La présidence du Conseil européen : Quelles ambitions ?

Monsieur le ministre, Mesdames et Messieurs, merci à la Fondation Res Publica de m’avoir invité à ce colloque.
Edouard Husson m’a demandé d’apporter quelques éclaircissements sur la stratégie et les ambitions allemandes à l’heure de la présidence allemande de l’Union Européenne. Je tenterai donc d’apporter quelques éléments de réponse, par quelques coups de projecteur.

Depuis le 1er janvier (et jusqu’au 30 juin 2007), l’Allemagne préside l’Union européenne. Sa principale priorité est la relance de l’Europe, le Conseil européen des 21 et 22 juin prochains y sera entièrement consacré. Auparavant, les 24 et 25 mars à Berlin, aura lieu une rencontre informelle des chefs d’Etat et de gouvernement à l’occasion du cinquantième anniversaire des Traités de Rome : la déclaration politique prévue pour ce Sommet devra préparer le chemin pour l’acceptation d’un Traité constitutionnel européen. Pour de nombreux observateurs, la présidence allemande de l’UE est placée sous le signe d’un thème majeur : la sortie de l’Europe de la crise constitutionnelle, suite aux « non » français et hollandais au TCE en 2005, et donc de la paralysie politique.

Avant de tenter de décrypter les ambitions allemandes, il s’agit d’énoncer d’abord les objectifs de cette présidence.
Dans les mois qui ont précédé le début de la présidence allemande de l’UE, le gouvernement de grande coalition d’Angela Merkel n’a émis aucune proposition en matière de relance du processus constitutionnel et il se retrouve dans une situation complexe, celle de concilier d’une part des attentes importantes et de l’autre des contraintes qui limitent considérablement sa marge de manœuvre. Berlin sait parfaitement qu’on ne pourra pas demander au peuple français, ni hollandais, de voter une seconde fois sur le même texte. Le passage consacré au TCE dans le « Programme de la présidence allemande » est d’ailleurs extrêmement bref. Celui-ci, en stipulant que « l’accent sera mis sur la poursuite du processus constitutionnel » contient seulement le renvoi au mandat donné par le Conseil européen de juin 2006 au gouvernement fédéral pour organiser des consultations avec tous les Etats membres de l’UE afin de rendre, en juin 2007, un rapport qui servira de base aux procédures futures.

Depuis l’échec des référendums en France et aux Pays-Bas, le gouvernement fédéral de la grande coalition n’a en même temps émis aucun doute quant à son intention de maintenir son engagement pour le TCE. L’accord de gouvernement de la grande coalition entre les Chrétiens-démocrates (CDU/CSU) et les Sociaux-démocrates (SPD), du 11 novembre 2005, insiste sur le fait qu’il « s’identifie » au TCE. Au Bundestag, dans sa déclaration de politique générale, le 11 mai 2006, et dans sa déclaration relative à la présidence allemande de l’UE, le 14 décembre 2006, la chancelière Merkel a été très claire sur ce point, en souhaitant que l’Union dispose rapidement d’un Traité constitutionnel si elle veut conserver sa capacité d’action. Du côté allemand, des alternatives au TCE susceptibles d’aboutir à un remaniement ou au retrait de certaines parties du texte n’ont pas été vraiment discutées, même si la chancelière s’est toujours dite favorable à ajouter au TCE une déclaration sur le modèle social européen. Il reste que si avant le début de la présidence de l’UE, les responsables allemands, de gauche comme de droite, déclaraient que la version originelle du texte ne pouvait être modifiée, ils parlent maintenant d’en garder au moins la « substance ». Dans son discours du 6 novembre 2006, au Congrès du Parti socialiste européen (PSE), à Berlin, Kurt Beck, président du SPD, déclare qu’il est conscient que le TCE ne peut être à nouveau présenté aux électeurs français et hollandais sous la forme actuelle, mais «(nous) sommes pour le TCE et nous voulons le préserver, dans sa substance politique ». Dans une tribune publiée dans Le Figaro du 4 janvier 2007, Frank-Walter Steinmeier, ministre fédéral des Affaires étrangères, écrit que « (nous) voulons préserver l’essence de la Constitution pour que l’UE devienne plus transparente, plus démocratique et plus efficace ».

