La boîte de Pandore des régionalismes

Intervention de Benjamin Morel, maître de conférences à l’Université Paris II, auteur de La France en miettes. Régionalismes l’autre séparatisme (Le Cerf, 2023), président du Conseil scientifique de la Fondation Res Publica, lors du colloque “La République et ses régions” du mardi 6 décembre 2022.

Merci beaucoup.

La notion même de décentralisation interroge car elle ne qualifie pas un but mais un processus dont l’objectif n’est pas clairement défini.

Il y a trois façons de penser la décentralisation.

La décentralisation peut être justifiée par la démocratisation des politiques publiques. C’est ainsi qu’elle est pensée dans les années 1980. Comment faire du citoyen un acteur plus proche de l’exécution et de la définition de ces politiques publiques ?
L’autre façon de concevoir la décentralisation est l’efficacité des politiques publiques. Or l’efficacité des politiques publiques en matière de décentralisation n’est pas réellement prouvée par les études internationales. Déconcentration ou décentralisation ? On ne sait pas dire aujourd’hui quel est l’outil le plus adapté pour une efficacité avérée de ces politiques publiques.

Toutefois, la logique d’efficacité n’est pas forcément une logique de démocratisation car cela implique de mettre en place des périmètres à géométries variables. Aujourd’hui, qui veut voter en Alsace, apprécier un bilan, un projet, s’exprime au niveau de ce qui ne s’appelle pas « département » mais « collectivité européenne », laquelle n’est pas une collectivité à statut particulier mais bien un département à compétences particulières qui dispose de compétences dont ne dispose pas la Moselle voisine… On comprend que l’électeur de bonne foi a du mal à apprécier un bilan et un projet. La complexité est pourvoyeuse d’abstention et de désintérêt : on vient de battre un record d’abstentions aux dernières régionales et départementales, record que l’on ne peut imputer au seul covid car il suivait un précédent record. Les compétences des régions n’ont cessé de croître depuis la fin des années 1980, tout comme le taux d’abstention. L’implication citoyenne n’a pas suivi l’augmentation des pouvoirs, tout simplement parce que la perception de l’enjeu de l’élection s’est en grande partie diluée.

Reste une troisième vision de la décentralisation : la reconnaissance d’identités subjectives. Comme toute institution, les collectivités territoriales doivent produire de la légitimité pour continuer à exister et donner du sens à la politique elle-même, en tout cas, faire transparaître ce sens vis-à-vis des électeurs…

Il reste donc l’argument identitaire qui s’est extraordinairement développé ces dernières années. C’est la raison pour laquelle, comme le disait Marie-Françoise Bechtel, je n’ai de cesse de tirer la sonnette d’alarme. La France, dit-on, serait immunisée contre les phénomènes qui touchent nos voisins : l’Espagne, la Belgique, la Grande-Bretagne, l’Italie … la plupart de nos voisins sont rentrés dans une logique de décentralisation basée sur l’identité. Mais la France n’est nullement immunisée. La collectivité territoriale d’Europe où les partis régionalistes font les meilleurs scores est en France ! C’est la Corse où les partis régionalistes ont cumulé 67 % des voix au second tour des dernières élections. C’est plus que la Catalogne, plus que l’Ecosse, plus que le Pays basque espagnol. C’est plus que la Flandre également. Si la France n’est donc en rien immunisée en la matière, elle est en partie désensibilisée. Nous considérons que le cas corse est singulier. Mais il ne faut pas oublier qu’en 2010 le score des partis nationalistes corses n’était que de 25 %.
Il s’est donc passé quelque chose.

Je tenterai de décrire ce qui a pu se passer et m’interrogerai sur la manière sinon de juguler ce phénomène, au moins de ne pas l’aggraver.

