Rompre avec la dimension idéologique de l’agriculture, renouer avec sa dimension stratégique

Beaucoup de choses ont été dites que je partage. Vous avez bien fait, Jean-Pierre Chevènement, d’organiser ce moment autour de l’agriculture dont la dimension stratégique est évidente mais qui est chargée aussi d’une très grande dimension idéologique.

Je me souviens d’une couverture de l’hebdomadaire The Economist en 1992 ou 1993, au moment des accords de Blair House, où on voyait sur un champ de la Beauce un paysan français avec son pantalon de toile bleue, une chemise à carreaux et une casquette, avec le commentaire, paraphrasant Shakespeare « Beaucoup de bruit pour lui ». Cette Une de The Economist illustrait la dimension idéologique fondamentale de la question agricole.

Philippe Tillous-Borde a eu raison de rappeler le discours dominant – que j’ai vécu et combattu pendant mes années agricoles – sur l’inintérêt ou le désintérêt de l’agriculture. Depuis les émeutes de la faim de 2008-2009 on parle à nouveau agriculture mais pendant des décennies, s’intéresser à l’agriculture était « ringard ». Si un Français parlait d’agriculture, c’était forcément pour défendre le retour budgétaire de la Politique Agricole Commune à Bruxelles !

Cette espèce d’ostracisation, de « négligence bénigne » (benign neglect) vis-à-vis de l’agriculture pouvait être remarquée de quatre points de vue :

Ce discours dominant était marqué d’une profonde empreinte malthusienne : on produit trop et il faut produire moins. À la fin des années 70 ou au début des années 80, abusés par l’image des montagnes de beurre, de lait en poudre ou de viande congelée, excédents de la Politique Agricole Commune, tous adhéraient au discours dominant : il fallait produire moins ! Au même moment, une grande partie de la planète souffrait déjà de sous-nutrition ou de malnutrition.

Le deuxième aspect, très curieux, de cette pensée dominante était marqué au coin d’une sorte d’évolutionnisme économique. Seul le secteur tertiaire, voire quaternaire, était digne d’estime et la modernité d’un pays s’étalonnait à la diminution de ses ouvriers et de ses paysans. Pour qu’une économie fût moderne, il ne fallait plus de paysans ni d’ouvriers. L’agriculture, l’industrie, la politique agricole, la politique industrielle, étaient devenues des grossièretés.

Pourquoi ? Tout simplement parce que la théorie de l’avantage comparatif, formalisée par Ricardo au début du XIXème siècle en Grande-Bretagne, était l’alpha et l’oméga, « toutes choses égales par ailleurs », comme disent les économistes. Il y a une main invisible qui règle tout : certains pays sont naturellement prédisposés à l’agriculture, laissons leur la production agricole … les autres n’ont plus voix au chapitre.
Les théories économiques sont toujours le reflet d’une histoire, d’un pays et donc d’un moment. Et il n’est pas étonnant que cette théorie de l’avantage comparatif soit née en Angleterre dans le premier tiers du XIXème siècle et ait été formalisée par l’abandon des Corn Laws (1) en 1847. Pour reprendre une expression de Braudel, l’Angleterre de l’époque était une « économie-monde » idéale. L’Empire britannique, qui régnait sur le quart des terres émergées, pouvait organiser une première division internationale du travail à l’échelon de son empire (d’ailleurs en sacrifiant les manufactures indiennes pour favoriser Manchester), abandonnant la production agricole petit à petit sur le territoire insulaire puisque des dominions à climat tempéré pouvaient produire des biens agricoles sur de grandes exploitations latifundiaires pour nourrir la métropole. Cette théorie de l’avantage économique un peu caricaturale, telle que je l’expose et telle qu’elle a été interprétée conduisait à l’abandon de la production agricole sur des pans entiers de la planète, laissant à ceux qui savaient le faire le soin de nourrir le reste du monde.

Je suis très frappé, en considérant l’histoire des politiques agricoles dans les pays du Sud, notamment en Afrique, de constater que nous avons porté un très grand intérêt à ces politiques agricoles, un intérêt intellectuel, au moment de la colonisation puis dans les premières décennies de la décolonisation (fin des années 50, années 60). Vous avez cité René Dumont, on pourrait citer Pierre Gourou et toute notre école d’ingénieurs agronomes tropicaux de Montpellier. Ensuite, s’est établi une sorte de grand silence, de désintérêt. Selon les statistiques de l’aide au développement, les dépenses en faveur de l’aide agricole ont été divisées par deux, voire par trois, au cours des trois dernières décennies ! A partir des années 70 et 80, l’aide au développement se détourne du domaine de l’agriculture. La Banque mondiale s’en désintéresse. C’est seulement en 2008 que la Banque mondiale refait un rapport (2).

