Deux redéploiements stratégiques qui s’entrechoquent

Merci Monsieur le Président. Merci à Alain Dejammet et bravo à Alain Frachon dont j’ai lu le livre avec beaucoup d’attention.

Il n’est pas inutile, avant d’aborder la question spécifique des relations sino-américaines, de faire le point sur le changement de forme et de fond de la diplomatie chinoise depuis l’arrivée de Xi Jinping au pouvoir, il y a un peu plus d’un an.

La politique extérieure chinoise sous Xi Jinping

La politique extérieure de la Chine a longtemps adopté la posture de « profil bas », suivant les recommandations formulées par Deng Xiaoping en avril 1992. La Chine sortait alors de la glaciation post-Tiananmen et assistait à l’effondrement de l’ex-URSS. L’expression utilisée par Deng, tao-guang-yang-hui (韬光养晦) peut aussi signifier par extension « dissimuler ses capacités et attendre le bon moment ». C’est d’ailleurs cette traduction que retient le rapport annuel du Pentagone sur le pouvoir militaire chinois (Annual Report to Congress: Military Power of the People’s Republic of China). Deng terminait sa recommandation en précisant que c’était pour « obtenir des résultats » ( you-suo-zuo-wei 有所作为). Ces résultats, notamment économiques, sont aujourd’hui si spectaculaires que la posture prônée par Deng n’a plus beaucoup de sens. À l’étranger, elle susciterait plutôt de la suspicion et des reproches à la Chine de ne pas assumer ses responsabilités de puissance. À l’intérieur, elle ne satisfait plus une opinion publique dont le sentiment de fierté nationale grandit avec le succès économique et qui juge la diplomatie chinoise « molle » et sans ligne de force. C’est le constat dressé par les conseillers de Xi Jinping peu de temps avant son accession au pouvoir. Le texte de Deng Yuwen, ancien rédacteur en chef-adjoint du journal de l’École centrale du Parti, intitulé « l’héritage politique de l’équipe Hu (Jintao)-Wen (Jiabao) », qui a circulé juste avant le XVIIIème Congrès, est particulièrement critique sur ce point. Il n’est pas étonnant que le nouveau président, depuis sa prise de fonction, ait marqué une rupture avec ses prédécesseurs, tant dans son style que dans le contenu de sa politique étrangère. Celle-ci est désormais plus proactive, affirmée et palpable dans les résultats. La politique extérieure de Xi se veut tout le contraire de la « mollesse », elle colle aux événements et peut même en créer. Elle peut se montrer flexible par rapport aux anciennes positions figées, mais aussi manier le poing de fer dans un gant de velours sur d’autres sujets. Elle est moins prévisible qu’autrefois, comme l’illustre la décision surprise, unilatérale, de Pékin en octobre dernier de créer une Zone d’identification de défense aérienne en Mer de Chine orientale. À l’étranger, la diplomatie de Xi est souvent considérée comme une « ligne dure ». En Chine même, malgré les débats qui existent, le nouveau profil haut adopté par le président recueille dans l’ensemble le soutien de l’opinion.

Cependant, la trame de la diplomatie chinoise sous la nouvelle présidence a été explicitée au cours de récentes réunions du Comité central. Elle est censée respecter la formule : « Les relations avec les grands pays sont cruciales, celles avec les pays avoisinants sont prioritaires ; les pays en voie de développement constituent un point clé et le multilatéral nous sert de plateformes ». Un autre point important, le principe de non-alliance, reste de mise. Dans les faits, Xi et son équipe ont depuis un an suivi de près ces grandes lignes annoncées.

Relations avec les grands pays ? Une relation privilégiée avec la Russie marquée par le choix de Moscou comme destination de la première visite d’État à l’étranger du nouveau président (contrairement à ses deux prédécesseurs qui se sont d’abord rendus à Washington), mais aussi par sa présence à l’inauguration des Jeux olympiques à Sotchi. On assiste à un bond important des relations économiques entre la Chine et la Russie, illustré par les importants contrats signés lors de la toute récente visite d’État de Poutine en Chine. Les relations avec les États-Unis continuent aussi à être considérées comme les plus importantes par les dirigeants chinois. Xi Jinping a rencontré Barak Obama à Palm Springs en Californie pour proposer « des relations entre grands pays d’un nouveau type », sujet acté par le 5ème Dialogue stratégique et économique sino-américain (SED) de juillet 2013 à Washington. Visites successives de John Kerry, de Chuck Hagel en Chine et du chef d’État-major chinois aux États-Unis, etc. Xi a marqué toute l’importance que la Chine accorde à ses relations avec l’Europe au cours de son périple européen notamment à Paris, à Berlin et à Bruxelles, là encore à coup de milliards de contrats.