L’ambition de la loi 3 DS (Loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale) est très limitée, très mesurée, mais elle entre dans une logique de différenciation territoriale qui s’est conjuguée à d’autres textes, notamment le texte relatif à l’Alsace et la loi NOTRe (loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République) qui consacre la collectivité unique de Corse (contre l’avis des électeurs qui avaient voté contre en 2003 !). Cela témoigne d’une logique nouvelle qui rompt l’unité des modèles territoriaux pour entrer dans un droit des exceptions.
Ce droit des exceptions me paraît aujourd’hui être l’élément probablement le plus dangereux dans la dynamique que je viens de tenter de décrire.

Dans un premier temps, je montrerai que certaines collectivités entrent dans une logique d’exacerbation des identités. Je tenterai ensuite de me pencher sur ce que l’on peut appeler la « décentralisation asymétrique », c’est-à-dire ce rapport aux exceptions qui aujourd’hui met en péril l’unité de la République.

Pendant très longtemps on a considéré que face à un phénomène de revendications territoriales, régionales, la meilleure chose à faire était de faire des concessions, d’accorder des droits. La littérature internationale utilise le terme « empowerment » pour désigner la politique qui consiste à donner du pouvoir au local, notamment indirectement à des groupes régionalistes, dans le but de séparer les plus radicaux des plus modérés afin d’aboutir à une situation apaisée. Ce qui a plutôt bien marché dans des régions pauvres dans les années 1960-1970 aujourd’hui ne fonctionne plus. Partout en Europe on observe, dès le moment où des pouvoirs sont accordés à ces groupes, un phénomène de montée en puissance de ces groupes. Cette stratégie d’accommodation à l’anglo-saxonne touche notamment – mais pas seulement les collectivités territoriales.

La logique en est assez simple : une collectivité territoriale qui peine à construire sa légitimité investit dans des outils de légitimité qui vont produire ou accompagner une identité radicalement opposée à celle de l’État. Ce n’est pas encore le cas partout mais la logique d’opposition entre local et national va devenir un élément-clé eu égard à la complexification des politiques publiques et à l’affaiblissement de l’État stato-national perçu comme étant plus fragile, plus attaquable, l’identité nationale étant largement attaquée et décrédibilisée. Cette logique va mener à une opposition entre identité locale et identité nationale. Selon les enquêtes d’opinion, en 1990 20 % des Bretons se disaient plus bretons que français, ils sont désormais 40 %. L’évolution, sur ce sujet, est extrêmement radicale. Je rappelle que juste avant la dévolution seuls 36 % des Écossais se disaient plus écossais que britanniques.

Les logiques que nous avons connues en Corse – le triplement du score des partis nationalistes en moins de quinze ans se retrouvent donc ailleurs de manière structurelle dès le moment où l’identité est portée comme antagoniste à l’État.

L’année dernière, le conseil régional de Bretagne a adopté un hymne à l’indépendance chanté par les conseillers régionaux bretons à chaque début de séance écrit dans les années 1930 par François Jaffrenou, un « barde » dont l’antisémitisme est avéré et qui sera emprisonné et condamné à l’indignité nationale en raison de son engagement actif dans la collaboration. Cela n’a absolument pas fait scandale. Le conseil régional de Bretagne subventionne presque uniquement le breton, très peu le gallo, une langue trop proche du français qui pour cela fait mauvais genre. De même l’Alsace investit dans des outils identitaires de distinction vis-à-vis de l’État.
On pourrait penser que cela ne touche que marginalement les populations (ce qui est contredit par les chiffres que j’ai donnés) mais ces outils, notamment à travers l’école et les politiques culturelles, touchent particulièrement les jeunes générations. En Catalogne, l’évolution de l’autonomisme et de l’indépendantisme, notamment dans la droite catalane, est liée au renouvellement des générations. Les générations qui ont grandi sous la domination culturelle des autonomistes se sont radicalisées et accusent leurs aînés de collaboration avec l’État madrilène. Aujourd’hui, Gilles Simeoni tente bon an mal an de maîtriser une jeunesse corse dont il ne pensait pas qu’elle s’était radicalisée au point de faire d’Ivan Colonna non seulement un martyr mais un héros ! Je renvoie à ce sujet au livre de
Jérôme Fourquet sur la Corse [1] qui montre combien cette jeunesse s’est radicalisée, cela est dû aux politiques culturelles subventionnées, soutenues par les collectivités qui souvent ne pensent pas à mal.

