Trois questions pour l’avenir : critiquer, protéger, diriger

Je suis très largement d’accord avec Pierre Sellal. J’essaierai de poser des questions plus que de fournir des réponses concrètes à la suite de ce qu’il vient de dire.

D’abord, je suis convaincu de la pertinence de sa conclusion : « Il faut que ça marche ! ». L’exemple britannique est significatif. Malheureusement, la Grande-Bretagne n’a pas encore vu le début de ses difficultés, elles vont être considérables, pour elle et pour les 27. La France serait, en cas de Frexit, dans une situation beaucoup plus difficile encore, car elle n’est pas dans la situation de la Grande-Bretagne : sa frontière n’est pas la mer, même si elle a des frontières maritimes, elle a des voisins immédiats et des travailleurs frontaliers, etc.

Pour illustrer les propos de Pierre Sellal, je voudrais revenir sur trois mots particuliers : « critiquer, protéger, diriger ». Pierre en a parlé en évoquant les discussions que nous avons eues il y a vingt ou trente ans sur les excès déclamatoires et la nécessité d’expliquer. Je suis convaincu qu’un effort considérable est nécessaire, surtout en France.

Critiquer

Je suis frappé par certains excès d’un débat européen qui oppose en France ceux qui sont systématiquement contre à ceux qui sont systématiquement pour, comme si, d’un côté comme de l’autre, l’esprit critique était interdit.

Ceux qui sont contre expliquent par exemple que l’Europe est responsable des migrations. C’est totalement faux. Les migrations constituent principalement un phénomène démographique durable, qui n’a rien à voir avec l’Union européenne et concerne plusieurs continents. Il est exact que l’Union européenne a plus ou moins bien réagi à une vague migratoire, qu’elle a plus ou moins bien essayé d’organiser et de contrôler les choses. Mais dire qu’elle est responsable des migrations est une absurdité. Tout comme est absurde, dans un autre domaine, le fait de dire que l’Europe est responsable du durcissement des régimes de retraites en France. Il suffit de regarder les décisions prises par la Suède, le Danemark, la Grande-Bretagne, la Suisse, le Canada, l’Australie, la Nouvelle-Zélande, le Japon, des pays comparables au nôtre et dont la monnaie n’est pas l’euro ! Dans ces pays, l’âge de la retraite est plus proche de 70 que de 62 ans. Les statistiques de l’OCDE montrent que ce sont les pays de la zone euro qui ont été le moins loin dans l’évolution de l’âge de la retraite. Il faudrait peut-être en tirer la conclusion que l’Europe est, dans ce cas-là, une protection plus que la source des problèmes.

En sens inverse, on entend des récits de Théramène irréels sur les bienfaits de l’Europe. Dans certains cercles, on ne peut plus évoquer une question ou signaler un problème sans que l’on nous dise que la solution, c’est « plus d’Europe ». C’est totalement faux et anxiogène. Le « plus d’Europe » implique souvent une volonté de passer par-dessus les États et les nations qui crée en retour des réactions de fermeture et d’hostilité.

Personne ne sait plus où se situe la réalité. Il y a un mois a été décidée la création de ce qu’on appelle une « Coopération structurée permanente en matière de défense ». C’est probablement utile pour des montages industriels et pour certains types de coopérations tout à fait spécifiques, mais cela n’a rien à voir avec une « défense européenne ». Nous en sommes à des années-lumière. Sous prétexte de donner l’illusion de l’ambition, on crée immédiatement le réflexe inverse.

Je crois donc nécessaire que nous prenions l’Union européenne pour ce qu’elle est, pour ce qu’elle peut faire, et que nous Français, immédiatement prêts à présenter avec emphase des succès ou des points gagnés ou à considérer comme des catastrophes des difficultés de parcours, nous aidions l’Union européenne à se rapprocher d’un point d’équilibre : dire ce qu’elle fait et faire ce qu’elle dit. Cela apaiserait beaucoup le débat et permettrait d’y voir plus clair sur les véritables enjeux et sur les intérêts des différents pays.

Protéger

« L’Europe qui protège » Ce slogan est né il y a une quinzaine d’années, lorsque de déséquilibres profonds sont apparus dans les économies et les sociétés européennes. Ces divers déséquilibres ont été répertoriés, analysés et commentés, je n’y reviens pas.

