affaire qui a été plaidée il y a quelques semaines.
Une affaire nous intéresse directement : elle oppose la République démocratique du Congo à la France, la République du Congo ayant contesté la licéité au regard du droit international d’une instruction pénale engagée à Meaux pour crime contre l’humanité par un juge d’instruction contre divers officiels congolais. Les procès se poursuivent également en France – l’affaire est devant la Cour de cassation – et je pense qu’elle ne sera pas jugée par la Cour internationale de Justice tant que celle-ci ne connaîtra pas la position définitive des juridictions françaises.
Voilà ce que l’on peut dire de l’activité de la Cour.
Une question m’est souvent posée : « Vous rendez des arrêts mais sont-ils exécutés ? Vous n’avez pas de gendarmes pour les faire exécuter, comment faites-vous ?
La réponse, un peu paradoxale, est qu’en réalité les difficultés d’exécution sont rares. Elles sont rares pour une raison simple : pour qu’une affaire vienne devant la Cour, il faut que les Etats en soient d’accord. Dès lors qu’ils ont donné cet accord ils ont par là même accepté le risque judiciaire et de ce fait ils exécutent les jugements rendus – au total nous n’avons eu, en cinquante ans, que quatre cas où il y a eu des difficultés d’exécution sérieuses ; et puis, bien entendu, nous avons eu ce que tous les juges connaissent : le plaideur qui maudit son juge pendant quelques semaines et qui met une certaine réticence, pendant quelques mois, à exécuter.

Un deuxième point est important dans l’activité de la Cour, c’est que, non seulement elle règle des litiges – elle a évité ou réglé ainsi un certain nombre de conflits armés, par exemple entre Qatar et Bahreïn ou entre le Tchad et la Libye (pour la bande d’Aouzou) et je pourrais multiplier les exemples – mais, en même temps, elle dit le droit. Quand un juge règle un litige, il énonce en effet dans la motivation de son jugement un certain nombre de règles de droit applicables dans d’autres situations.
A cet égard, je ne peux pas résister au plaisir de répondre à ce que disait tout à l’heure le professeur Sur pour vous donner un exemple, celui de l’interprétation de l’article 51 de la Charte des Nations Unies.
L’article 51 de la Charte porte exception au principe du non recours à la force armée en autorisant l’exercice du droit naturel de légitime défense en cas d’agression armée. Il n’utilise pas les mots « agression armée d’un Etat », je le reconnais bien volontiers mais la Charte des Nations Unies a pour objet, avant tout, de régler les relations entre les Etats et l’interprétation traditionnelle de l’article 51 était qu’il couvrait les actions armées d’un Etat contre un autre Etat. Toutefois, après les événements du 11 septembre 2001, de nouvelles théories se sont développées pour démontrer que ces événements marquaient une agression armée contre les Etats-Unis justifiant l’exercice du droit de légitime défense. Que ces événements aient eu la dimension d’une agression armée, j’en conviens bien volontiers, mais il n’a jamais été établi qu’ils trouvaient leur source dans l’action d’un Etat ; ils trouvaient leur origine dans l’action d’Al Qaïda qui bénéficiait d’un certain soutien, d’une certaine complicité du côté de l’Afghanistan et du régime des Talibans, mais il n’a jamais été prétendu que c’étaient les Talibans qui avaient envoyé les avions dans les tours de New York. Peut-on considérer dans ces conditions qu’on se trouvait en face d’un cas d’application de l’article 51 ? Ce serait, me semble-t-il, extrêmement dangereux parce que si l’on considère qu’un événement de ce genre, c’est à dire une agression armée par une organisation non gouvernementale – après tout Al Qaïda est une ONG d’un type particulier – peut justifier l’exercice du droit de légitime défense, cela veut dire que l’Etat qui s’estime agressé a le droit d’intervenir par la force armée sur le territoire d’un autre Etat, où se trouve éventuellement cette ONG. Ce serait donc justifier l’action unilatérale des Etats par le recours à la force à l’étranger même en l’absence d’agression par un autre Etat dès lors que leur sécurité a été menacée par des organisations du type d’Al Qaïda. Les dangers d’une telle théorie paraissent considérables. C’est pourquoi, dans l’affaire du mur construit par Israël dans les territoires occupés, la Cour internationale de Justice a éprouvé le besoin de préciser brièvement mais fermement qu’il n’y avait exercice du droit légitime de défense au sens de la Charte que dans l’hypothèse où il y avait agression armée par un Etat. Ceci n’interdit bien entendu pas aux Etats de prendre toutes les mesures de police nécessaires face à des crimes de cette dimension, pas plus que cela n’interdit au Conseil de Sécurité d’intervenir s’il estime qu’il existe une menace à la paix et à la sécurité internationales.