Il ne s’agit absolument pas de dire que le président de la région Bretagne est un dangereux extrémiste mais ses concessions, vues comme un gage donné à quelques associations, à quelques réseaux militants qui ont des conséquences et infusent profondément le champ politique local, le champ universitaire local, le champ médiatique local.

Ce travail culturel de fond a particulièrement bien porté et m’apparaît extrêmement dangereux.

On pourrait considérer que tout cela est relativement anecdotique. Non seulement les chiffres que j’ai évoqués montrent que ce n’est pas le cas mais des études macro-statistiques en sciences politiques internationales (je vous renvoie notamment aux études de Dawn Bracanti [2] ou à celles de deux politistes italien et américain, E. Massetti et A. H Schakel [3]) montrent que d’un point de vue macro-statistique ce type de politique fait structurellement monter les partis régionalistes jusqu’au moment où ils entrent dans une logique de substitution vis-à-vis des partis nationaux ou bien que les partis nationaux rentrent eux-mêmes dans une logique de compétition qui les amène à s’aligner vis-à-vis des partis régionalistes. En témoigne l’évolution des partis britanniques au Pays de Galles. Avant la dévolution, les Tories étaient opposés à ce processus, aujourd’hui ils y sont favorables. Le Labour était pour une dévolution qui s’arrêtait là où elle avait été posée, aujourd’hui le Labour réclame une autonomie de plein droit et de plein exercice pour le Pays de Galles. Quant au parti régionaliste, le Plaid Cymru, qui jadis demandait un statut à l’écossaise, il réclame aujourd’hui l’indépendance.

Nous sommes devant une logique de surenchère. Cette logique de surenchère est également une logique de comparaison et de course au statut le plus singulier entre collectivités. Nous sommes en effet entrés dans une logique de décentralisation asymétrique.

Toute région estimant avoir une identité singulière, peut dans un tel système exiger plus de compétences et un statut particulier. Si le statut et les compétences sont une reconnaissance d’identité, alors plus l’identité est jugée légitime, plus elle nécessite une singularité du statut. Cette dernière n’étant jamais assez reconnu, le statut et les compétences sont toujours objets de négociation.

À la différence de ce qui se passait en Belgique, en Espagne, en Grande-Bretagne, pendant des années la relative uniformité de la décentralisation française, en accordant les mêmes compétences à chacun, mettait une barrière à ce type de revendication. Il n’y avait pas de statut à marchander. Il n’en est pas de même avec la décentralisation asymétrique qui s’est développée ces dernières années, d’abord avec la Corse puis avec la collectivité européenne d’Alsace, consacrée en 2019, puis peut-être demain avec la Bretagne (le conseil régional de Bretagne a voté à la quasi-unanimité un vœu pour l’autonomie et la création d’une assemblée de Bretagne qui a pour but d’appliquer le statut corse à la Bretagne). Cette logique, de plus en plus ascendante, de plus en plus criante avec un État qui trouve souvent plus pratique de négocier au cas par cas plutôt que de faire face à un parterre d’élus locaux portant ensemble leurs revendications va faire entrer notre décentralisation dans une nouvelle phase qui peut apparaître comme fondamentalement dangereuse, celle que Jacqueline Gouraud appelait « le cousu main ».
Cette logique conduit chaque région à négocier avec l’État de nouveaux statuts cousus main.

C’est précisément ce que la science politique internationale, au regard de ce à quoi a abouti ce type de modèle, nous intime de ne pas faire.