La Communauté, l’Union européenne, n’a pas été faite ni construite pour « protéger » mais, d’une certaine manière, au contraire, pour empêcher les États de maintenir ou d’établir des bornes, des frontières et des obstacles qui constituaient parfois autant de « protections ». La Communauté a été conçue pour assurer des libertés, pour gommer des différences et des frontières : liberté de circulation des marchandises, des biens, des capitaux, des personnes. Tout le système institutionnel tend à permettre à la Communauté d’abolir progressivement les obstacles à ces libertés, à supprimer ce qui était considéré comme inutile ou excessif dans cette forme de « protection » que constituaient les frontières nationales, frontières physiques ou normatives. Si l’on se réfère aux principes de sa construction, « l’Europe qui protège » est une forme d’oxymore ! L’Europe libère et les États protègent. Il est donc maintenant très difficile de rendre complémentaires ces deux systèmes (protéger et libérer), parce que, fondamentalement, l’Union européenne n’était pas faite pour cela. Et pourtant, il est évident que l’Union doit maintenant, elle aussi, participer à la « protection ». Il faut organiser les choses de manière à ce que les deux systèmes puissent s’emboîter de la manière la plus efficace.

Ceci conduit à plusieurs réflexions.

Comment faire pour que, dans son action légitime, normale, souhaitable de libéralisation, l’Union européenne n’empêche pas les États de protéger au-delà de ce qui est nécessaire ? Il y a pu avoir des circonstances dans lesquelles l’Union a pu donner l’impression d’empêcher les États de « protéger » sans avoir pour autant les moyens d’agir directement et de compenser. Par exemple, jusqu’à il y a deux ans, l’Union interdisait toute forme de contrôle aux frontières sur les ressortissants communautaires, ne l’autorisant que sur les ressortissants des pays tiers. Il faut bien, pour s’assurer que X est bien un ressortissant communautaire et Y le ressortissant d’un État tiers, les contrôler tous deux. Deuxième exemple, la difficulté à faire accepter les PNR (données personnelles des passagers), a entraîné pendant trop longtemps une impossibilité ou une difficulté d’action pour un certain nombre d’États, dont la France et la Grande-Bretagne. On peut ajouter en troisième lieu les arrêts d’une Cour de justice qui pousse souvent trop loin l’interprétation du traité et finit par entraver les actions possibles de protection mises en œuvre par les États.

Derrière tout cela réside probablement la vraie discussion sur la subsidiarité, concept fondamental. Comment permettre aux États d’exercer au mieux des pouvoirs et des capacités d’action qui leur permettent d’assurer des missions essentielles de protection que la Communauté ne peut pas ou pas encore assurer ? Comment, dans le même temps et de manière complémentaire, faire en sorte que l’Union puisse s’organiser pour agir elle aussi et en tant que telle pour contribuer à mieux protéger lorsque cela s’avère nécessaire, alors même qu’elle n’en a pas toujours ni les instruments, ni la compétence ? Car l’Union doit bien entendu pouvoir contribuer à assurer des missions de protection lorsqu’elle est la mieux outillée et la plus légitime pour le faire. Elle le fait par exemple dans le domaine du contrôle des investissements stratégiques extérieurs ou dans le domaine commercial avec un début de politique de « réciprocité ». Elle contribue bien évidemment à renforcer le contrôle aux frontières extérieures par l’envoi de policiers, des règlements, le développement de FRONTEX etc.

Mais les frontières restent fondamentalement les frontières nationales ; quand nous disons que les migrants sont entrés dans l’Union européenne, en réalité ils sont entrés en Grèce ou en Italie. Et la Grèce et l’Italie gardent la maîtrise des moyens à mettre en œuvre, restent responsables de ce qui se passe sur leur territoire et dans leurs eaux territoriales ; c’est à elles d’agir. Jusqu’à quel point et comment l’Union peut-elle les aider sans pour autant renoncer à sa mission première de libéralisation ? Ces actions sont utiles, il faut les développer, mais elles ne conduisent pas ou pas encore à une maîtrise commune européenne des frontières extérieures. Il ne peut y avoir substitution, il faut organiser la meilleure complémentarité. Les États doivent pouvoir assurer au mieux leur mission de protection, ce sont leurs compétences ; l’Union doit appuyer leur action, sachant que, n’ayant pas été construite à cette fin et n’ayant que des compétences somme toute limitées, il faudra du temps pour assurer la meilleure articulation.

Diriger

Depuis dix ou quinze ans la vie de l’Union européenne est parcourue par ce qu’on appelle des « crises » (je ne suis pas sûr que le mot soit adapté parce que la plupart de ces crises, sauf la crise financière de 2008, avaient été plus ou moins prévues ou étaient prévisibles), disons des « situations d’urgence ».