Une Cour universelle dont la saisine dépend de la bonne volonté des Etats, une Cour en bonne santé à l’heure actuelle, et une Cour qui dit le droit.
Tel est le présent. Comment se présente l’avenir ?

Dans tous les rapports qui ont été faits récemment aux Nations Unies, il n’est pas question de la Cour, il n’est d’ailleurs pas davantage question du droit. Certains de mes collègues s’en sont réjouis : pour vivre heureux, vivons cachés… d’autres au contraire se sont interrogés.

La Cour a-t-elle besoin de réformes ?

Premier point : la Cour doit faire face à une multiplication du nombre des affaires, elle doit prendre des mesures pour éviter que des retards excessifs soient pris dans l’examen des dossiers. Mais ceci ne nécessite pas de réforme de la Cour mais seulement une réforme des procédures. Il y a probablement encore des progrès à faire à cet égard, mais il y en a eu beaucoup de faits au cours des cinq dernières années, notamment pour limiter le volume des mémoires et des plaidoiries en vue de les rendre plus efficaces, plus intéressantes, et plus économiques. Il y a eu toute une série d’améliorations techniques de ce côté-là sur lesquelles je passe, mais il en reste à faire.

Le deuxième problème est le problème budgétaire dont il faut dire un mot. La Cour internationale de Justice a un budget modeste de l’ordre de 22 millions de dollars par an alors que le Tribunal pénal pour l’ex-Yougoslavie a un budget de 135 millions de dollars, soit presque 10% du budget des Nations Unies. Le greffe de la Cour est passé dans les années récentes de 63 à 91 postes, le personnel du Tribunal pour l’ex-Yougoslavie est de 1200 agents. J’entends que la justice pénale n’a pas tout à fait les mêmes fonctions que la justice interétatique, il lui faut un parquet, il lui faut des enquêteurs. Mais enfin il y a là une différence sensible de traitement et, certainement, un problème budgétaire pour la Cour internationale de Justice. Ainsi, nous avons demandé à notre dernier budget d’avoir un unique poste supplémentaire d’informaticien, il nous a été refusé.
Voilà en ce qui concerne la manière de faire face à l’afflux des affaires. Cela n’implique pas de modification du statut, mais de meilleures procédures et un peu plus d’argent. On aurait vingt personnes de plus et ce serait parfait.