Au fond, dans la perspective allemande, les réformes institutionnelles ne peuvent être remises en cause et le TCE, dans beaucoup de domaines – comme les innovations institutionnelles dans la PESC, la transparence et la proximité des citoyens, le partage des compétences entre les niveaux européens et nationaux aussi bien que le rôle des parlements nationaux –, va, selon le gouvernement fédéral dans la bonne direction, et il règne en la matière un consensus plus ou moins large entre partis politiques, organisations patronales et syndicales, acteurs économiques et sociaux. Selon des sondages récents, 73% d’Allemands de prononcent en faveur du Traité constitutionnel. Le gouvernement tentera donc, dans la limite du possible, de maintenir la priorité de telles options. Il s’agit surtout de maintenir intact le texte, surtout pendant la période d’incertitude politique en France, de ne pas céder à l’idée d’un « mini-traité » (Nicolas Sarkozy) ne reprenant que les principales avancées institutionnelles du TCE. La réouverture de discussions de fond sur le TCE inquiète considérablement les responsables allemands qui craignent la remise en cause des grands compromis qui ont été laborieusement élaborés par la Convention sur l’avenir de l’Europe entre 2002 et 2004. Devant le Parlement européen, le 17 janvier 2007, à Strasbourg, la chancelière Merkel a averti que si l’UE ne sortait pas de l’impasse dans laquelle elle se trouve d’ici aux élections européennes de 2009, ce serait un « échec historique (…) ce serait rater le tournant de l’Histoire ». En somme, selon elle, c’est un nouveau traité (éventuellement simplifié) en 2009 ou le chaos politique en Europe. Le gouvernement fédéral met d’ailleurs en garde les partenaires européens, notamment la Grande-Bretagne qui, d’après les Allemands, est tentée de jeter aux orties toute solution institutionnelle nouvelle car le traité qui s’applique actuellement, le Traité de Nice, a été conçu pour une Europe à vingt-sept, et, sans réforme, il n’y aura donc pas de nouvel élargissement possible. Or l’adhésion des Balkans puis de la Turquie figure parmi les priorités de Londres.

Dans l’autre grand chantier européen, celui de l’élargissement, un constat important peut ainsi être fait : après l’échec du TCE, la perspective de nouveaux élargissements est considérée avec de plus en plus de retenue par de nombreux Etats européens mais surtout l’Allemagne. Selon des sondages de décembre 2006, 64% d’Allemands se prononcent contre la poursuite de l’élargissement, 30% seulement y sont favorables. Le « Programme de la présidence allemande » tend à considérer toute la question de l’élargissement de l’UE, qui concerne la Croatie, la Turquie et à plus long terme les Etats des Balkans occidentaux, dans le cadre de la « perspective européenne » décidée par l’UE en 2003) sous le seul angle de la « capacité d’absorption de l’UE ». Donc c’est le « quatrième critère » de Copenhague qui est mis en avant, comme le disait tout à l’heure mon collègue Vogel. Cette vision semble s’imposer face à la politique du gouvernement précédent de Gerhard Schröder qui voyait dans l’élargissement rapide de l’UE une opportunité stratégique en vue de stabiliser l’Est et le Sud-Est européens. Si la présidence allemande souhaite « faire progresser la politique de voisinage » de l’UE et « approfondir le partenariat avec la Russie », elle ne laisse planer aucun doute sur le fait que l’UE doit d’abord remplir ses obligations avant d’accepter de nouveaux membres.

Un dernier mot concernant le dossier turc : le gouvernement de grande coalition est bien plus attentiste que le précédent. La CDU-CSU (le parti en tant que tel) plaide toujours en faveur d’un partenariat privilégié entre la Turquie et l’Union Européenne mais l’accord de gouvernement signé en novembre 2005, insiste, à l’instar de la Commission européenne, sur le fait que les négociations entre l’UE et la Turquie – qui ont débuté en octobre 2005 – tout en ayant « pour objectif l’adhésion » se situent dans un « processus ouvert et dont l’issue n’est pas garantie ». Mais au préalable, l’accord précise – chose importante à mon avis – que l’Allemagne « a un intérêt particulier à un approfondissement des relations bilatérales avec la Turquie et à un amarrage (Anbindung) du pays à l’UE ». La nuance est de taille, car ce n’est pas le terme de Einbindung qui implique un amarrage à effet intégrateur qui est utilisé.

Ces deux grands axes de la politique européenne de l’Allemagne sont accompagnés par la conviction que ni le processus constitutionnel ni d’autres élargissements ne pourront être menés à bien si l’UE ne prend pas au sérieux la critique des citoyens quant à sa capacité de répondre à leurs soucis quotidiens. C’est pourquoi la présidence allemande a fixé des priorités dans des domaines « concrets » touchant aux questions de l’emploi, de la compétitivité, de la recherche et du développement, de la sécurité énergétique, de la justice et de la migration, de la PESC (avec la mise en place souhaitée d’un ministre européen des Affaires étrangères), en vue d’insuffler une nouvelle dynamique dans le processus d’unification européenne.