Mais la priorité accordée aux relations avec les pays voisins prend un relief particulier avec la première conférence du comité central consacrée à ce sujet en octobre 2013. Il s’agit bien d’une première depuis 1949. Assistaient à la conférence l’ensemble des sept membres de l’exécutif communiste, les organismes centraux du Parti, de l’État et de l’Armée, des grandes institutions financières et des responsables de toutes les provinces frontalières. Tout comme le futur Conseil National de Sécurité, créé trois mois plus tard par le 3ème plénum du XVIIIème comité central et chargé d’avoir une « perspective globale » de la sécurité intérieure et extérieure, la conférence sur les pays voisins entend coordonner l’ensemble des moyens pour traiter, développer et consolider la place de la Chine dans la région asiatique. À part les cas particuliers du Japon, de la Corée du Sud et de l’Inde considérés comme grands pays, il s’agit de l’Asie centrale, l’Asie occidentale et de l’Asie du Sud-est. L’Asie centrale est un enjeu de double sécurité pour la Chine : sécurité énergétique et lutte anti-terroriste (séparatisme et extrémisme religieux). Vis-à-vis de l’Asie du Sud-est, il s’agit aussi de la sécurité des voies d’approvisionnement maritimes en raison de l’importance du détroit de Malacca à cet égard, d’où la décision d’ouvrir de nouvelles voies court-circuitant le détroit (gazoduc et oléoduc Birmanie-Chine du Sud-ouest, le port de Gwandar au Pakistan, etc.), mais surtout de pousser à une intégration économique régionale où la Chine joue un rôle de pilier et peut prétendre à une suprématie. Le souci de la Chine est aussi d’éviter la formation d’un front uni antichinois des pays de l’ASEAN au sujet des conflits de souveraineté sur les zones maritimes et d’obtenir une certaine neutralité dans ses conflits avec le Japon. Aussitôt la conférence terminée, Xi Jinping et Li Keqiang ont effectué une importante tournée dans les pays du Sud-est asiatique. Xi a été la vedette au sommet de l’APEC à Bali, en l’absence de Barak Obama, retenu à Washington pour cause de querelles budgétaires (shut down de l’administration), et de Li Keqiang, à Brunei pour le sommet de l’ASEAN et de l’Asie de l’Est (EAS). La Chine défend auprès de l’ASEAN un projet de libre-échange réunissant seize pays, sans les États-Unis qui proposent de leur côté le Partenariat trans-Pacifique (TPP) sans la Chine. Si la diplomatie chinoise a longtemps été au service de l’économie pour s’assurer des ressources naturelles, attirer des capitaux et les transferts de technologie et pour intégrer le marché mondial, aujourd’hui elle peut compter sur les immenses ressources de l’économie chinoise pour atteindre ses objectifs. L’économie chinoise se met aussi désormais au service de la diplomatie chinoise. Là où passe le président chinois ou son premier ministre, la Chine propose d’investir et de financer notamment les infrastructures, des lignes de TGV qui relieraient tout le Sud-est asiatique (« diplomatie de TGV »), un usage accru du yuan comme monnaie commerciale et financière à travers des accords de swap, extension de son système de paiement Yinlian (concurrent de Visa), projets de « nouvelle route de la soie » reliant la Chine à l’Europe en traversant l’Asie centrale, de « route de la soie maritime » avec les pays de l’ASEAN, etc.

Vis-à-vis des pays émergents ou en voie de développement, le même activisme chinois se manifeste depuis un an, et avec les mêmes arguments économiques et financiers. Li Keqiang a récemment assisté à un sommet réunissant les chefs d’État et de gouvernement de seize pays de l’Europe de l’Est à Bucarest avant de s’arrêter à Tachkent au retour. Mentionnons aussi la dernière tournée de Li Keqiang en Afrique. Là encore, la Chine signe des contrats ferroviaires, finance et construit 2700 km de chemins de fer en Afrique de l’Est.

Enfin, la Chine utilise à fond le multilatéral pour faire entendre sa voix : ONU, G20, BRICS, OCS (Organisation de coopération de Shanghai) ou CICA (Conférence pour l’Interaction et les mesures de confiance en Asie réunissant 43 pays). Les diplomates chinois se sont emparés des thèmes transnationaux : la lutte contre le terrorisme, la sécurité nucléaire, le défi climatique, la stabilité financière mondiale, etc.

En résumé, Xi Jinping a depuis un an considérablement consolidé son leadership sur le plan intérieur chinois – la création du Conseil de sécurité national présidé par lui-même est à cet égard emblématique –, il a clairement énoncé ses principes de politique extérieure, tout comme pour les autres domaines politiques du pays (« l’homme à un déploiement stratégique par semaine » pendant la période récente selon l’opinion répandue en Chine). Il incarne cette politique par son importante implication personnelle, à la différence de son prédécesseur, en donnant une impulsion nouvelle à la diplomatie chinoise qui s’implique davantage dans les affaires internationales et suit une approche ordonnée.