En Grande-Bretagne, par exemple, la dévolution est pensée comme étant une façon d’accorder des droits particuliers aux Gallois, aux Nord-Irlandais et au Ecossais. Le référendum sur la dévolution passe d’un cheveu au Pays de Galles qui obtient un statut moins favorable que celui de l’Écosse, ce qui satisfait les Ecossais car cela montre l’exceptionnalité de l’identité écossaise. Les Gallois qui, au début n’étaient pas extrêmement enthousiastes vis-à-vis de ce statut, finissent par considérer que leur identité est méprisée par ce statut inférieur au statut écossais. En quoi serait-ce moins intéressant d’être gallois que d’être écossais ?

Dans cette conception, on observe une confusion entre compétences et identité.

La Bretagne, par exemple dispose de compétence singulière en matière de gestion de l’eau, ce qui n’a rien à voir avec une identité. Mais le nombre de compétences dont dispose une collectivité est vu comme une reconnaissance de son identité. Et même si la compétence en elle-même n’aide pas à affirmer l’identité elle est le signe d’une certaine autonomie, donc d’une identité plus légitime. Donc, si le Gallois a moins de compétences que l’Ecossais cela signifie que l’identité galloise est méprisée. Le Pays de Galles réclame alors un statut à l’écossaise et l’obtient en 2011. Surenchère de l’Écosse qui obtient un an plus tard un statut plus autonome que celui du Pays de Galles. Les Gallois revendiquent de nouveau un statut à l’écossaise : la boîte de Pandore est ouverte et on rentre dans une logique ascendante de mimétisme et de surenchère entre collectivités territoriales.

Cette même logique s’observe en Espagne entre Catalans et Basques.

Aujourd’hui, où en est notre décentralisation ? Tandis qu’à Bastia on convoite le modèle de la Nouvelle Calédonie, Strasbourg rêve du modèle corse. Le président actuel de la Communauté européenne d’Alsace dit d’ailleurs très clairement que l’objectif est d’obtenir un statut à la Corse. Et les candidats Les Républicains aux régionales en Bretagne ont fait un voyage d’étude à Strasbourg, considérant l’Alsace comme le modèle pour la Bretagne ! Combien de temps faudra-t-il pour rentrer dans une logique similaire à la comparaison Écossais-Gallois ?

Je simplifie à l’extrême cette logique de surenchère. Il y aurait beaucoup à dire, notamment sur l’illisibilité des structures qui entraîne à la fois une désertion de l’électorat modéré et une surmobilisation de l’électorat régionaliste, entraînant un phénomène ascendant dont on a vu les résultats un peu partout en Europe.

La décentralisation qui était pensée comme un instrument de démocratisation des politiques publiques est devenue un outil de reféodalisation d’un État dans lequel des concessions sont faites parce que certaines collectivités sont plus audibles, plus nécessaires parfois, d’un point de vue politicien, ou arrivent à affirmer de manière plus claire une identité. Cette logique ne peut qu’être perdante et mener en France à la situation qu’ont connue l’Espagne, la Belgique ou la Grande-Bretagne. La Corse et les chiffres concernant la Bretagne et l’Alsace montrent que sur ce sujet il n’y a pas d’exception française. Il n’y a pas une particularité française qui ferait que tout d’un coup nous serions totalement désensibilisés.

Pourtant, sur ces sujets, nous sommes en grande partie indifférents. Mais l’indifférence n’est pas l’immunité.

L’hymne de la Bretagne que j’évoquais tout à l’heure est un non-sujet. De même le sort du maire de Saint-Jean-de-Luz agressé physiquement par des militants basques qui voulaient décrocher le drapeau de devant sa mairie. Indifférence absolue… Imaginez le branle-bas de combat médiatique si cela s’était passé en Seine-Saint-Denis. L’ensemble des médias et le ministre de l’Intérieur seraient venus sur place. On se serait indigné et on aurait eu raison de s’indigner.