Dans les années 1990, 2000 etc, défendre les politiques agricoles comme des politiques stratégiques était perçu comme complètement dissonant dans la pensée dominante. Depuis quelques années, les choses commencent à changer. J’ai sous les yeux le communiqué du G20, bien sûr imparfait, où deux paragraphes sont consacrés à l’agriculture sous le titre « S’attaquer à la volatilité des prix des matières premières et promouvoir l’agriculture » (3). Je trouve que c’est plutôt une bonne chose. Je ne suis pas sûr que de tels développements auraient figuré il n’y a pas si longtemps dans des communiqués du G20.

Que faire ?

La nécessité d’accroître la production

Par opposition au malthusianisme que je déplorais tout à l’heure, il faut augmenter la production agricole partout dans le monde, pas seulement dans les pays qui paraissent les mieux dotés. Cela passe par des politiques agricoles renouvelées, notamment en Afrique subsaharienne, le seul endroit où la révolution verte n’a pas vraiment eu lieu. Elle s’est passée plus ou moins bien en Asie mais elle a eu lieu. Elle n’a pas eu lieu en Afrique subsaharienne. Cela passe par l’établissement du cadastre (propriété du sol), des politiques de vulgarisation (semences etc.), une politique des transports et du désenclavement, une politique de l’électricité (développement de la production et des réseaux d’énergie). Chez les agronomes, dont je ne suis pas, un certain nombre de polémiques sur les terres arables exploitées et celles qui ne le sont pas sont rapportées dans les revues savantes. Selon une étude, 35% ou 36% des terres exploitables le seraient réellement. Il en resterait deux tiers à conquérir. D’autres experts sont moins optimistes mais, même si on prend la fourchette basse, on pourra doubler la superficie agricole utile à l’échelle du monde dans les vingt ou trente ans qui viennent. Ce gain, selon les experts, se ferait plutôt en Afrique et en Amérique latine, très peu en Asie et marginalement en Europe de l’est, en Russie ou autour de la Mer Noire.
Produire davantage est la première priorité.

La question du régime alimentaire

Sébastien Abis a évoqué cette question compliquée. Si le monde entier se mettait à manger comme les Américains et les Européens, la situation serait à peu près sans issue. Je veux parler notamment de l’augmentation de la consommation de produits carnés dont la production demande énormément de protéines, ce qui crée beaucoup de difficultés d’approvisionnement mondial.
Cet important problème des régimes alimentaires est sans doute l’un des plus difficiles à résoudre.

La question de la gouvernance mondiale

Ce sujet à lui seul nécessiterait une conférence. Ces dernières années, l’OMC s’est beaucoup concentrée sur la question agricole, faute de mieux. Je prétends que la question agricole et alimentaire mondiale ne doit pas être traitée uniquement par le biais de l’OMC, ce qui est le cas aujourd’hui. Le commerce est une chose très importante mais ce n’est pas une donnée immanente, ce n’est pas l’alpha et l’oméga. La question environnementale, la question de la qualité nutritionnelle et de la qualité sanitaire de l’alimentation sont au moins aussi importantes. Tout ceci doit être mis sous la même ombrelle. On ne peut pas traiter l’agriculture uniquement par le classement des aides dans les boîtes orange, vertes ou bleues (4) selon une gradation subtile de l’enfer au paradis en passant par le purgatoire !

L’échec de du cycle de Doha, quasiment acté dans le communiqué du G20, montre qu’il faut une nouvelle approche de la question agricole à travers les négociations commerciales multilatérales, notamment du point de vue des préférences asymétriques. L’Europe, souvent tancée par les donneurs de leçons, pourrait en donner sur ce sujet : les accords ACP (passés entre les pays d’Afrique, Caraïbes, Pacifique et l’UE) de naguère et « Tout sauf les armes » (5), sont bel et bien des inventions européennes pour les pays en développement !

Si, avant les années 2000, notre bilan n’était pas glorieux du fait de nos très importantes subventions à l’exportation (les restitutions), depuis maintenant plus de dix ans, l’Europe a quasiment abandonné ces subventions aux exportations, ce qui n’est pas le cas de tous les pays du Nord, même si certains le cachent bien.
C’est une question OMCienne.

La question de la volatilité des prix

Comment mettre en place des mécanismes internationaux pour lutter contre la volatilité des prix ? Il faut renouer, en les réinventant, avec un certain nombre d’idées généreuses des années 70 : les accords par produits de base liés au nouvel ordre économique international de la deuxième moitié des années 70, ce que l’Europe a essayé de faire avec le Stabex (Système de Stabilisation des Recettes d’Exportation) ou le Sysmin (6) pour les ressources minières. Ces outils ont assez mal fonctionné dans la durée. Ils sont sûrement obsolètes parce que le monde n’est plus du tout le même que celui des années 70.
Il nous faut faire preuve d’inventivité sur ces différents sujets.

La Politique Agricole Commune

D’abord, une critique interne de la PAC. Cette politique conçue au milieu des années 60 a connu des réformes successives mais n’a jamais été repensée globalement. Nous sommes maintenant aux limites d’un modèle obsolète, dénaturé, « rapiécé » (ce sujet pourrait aussi nous occuper des heures). Il faut repenser la Politique Agricole Commune dans ses objectifs et ne pas se contenter de la rapiécer. Facile à dire… moins facile à faire : c’est l’ancien négociateur qui parle. Quand on est vingt-sept, sans compter l’intervention du Parlement européen en codécision, on ne peut plus fonctionner comme à six, neuf ou même quinze ou dix-sept.
On est rentré dans un autre monde et je ne sais pas si on pourra procéder à une telle revue.