La Chine de Xi est-elle en train d’assumer sans complexe une nouvelle politique de « grand pays », pour ne pas parler de « puissance » ou de « grande puissance » ?

En tout cas c’est une nouvelle donne pour compléter notre compréhension des relations sino-américaines.

Chine-États-Unis : menace de rupture d’équilibre stratégique ?

On assiste à une collision entre deux déploiements ou redéploiements stratégiques. La Chine a saisi depuis le XVIème Congrès du Parti en 2002, l’ « opportunité stratégique » d’accélérer sa renaissance et son intégration dans le monde. Son entrée dans l’OMC, soutenue par les États-Unis, l’a propulsée dix ans plus tard à la place de la deuxième puissance économique du monde. Ses succès ont brillé par contraste par rapport aux pays occidentaux confrontés à la crise qui a démarré en automne 2007. Les États-Unis, après dix ans de guerre en Irak et en Afghanistan suite au 11 septembre 2001, décident de procéder à un réajustement stratégique, un « pivotement », ou en utilisant un mot encore plus maladroit, un « retour » vers la région du monde qui connaît la plus forte croissance économique et où la Chine a conquis des parts de marché significatives : l’Asie Pacifique.

La collision « calendaire » de ces deux mouvements est source de suspicion et de méfiance des deux côtés. La Chine soupçonne les États-Unis de vouloir la contenir et entraver son développement. Les États-Unis soupçonnent la Chine de vouloir les supplanter dans la région, de les défier et de les menacer. Le développement rapide des forces navales et aériennes chinoises ces dernières années renforce le soupçon américain et inquiète certains alliés des Américains dans la région. Ces soupçons réciproques amènent chaque partie à réagir, peut-être avec excès, à toute initiative de l’autre. S’ensuit une succession de postures d’escalades dans le verbe et dans l’action.

La volonté affichée du « retour » américain est aussi un encouragement pour ses alliés et certains pays de la région ayant des conflits territoriaux avec la Chine, notamment en Mer de Chine méridionale. Ces pays hésitent moins à défier la Chine. La situation est aussi compliquée par l’existence de traités d’alliance militaire : traité de sécurité nippo-américain, traité de défense américano-philippin.

Les récents événements semblent indiquer une forte montée des tensions dans la région : face à face tendu sino-japonais autour et au-dessus des îles Diaoyu/Senkaku, incidents sino-philippins autour des récifs, bateaux éperonnés entre Chinois et Vietnamiens dans les Spratley et les Paracels. Les Américains accusent les Chinois de provocation, les Chinois accusent les Américains de partialité. Barak Obama réitère la validité du traité nippo-américain pour protéger Diaoyu/Senkaku, prolonge de dix ans le traité avec les Philippines et renforce les bases américaines en Australie. Les États-Unis veulent aussi reprendre les ventes d’armes à Taïwan. L’ensemble de ces tensions font craindre un dérapage aux conséquences imprévisibles.

Il faut remarquer cependant que jusqu’à ce jour, les incidents ayant opposé directement Chinois et Américains sont extrêmement rares. On garde en mémoire la montée de tension et l’envoi de deux groupes aéronavals US dans le détroit de Taïwan lorsque la Chine a procédé à des tirs de missiles (sans ogives) en 1995 pour protester contre le voyage de Lee Tenghui, président taïwanais, à Washington. On se souvient aussi d’une collision entre un chasseur chinois et un avion de reconnaissance américain au-dessus de l’île de Hainan. Plus récemment, une corvette américaine qui suivait le porte-avions chinois Liaoning a dû stopper pour éviter un navire d’escorte chinois qui lui fonçait dessus.

Mais au-delà de ces incidents passés et des tensions récentes par pays interposés, va-t-on vers une rupture de l’équilibre stratégique sino-américain tel qu’il s’est construit depuis 1979, date de l’établissement des relations diplomatiques entre les deux pays ? Cet équilibre est fondé, à défaut d’ennemis communs (comme l’URSS dans les années 70), sur des intérêts partagés de plus en plus nombreux, sur la dépendance économique et financière mutuelle, sur l’interdépendance politique à propos des sujets internationaux ou transnationaux : terrorisme, prolifération nucléaire, changement climatique, croissance et stabilité financière mondiale, etc. L’équilibre est aussi fondé sur la suprématie de l’hyperpuissance militaire américaine d’une part et la dissuasion nucléaire chinoise d’autre part.