En 1958, la Communauté a été conçue pour assurer qu’il n’y aurait jamais ‘un’ dirigeant de l’Union européenne, elle a été construite pour répartir les pouvoirs. Ceux-ci sont partagés entre trois institutions, elles-mêmes collégiales ou supposées telles. La Commission est théoriquement un Collège, son président n’est pas le maître de l’institution. Le Parlement est un parlement et statue donc tout à fait normalement selon des règles de majorité. Le Conseil vote ou ne vote pas, mais il n’est dirigé ni par l’Allemagne, ni par la France ni par aucun État qui « détiendrait le pouvoir ». Chacune de ces institutions se développe ensuite verticalement en sous-commissions, comités…

Bref, le pouvoir est institutionnellement divisé et réparti. Cette structure a été adoptée dès la naissance de la Communauté, pour garantir que ni la France d’abord, ni l’Allemagne depuis 20 ou 30 ans, ne puisse diriger l’ensemble, pour empêcher toute forme de leadership d’un Etat membre. Or, quand il y a urgence, il faut une chaîne de commandement. On ne peut pas reprocher à la Communauté d’avoir été lente dans ses réactions, alors même qu’elle a été faite pour ne pas avoir de chaîne de commandement. Compte tenu de cette situation, elle a plutôt généralement assez bien réagi. Le Conseil européen, qui n’est pas une chaîne de commandement mais qui est le sommet de la pyramide, est parvenu à assurer une forme de direction, sans pour autant pouvoir toujours diriger effectivement ni avec la rapidité souhaitable.

En 2008, la crise géorgienne a été réglée par Sarkozy [1], tout seul, largement en dehors de l’Union européenne, bien sûr avec l’appui des Britanniques et des Allemands. Il a pris les choses en main en ignorant largement le système et il a fini par réussir. Nous aurions mis des semaines, des mois à y parvenir si nous avions suivi les voies normales dites communautaires. Sarkozy a réagi avec autant de vigueur à la crise financière (création du G20, sommet de Paris…) mais c’est parce qu’il y avait l’unité de la présidence, parce que cette présidence était celle de la France – je ne suis pas sûr que la Slovaquie aurait eu le même résultat –, c’est-à-dire d’une partenaire du G7, d’un membre permanent du Conseil de sécurité, etc. Il y avait donc à ces actions de leadership des raisons accidentelles, ou qui ne pourraient se répéter que difficilement et rarement, surtout si les Britanniques quittent l’Union européenne.

Que faire ? Je n’ai pas la réponse. Je constate que la seule institution qui soit capable aujourd’hui de gérer immédiatement une crise est la Banque centrale européenne. C’est aussi la raison pour laquelle, depuis dix ans les gouvernements ont donné à cette Banque centrale européenne des pouvoirs qu’elle ne demandait pas toujours, qu’elle a même refusés dans un premier temps, des pouvoirs qui s’apparentent à ceux des gouvernements. Cela a facilité les choses, évidemment, mais il pourrait à terme en résulter un problème institutionnel important. La Banque centrale n’est pas responsable, comme le sont les gouvernements, devant des parlements nationaux, ni même devant le Parlement européen, pour autant que celui-ci puisse jouer un rôle dans ce domaine.

Un mot pour terminer. Comme Pierre Sellal, je recommande de renoncer à des réformes institutionnelles à répétition, réformes mal conçues et, du côté français, généralement empreintes de gallicismes. C’est notre hobby, mais c’est la dernière chose à faire. Il y aura peut-être un jour une réforme institutionnelle, mais elle ne devrait advenir que lorsque nous saurons ce que nous voulons faire et faire vraiment. Mais les doubles chapeaux, les triples chapeaux, les fonctions qui s’emmêlent et qu’on remplace, n’ont fait qu’affaiblir le système. On a cru par exemple que le Haut représentant serait à la fois au Conseil et à la Commission, le résultat, c’est qu’il est entre deux chaises, qu’il n’est ni à la Commission ni au Conseil. On a réduit l’efficacité de l’action extérieure de l’Union par rapport à l’époque Solana-Patten.

Je vais m’arrêter là. Nous ne pourrons aborder utilement ces trois questions centrales que si nous leur faisons correspondre des objectifs concrets, réels et utiles, notamment en matière de convergence. L’accord est bien sûr d’abord nécessaire entre la France et l’Allemagne ; mais il faudra veiller à associer le plus grand nombre d’États possible. S’ils adhèrent tous à la démarche, tant mieux. Si en revanche certains États membres s’y refusent, il sera temps de voir ce qu’il en est des coopérations structurées, des géométries variables, des cercles … Mais ces formules n’ont de justification qu’en fin de raisonnement, comme moyen de parvenir à un résultat donné ; elles ne sont en aucun cas un objectif en elles-mêmes. Ce peut être la moins mauvaise de toutes les solutions, mais ce n’est certainement pas la solution.

Merci beaucoup.

Jean-Pierre Chevènement
Merci, Monsieur l’ambassadeur. Je constate que, sur les orientations générales, vous rejoignez tout à fait Pierre Sellal. Nous allons essayer d’introduire entre vous quelque différence… mais ce n’est pas gagné !

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[1] La présidence tournante du Conseil européen est effectuée au second semestre 2008 par la République française.

Le cahier imprimé du colloque « L’Europe, comment ça marche et comment la redresser ? » est disponible à la vente dans la boutique en ligne de la Fondation.