Deuxième remarque s’agissant de l’Europe : le vrai drame sur ces questions, c’est que la Commission est organisée « en tuyaux d’orgue » entre l’alimentation, le commerce et le développement. Même si j’ai appris récemment qu’une communication était en cours sur commerce et développement, en fait ces directions générales et leurs commissaires ne se parlent pas ou très peu. On n’a pas de politique commune « agriculture – commerce – développement » alors que tous ces aspects devraient être conçus ensemble.
C’est un des vrais problèmes de gouvernance européenne aujourd’hui.

Voilà les quelques libres remarques que je voulais faire (7).

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(1) Textes réglementaires (1773-1815) encadrant le commerce des céréales avec l’étranger
(2) Le RDM 2008 (Rapport sur le développement dans le monde 2008) préconise d’investir avantage dans l’agriculture des pays en développement pour pouvoir atteindre l’objectif consistant à réduire de moitié d’ici 2015 la proportion de la population vivant dans une extrême pauvreté et souffrant de la faim.
(3) S’attaquer à la volatilité des prix des matières premières et promouvoir l’agriculture
(extrait du Communiqué du G20 novembre 2011)
Dans le cadre de notre programme de régulation financière, nous entérinons les recommandations de l’OICV pour l’amélioration de la régulation et de la supervision des marchés de dérivés de matières premières. Nous convenons que les régulateurs de marché doivent être dotés de réels pouvoirs d’intervention pour prévenir les abus de marché. En particulier, ils devraient, entre autres pouvoirs d’intervention, disposer et faire usage de leurs pouvoirs de contrôle des positions, y compris établir des limites de position ex ante en tant que de besoin.
Promouvoir la production agricole est essentiel pour nourrir la population mondiale. A cette fin, nous décidons d’agir dans le cadre du Plan d’action sur la volatilité des prix alimentaires et sur l’agriculture approuvé par nos Ministres de l’agriculture en juin 2011. En particulier, nous décidons d’investir dans la recherche et développement en matière de productivité agricole et de la soutenir. Nous avons lancé le »Système d’information sur les marchés agricoles » (SIMA) pour accroître la transparence sur les marchés des produits agricoles. Pour renforcer la sécurité alimentaire, nous nous engageons à élaborer les instruments appropriés pour la gestion des risques et des situations humanitaires d’urgence. Nous décidons que les denrées alimentaires achetées par le Programme alimentaire mondial à des fins humanitaires non commerciales ne seront pas soumises à des restrictions aux exportations ou à des taxes extraordinaires. Nous nous félicitons de la création d’un « Forum de réaction rapide » afin d’améliorer la capacité de la communauté internationale à coordonner les politiques et à élaborer des réponses communes en cas de crises des marchés.
(4) L’Accord sur l’agriculture de l’OMC classe les mesures de soutien interne en trois catégories : la boîte orange, la boîte bleue et la boîte verte. Celles qui relèvent de la boîte orange sont considérées comme provoquant une distorsion des échanges et ont fait l’objet d’engagements de réduction dans le cadre du Cycle d’Uruguay. Les versements directs au titre des programmes de limitation de la production (boîte bleue) n’ont pas été soumis à des engagements de réduction ; ceux de la boîte verte non plus car ils sont considérés comme ne déformant pas les échanges (exemples : l’aide en cas de catastrophes naturelles, les programmes de retraite pour les producteurs, les programmes de protection de l’environnement, etc.).
(5) « Tout sauf les armes », initiative européenne supprimant les taxes et les quotas pour tous les produits exportés par les 49 Pays les Moins Avancés à l’exception des armes.
(6) Le Sysmin est une facilité de financement spécial des projets miniers, créé en 1980 dans le cadre de l’Accord de Partenariat ACP – UE de Lomé II. Il est destiné à soutenir les États ACP dont les recettes d’exportation vers l’UE essentiellement basées sur les industries minières subissent des baisses.
(7) Voir les deux rapports d’informations réalisés par M. Hervé Gaymard ces derniers mois sur ces sujets :
Rapport d’information déposé par la commission des affaires européennes sur les négociations du cycle de Doha et l’avenir de l’Organisation mondiale du commerce n° 4011 déposé le 29 novembre 2011 par M. Hervé Gaymard et Mme Marietta Karamanli
Rapport d’information déposé par la commission des affaires européennes sur les accords de partenariat économique entre l’Union européenne et les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique n° 2133 déposé le 2 décembre 2009 par MM. Hervé Gaymard et Jean-Claude Fruteau

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Le cahier imprimé du colloque « La dimension stratégique de l’agriculture » est disponible à la vente dans la boutique en ligne de la Fondation