Je ne parle pas du fait que nous négocions aujourd’hui avec une collectivité qui a mis ses drapeaux en berne en l’honneur d’Ivan Colonna dont le seul fait de gloire est à ma connaissance d’avoir tiré dans le dos d’un préfet. Certes son assassinat doit être puni mais de là à ouvrir une commission d’enquête à l’Assemblée nationale sur Ivan Colonna, héros de la nation corse !

Parce que nous considérons que tout cela est épiphénoménal nous tolérons aujourd’hui des choses que nous ne devrions pas tolérer. Aujourd’hui les choses sont très compliquées en Corse, je crains malheureusement qu’il ne soit trop tard. Viendra le jour où la situation enclenchée deviendra totalement immaîtrisable dans d’autres régions que la Corse.

C’est pourquoi je tire la sonnette d’alarme, convaincu que sur ces sujets il nous faut prendre le taureau par les cornes et montrer avant qu’il ne soit trop tard que les logiques dans lesquelles nous sommes pris sont mortifères.

Je vous remercie.

Marie-Françoise Bechtel

Merci beaucoup.

Vos propos n’étaient pas vraiment optimistes.

Par une approche plutôt fonctionnaliste des choses vous avez montré comment un certain nombre d’idées s’installaient par glissements successifs sans que pour autant elles soient reprises institutionnellement. Le point fondamental est qu’apparaît ainsi une décentralisation « asymétrique » : au lieu de donner les mêmes compétences aux collectivités de même nature, communes, départements (voire métropoles), on invente des formules particulières à certaines d’entre elles. C’est la fin de l’idée démocratique – des compétences identiques selon le niveau de collectivité – qui avait présidé à la première décentralisation. Or c’est là une question essentielle car, vous l’avez aussi très clairement montré, si ce n’est plus l’idée d’égalité entre les collectivités locales qui fonde la décentralisation, alors c’est son contraire : la spécificité de territoires avec son cortège de revendications identitaires qui nous éloigne du modèle républicain et simultanément le rend inopérant.

Sur la « dévolution » britannique je ferai quand même remarquer qu’à ma connaissance la loi n’a pas changé en ce qu’elle permet toujours au Parlement de Westminster de reprendre pour des raisons d’intérêt national une loi qui a été votée, par exemple en Écosse, personne ne sachant a priori ce qu’est l’intérêt national.

Selon des études réalisées autour des années 2000 la France ne figurait pas pami les pays européens les plus centralisés quand on mettait face à face les compétences et les moyens financiers pour les réaliser. L’idée que la France est un pays centralisé est à mon avis est beaucoup plus liée au comportement bureaucratique de l’administration française, notamment de l’administration centrale, qu’à la réalité de la décentralisation, c’est-à-dire la réalité des compétences et des moyens financiers pour les réaliser.

Je me tourne vers Benoit Vaillot, historien, chercheur postdoctoral Labex SMS à l’Université Toulouse – Jean Jaurès.

La décentralisation asymétrique, en contraste avec les phases que j’ai décrites dans mon introduction, dont Benjamin Morel a montré les pièges qu’elle crée par les glissements successifs de l’opinion et des jeunes générations, risque-t-elle de nous conduire à un régionalisme de type séparatiste plus marqué qu’il ne l’est aujourd’hui et sur quelles bases historiques ?

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[1] Jérôme Fourquet, La nouvelle question corse. Nationalisme, clanisme, immigration, Paris, éd de l’Aube, 2017.
[2] D. Brancati, « The Origins and Strengths of Regional Parties », British Journal of Political Science, 2008.
[3] E. Massetti et A. H Schakel, « Decentralisation Reforms and Regionalist Parties’ Strength: Accommodation, Empowerment or Both? », Political Studies, 2017.

Le cahier imprimé de la table ronde “La République et ses régions” est disponible à la vente dans la boutique en ligne de la Fondation.