Je tenterai un décryptage des ambitions et des intérêts allemands.
Derrière ces approches on retrouve trois ambitions majeures :
• Tout d’abord arriver à « cadrer » la puissance européenne dans le monde ;
• ensuite, tenter de définir la configuration géographique de l’UE – car une extension sans fin ne permettrait pas à cette Europe d’être un acteur international –, et organiser de façon plus cohérente la politique de l’UE vis-à-vis de l’Est européen ;
• enfin, et surtout, définir pour l’UE un cadre politique, juridique et technique permettant d’assurer la prospérité et la sécurité dans l’Union et son voisinage immédiat.

Les Allemands restent attachés au TCE pour trois raisons essentielles.

• Le fondement philosophico-politique. Le choix d’une Constitution ne relève pas d’un débat d’ordre purement technique. En effet, en droit, une Constitution est ce qui distingue un Etat d’une organisation internationale, fondée sur un traité. Proposer de rédiger une Constitution européenne, c’était donc proposer de transformer l’Union en Etat. Une Constitution entraînerait un changement radical de perspective supposant l’identification d’une souveraineté populaire européenne et d’un « vouloir-vivre ensemble ». Les dirigeants allemands considèrent que les Européens sont parvenus à ce stade d’intégration et, de toute façon, la mondialisation ne leur laisse pas le choix. Tout en reconnaissant l’importance des sentiments nationaux, ils estiment que ces derniers sont « dépassables ». Le sociologue Jürgen Habermas les conforte lorsqu’il énonce, à partir d’un exemple allemand, qu’un « patriotisme constitutionnel » peut cimenter une communauté humaine, même constituée d’identités différentes. Il ne s’agit pas d’exagérer la portée de ce fondement – Joschka Fischer lui-même admet qu’il n’est pas question de faire disparaître les Etats nations –, mais c’est un fondement qui influe sur la psychologie des Allemands.

• Un aspect juridique. Au XIXe siècle, la Constitution est conçue, en Allemagne, comme dans tous les pays d’Europe, comme un élément de limitation du pouvoir par le droit, bref comme la base même de l’Etat de droit, c’est-à-dire d’un Etat régi par le droit et non plus placé au-dessus du droit comme le postulait le principe de la monarchie absolue. Cependant, l’idée d’Etat de droit (Rechtstaat) est particulièrement forte en Allemagne dès le XIXe siècle. Les Allemands attachèrent d’autant plus d’importance à l’affirmation de l’Etat de droit que les régimes politiques de l’époque étaient faiblement démocratiques ; ils y attachent encore aujourd’hui une grande importance dans la mesure où l’avènement de sociétés démocratiques au XXe siècle n’apporta pas, du moins dans un premier temps, plus de liberté. Ce qui est certain, c’est que pour les Allemands, la Constitution (la Loi fondamentale) est plus que jamais la source de tout droit. En Allemagne, les conflits et la recherche du consensus se situent dès leur naissance et s’expriment dans un cadre référentiel de droit. Ainsi, au plan européen, un Traité constitutionnel est, d’un point de vue allemand, l’instrument idéal pour « discipliner » les Etats membres et pour pouvoir se mettre d’accord sur les intérêts communs.

• Une culture communautaire. Pour les acteurs politiques et économiques allemands, les Européens ne peuvent préserver efficacement leurs intérêts dans le monde qu’ensemble et en s’appuyant sur des institutions communes assujetties à l’intérêt général européen et qui doivent et peuvent décider en conséquence. Le « Programme de la présidence allemande » s’intitule « Ensemble, nous réussirons l’Europe » (Europa gelingt gemeinsam) la chancelière ne cesse de le répéter. J’ai lu qu’au Forum économique de Davos, le 24 janvier 2007, très en verve, elle avait cité un proverbe africain : « Si tu veux avancer vite, marche seul, si tu veux aller plus loin, marche avec les autres ». On réussit mieux ensemble : c’est une conviction profonde des Allemands. Le désir de croissance organique (Zusammenwachsen) et la notion de subsidiarité (deux caractéristiques de la culture communautaire) posent, vus d’Allemagne, le fondement d’une coopération européenne rassurante. Les différences d’attitude de nos deux pays à l’égard de l’aventure européenne transparaissent jusque dans le vocabulaire : les Allemands parlent aisément d’« unification » (Einigung), alors que les Français insistent davantage sur sa « construction ». Les Allemands mettent donc l’accent sur l’aspect processuel de l’aventure européenne, alors que les Français sont davantage sensibles au volontarisme politique qu’elle requiert. Pour l’Allemagne il s’agit donc de (re)trouver une « coquille » aussi sûre et protectrice que l’ancienne Communauté européenne durant la guerre froide et, pour elle, le meilleur moyen pour y parvenir aujourd’hui est une base contractuelle sur le modèle d’une Constitution européenne, voire d’une « Loi fondamentale » (K. Beck).