Il y a un autre problème dont il faut dire un mot, c’est la place de la Cour internationale de Justice dans l’ensemble du système judiciaire international. Lorsque la Cour a été créée en 1922, elle était la seule juridiction internationale permanente. Aujourd’hui nous avons une prolifération de cours et de tribunaux telle que, d’ailleurs, le grand public a du mal à s’y retrouver :
· Au niveau régional, des cours comme celles de Luxembourg et de Strasbourg.
· Au niveau mondial, les tribunaux pénaux internationaux, (Yougoslavie et Rwanda), et la Cour pénale internationale, créée récemment par le Traité de Rome et qui siège elle aussi à La Haye, ce qui crée quelques confusions dans les médias.
· Enfin, des institutions spécialisées : le Tribunal sur le droit de la mer à Hambourg, l’organe d’appel de l’OMC à Genève, un certain nombre d’autres institutions, tribunaux administratifs internationaux etc.
· Une telle évolution était inévitable : la multiplication des relations entre Etats, leur diversification, leur spécialisation impliquaient la création de juridictions de ce genre. Cela pose cependant le problème de l’unité du droit.
Pourquoi ? Dans les systèmes nationaux, il existe une Cour de cassation ou un Conseil d’Etat qui assure l’unité du droit vis à vis de toutes les juridictions qui leur sont subordonnées. Il y a même un Tribunal des conflits en cas de nécessité (il n’arrive pas très souvent qu’on ait à y trancher des conflits positifs). Au niveau international, il n’y a rien de ce genre.
Ceci a deux conséquences :
Une première conséquence qu’on exprime généralement en anglais, c’est le forum shopping, la recherche du tribunal le plus favorable au plaideur. Un exemple : on a vu récemment le Chili et l’Union européenne prêts à saisir, l’un le Tribunal international du droit de la mer, l’autre l’Organisation Mondiale du Commerce en ce qui concerne les droits de pêche à l’espadon au large des côtes du Chili. L’un pensait probablement que le Tribunal du droit de la mer lui serait plus favorable, l’autre pensait que ce serait l’OMC. Finalement on a réussi à éviter la difficulté, un accord intérimaire sur la pêche à l’espadon entre le Chili et l’Union européenne a été passé qui a suspendu les procédures pour quelques années. Mais il y aura d’autres exemples avec les risques de jurisprudences divergentes et aussi le risque d’infléchissement de la politique des tribunaux. En effet un tribunal, en définitive, comme n’importe quelle institution humaine, juge de son importance en fonction du nombre d’affaires qu’il a et, par conséquent risque d’orienter sa jurisprudence pour essayer d’attirer le plaideur. On en a eu un très bon exemple avec le Tribunal du droit de la mer qui a une compétence en matière d’arraisonnement des navires pour déterminer si, oui ou non, les cautions qui ont été fixées sont excessives. Lorsqu’il a été saisi d’affaires de caution, il a le plus souvent jugé qu’elle était excessive et l’a réduite. De ce fait les saisines en ce domaine se sont multipliées à Hambourg permettant au Tribunal d’avoir un minimum d’activité. Mais il y a là un danger pour la justice parce que je ne crois pas personnellement que la loi du marché sous la pression des médias soit la loi de la justice. Et puis il y a un risque de contrariété de jurisprudences, ce qui est déjà arrivé entre le Tribunal pour l’ex-Yougoslavie et la Cour internationale de Justice, le Tribunal pour l’ex-Yougoslavie ayant dans l’affaire TADIC pris volontairement une décision contraire à la jurisprudence de la Cour.
Alors que faire ?
L’idée rationnelle, mais je ne pense pas que ce soit politiquement très réaliste, serait de faire de la Cour internationale de Justice la Cour de cassation de l’ensemble des juridictions internationales.
L’autre idée, à l’autre extrême, soutenue par certains, c’est de dire : « remettez-vous en à la sagesse des juges, ils s’informeront des jurisprudences des autres tribunaux, ils se verront, feront preuve de prudence et on évitera ce genre de difficultés. Je veux bien faire confiance à la sagesse des juges mais j’en connais cependant les limites.
Entre les deux, y a-t-il d’autres solutions ?
J’avais pensé à une solution inspirée de l’ancien article 177 du Traité de Rome devenu l’article 234 en permettant aux diverses juridictions internationales de saisir la Cour internationale de Justice de questions préjudicielles lorsqu’elles rencontrent des difficultés dans l’application d’une règle de droit international. C’est s’en remettre aussi à la sagesse des juges mais c’est leur ouvrir une porte qui permettrait peut-être dans une première étape d’aboutir à un résultat. Cela a d’ailleurs été fait une fois : le Tribunal pour l’ex-Yougoslavie a demandé au Conseil de sécurité de solliciter l’avis de la Cour internationale de Justice sur une question délicate concernant un de ses juges qui avait une double nationalité. Le Conseil de sécurité a considéré que la question était suffisamment délicate pour qu’on ne la renvoie pas à la Cour internationale de Justice et a modifié le statut du Tribunal pour l’ex-Yougoslavie de manière à régler le problème ! Ce qui en l’espèce n’était pas totalement déraisonnable, mais ce qui n’a pas permis de disposer d’un heureux précédent.

Voilà donc les problèmes que je vois. Ils ne sont pas liés fondamentalement à la réforme des Nations Unies elle-même, ils sont liés au fonctionnement interne de la Cour qui pourrait certainement être encore amélioré et à la multiplication des juridictions internationales. Ce sont des problèmes qui ne sont pas aisés à résoudre mais auxquels il faudrait commencer à réfléchir sérieusement avant qu’il ne soit trop tard.