Or ces fondements ne sont pas vraiment menacés, même si les choses peuvent évoluer. Sur le plan de la dépendance économique mutuelle, le commerce bilatéral a continué de croître en 2013 pour atteindre 582 milliards de dollars. La Chine est le troisième marché d’exportation des États-Unis, après le Canada et le Mexique, et le premier pays des produits importés aux États-Unis. Elle est le deuxième partenaire commercial des États-Unis. Comme le dit Li Keqiang aux visiteurs américains, « chaque heure qui passe, c’est 100 millions de contrat de signés ». Les investissements réciproques hors finance cumulent 120 milliards de dollars. La Chine continue aussi à détenir plus de 1260 milliards de dollars de dettes souveraines américaines, auxquelles il faut ajouter quelques centaines de milliards de dettes d’agences. Les frictions existent : taxes anti-dumping, enquêtes sur Huawei, ZTE, deuxième vague protectionniste contre le photovoltaïque chinois. Dans l’autre sens, contrôle chinois accru sur le fonctionnement des entreprises américaines installées en Chine.

Mais tout cela est relativement insignifiant, insuffisant pour que la Chine remette en cause l’ordre international dominé par les Américains et qui a si bien profité à la Chine depuis 1979, une remise en cause qui justifierait que les États-Unis considèrent la Chine comme ennemi numéro un en retour.

La Chine ressent-elle les États-Unis comme son ennemi ?

Une récente enquête menée par la Fondation Carnegie auprès de l’élite chinoise montre que 27% des officiels chinois le pensent, contre 12% seulement dans la population, et contre un pourcentage encore plus faible… parmi les militaires.

Sur le plan des rapports de force militaires, la méfiance réciproque peut grandir faute de transparence organisée :

La Chine développe des moyens militaires asymétriques. Les
Américains sont inquiets du développement des missiles balistiques chinois anti-porte-avions (A2/AD), de même qu’ils surveillent les avancées chinoises dans les armes anti satellite (l’APL a procédé à un tir de destruction d’un satellite chinois en 2010). Enfin, les Américains surveillent et cherchent à contrer les développements de l’Armée Populaire de Libération (APL) dans le domaine de la guerre cybernétique. Ces moyens asymétriques sont théoriquement susceptibles d’exploiter des failles des systèmes d’armement américains, mais il est douteux qu’ils suffisent à neutraliser la suprématie américaine dans la région Asie Pacifique.

Côté chinois, la méfiance est bien grande devant les avancées technologiques des armes de précision américaines, dont les systèmes anti-missiles que les États-Unis voudraient voir adoptés et installés par ses alliés : le Japon et la Corée du Sud. Le prétexte américain est la menace nord-coréenne, mais la Chine y décèle un danger considérable d’amoindrissement de la capacité dissuasive de ses forces nucléaires. Elle redoute de se laisser entraîner dans une course aux armements (qui avait coûté cher aux Soviétiques) et d’être obligée d’augmenter son arsenal nucléaire. Mais dans l’ensemble, il n’y a pas de bouleversement dans la perception des dissuasions et des vulnérabilités de part et d’autre.

Pour conjurer une surenchère dangereuse que créerait une opacité totale sur les intentions et les capacités des uns et des autres, les militaires des deux pays ont renoué leurs contacts et multiplié les échanges à la demande des deux présidents. Il s’agit de mettre en place des systèmes d’échange et de communication destinés à éviter les erreurs de jugements en cas d’incidents et des procédures de contrôle de crises. Le chef d’état-major adjoint de l’APL, Wang Guanzhong, a déclaré en marge des entretiens de Shangri-la à Singapour, que les deux pays sont en train de mettre au point un mécanisme d’information réciproque des mouvements et situations militaires importantes et un code de conduite de la marine et de l’aviation dans les eaux internationales.

Lorsque Pékin insiste sur une relation entre « grands pays » d’un type nouveau avec les États-Unis, il ne s’agit pas seulement de parler d’égal à égal, mais de la reconnaissance réciproque des intérêts vitaux ou fondamentaux. Pékin reconnaît la place et le rôle des États-Unis en Asie-Pacifique, mais demande que les Américains en retour reconnaissent les siens dans la région. Pékin place sa souveraineté sur la Mer de Chine orientale et méridionale au rang de ses intérêts fondamentaux et agit en conséquence. Son intransigeance vis-à-vis du Japon, des Philippines et du Vietnam est aussi une façon de tester les intentions réelles des Américains de respecter ou non son rang de puissance régionale.

En conclusion, les relations sino-américaines sont compliquées en raison de la compétition économique et de la rivalité géopolitique. On ne peut exclure des incidents voire des confrontations limitées entre les deux pays, mais les intérêts partagés sont trop importants et les facteurs de déséquilibre stratégique insuffisants pour que ces relations dégénèrent en un antagonisme incontrôlable.

Je vous remercie.

—————–
Le cahier imprimé du colloque « Etats-Unis – Chine : quelles relations ? Et la Russie dans tout cela ? » est disponible à la vente dans la boutique en ligne de la Fondation.