Mais y a-t-il volonté de la part de Berlin d’imposer le concept de « TCE » ?
La problématique doit sûrement être formulée autrement. Finalement, on se querelle sur la question de savoir si le texte juridique fondateur de l’UE doit être qualifié de « traité » ou de « Constitution ». La Convention sur l’avenir de l’Europe a nommé son projet « Traité constitutionnel » (plus exactement « Traité instituant une Constitution pour l’Europe »). Il ne s’agit pas, pour l’Allemagne, de tenter de déterminer s’il s’agit d’un traité relevant du droit international, qui a été signé par des Etats souverains, ou bien d’une Constitution (une Loi fondamentale étatique) qu’un peuple s’est donnée. Auquel cas, deux camps s’opposeront, les uns soutenant que, parce qu’ils ont signé, les Etats de l’Union sont les « seigneurs des traités », tandis que les autres affirmeront que c’est le « peuple européen » qui est le dépositaire de la Constitution. Dans un sens, chacun des deux camps aura raison. Seulement, leur attachement à une dichotomie entre « traité » et « Constitution » les empêche de reconnaître qu’ils ne détiennent qu’une part de la vérité. Vu de Berlin, la solution consisterait sûrement à accepter l’idée de Union/Bund, au sens d’une troisième voie fédérale (ni confédération, ni Etat fédéral) qui reconnaît que les Etats membres sont très étroitement liés les uns aux autres sur le plan institutionnel, mais qu’en même temps ils conservent une existence juridique et politique autonome. Certes, cela ressemble à un « vaste programme » …

La présidence allemande compte ainsi relancer le processus constitutionnel, par la « Déclaration politique » du 25 mars 2007, jour anniversaire des Traités de Rome, suivie, en juin 2007, par « l’esquisse » d’un texte « constitutionnel » dont on débattrait entre 2007 et 2009, avant les élections européennes. Le gouvernement d’A. Merkel, en se positionnant en « médiateur » au sein de l’UE, doit gérer les attentes, mais aussi développer des horizons d’action, tout en percevant la crise de la construction européenne comme une mission et une incitation à ajuster le projet européen à l’intérieur et vers l’extérieur mais dans la perspective bien comprise d’un résultat « raisonnable », ce qui signifie de sauver le maximum de la « substance » juridique et politique du TCE présent.

Deux réflexions en conclusion :

• Le gouvernement fédéral de cette grande coalition menée par Angela Merkel est réaliste, il prépare la suite en livrant en juin 2007 une « feuille de route » sur l’avenir du TCE, d’où la proposition de considérer les présidences allemande, portugaise et slovène, en effet, comme l’a dit Monsieur Vogel, comme un ensemble. La chancelière Merkel fonde aussi beaucoup d’espoir sur les célébrations, en mars prochain, du 50e anniversaire des Traités de Rome, pour favoriser l’émergence d’un courant d’adhésion dans l’opinion publique, en insistant sur les « valeurs communes, que partagent les Etats membres de l’UE : la liberté, la justice, la démocratie, l’Etat de droit et le respect des droits de l’Homme », Ce sont des « valeurs fondamentales » qui, comme elle le rappelait dans son discours sur l’Europe, le 8 novembre 2006, devant la Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik de Berlin, seront le mieux garanties si l’Europe parle « d’une seule et même voix ». Berlin pourra stimuler le débat, non imposer des solutions.
• Si la politique du gouvernement d’A. Merkel mise davantage, dans les relations avec tous les partenaires de l’UE, sur la conciliation et la médiation, et moins sur l’exclusivité avec la France, pour réussir, il faudra bien que Berlin retrouve après les élections présidentielles françaises, le soutien indispensable de Paris. En ce sens, il faut que le 30 juin 2007 l’on sache où l’aventure nous mène, car continuer simplement de la sorte ne permet pas de sortir du cercle vicieux de la perte de confiance, de l’incapacité à agir et du manque de résultats.

Merci pour votre attention.