Volet externe de la politique migratoire française

Je ne me situe pas du tout sur le même plan que Pierre Brochand. Je ne suis pas encore retraité, j’ai des fonctions circonscrites à un certain mandat et, partant, des compétences évidemment beaucoup plus restreintes que la fresque que l’ambassadeur Brochand nous a brossée, où je retrouve un certain nombre de concepts puisque j’ai eu l’honneur et le privilège de travailler pendant trois ans sous son autorité.

Je voudrais, dans un temps restreint, parler très concrètement de ce qui est fait en ce moment et des axes sur lesquels le Président de la République et le Gouvernement travaillent. Mais je terminerai par un petit écho à ce qu’a dit Pierre Brochand en parlant de la négociation à laquelle j’ai participé l’année dernière sur le Pacte mondial sur les migrations [1]. Je trouve en effet qu’il y a des choses intéressantes à dire à cet égard.

Un plan d’action gouvernemental a été rendu public en juillet 2007. Il comprend plusieurs volets :

Un volet national visant à modifier le cadre juridique et à renforcer les moyens administratifs et logistiques. Le cadre légal était la loi du 10 septembre 2018 [2].

Une action au niveau européen pour renforcer le contrôle des frontières extérieures, y compris en examinant les moyens de modifier le cadre dans lequel on peut rétablir les contrôles aux frontières intérieures. Actuellement ce cadre est assez contraint, or nous estimons que les crises migratoires peuvent être un motif légitime et pas simplement un détournement ou une mesure limitée dans le temps.

La réforme de l’asile est fondamentale, notamment pour la France, du fait de mouvements secondaires. Les chiffres ont été donnés par les deux premiers intervenants. Nous enregistrons au 23 juin 34 000 entrées irrégulières par les différentes routes de Méditerranée et 313 000 demandes d’asile en Europe… Le fait que les demandes d’asile sont beaucoup plus nombreuses que les entrées irrégulières, même s’il peut y avoir des demandeurs d’asile qui sont rentrés régulièrement, montre l’ampleur des demandes d’asile multiples et des mouvements secondaires.

La question de l’intégration, de l’accueil, qui ne relève pas de ma compétence, est un autre de ces volets.

Enfin le volet externe est principalement consacré à la lutte contre l’immigration irrégulière. C’est ce sur quoi je voudrais me concentrer parce que c’est aussi ma responsabilité.

Très brièvement, que fait-on en amont, avant l’arrivée sur le territoire européen et le territoire national ? Que fait-on en aval, en matière de retour des étrangers en situation irrégulière ?

En amont, tout un ensemble de mesures sont engagées qui ne sont pas fondamentalement nouvelles. Depuis 30 ou 35 ans, on utilise en matière de politiques migratoires un peu le même « instrumentarium », dans des proportions et avec des vigueurs et des moyens évidemment différents.
Le traitement des causes profondes est un sujet complexe. Aucune théorie recueillant le consensus ne permet de savoir si développer des pays d’émigration contribue à accroître ou à stabiliser les phénomènes migratoires.

Parmi les choses que l’on peut faire, la plus évidente est sans doute la création d’emplois décents. Pour avoir parlé longuement, dans des centres de transit de l’OIM (Organisation Internationale pour les Migrations) au Niger, à Arlit et Agadez, avec des jeunes migrants expulsés d’Algérie (manu militari, dans des conditions qui n’ont rien à voir avec les nombreuses garanties de droits qui existent en Europe), j’ai acquis la conviction que ce qui avait motivé leur départ, en l’occurrence pour l’Algérie où ils étaient restés parfois plusieurs années, était l’absence d’emplois décents chez eux. Je pense que c’est l’axe à privilégier en matière de développement. Je ne m’étendrai pas sur toutes les politiques au niveau national ou européen qu’on peut mettre en œuvre dans ce domaine.

Un autre instrument est la plus grande vigilance vis-à-vis des profils migratoires dans l’examen des demandes de visa. En effet, l’immigration irrégulière a deux sources essentielles : l’entrée illégale et ce qu’on appelle en jargon l’overstaying (le dépassement de séjour) qui concerne des gens rentrés légalement mais restés sur le territoire illégalement, au-delà de la validité de leur titre de séjour ou de leur visa. C’est évidemment dans l’examen de la qualité de ces demandes et des justificatifs que l’on doit agir. Un certain nombre de choses sont engagées. Les statistiques des visas révèlent une inflexion assez nette du nombre de visas délivrés dans les principaux pays d’émigration.

La troisième réforme concerne l’état-civil de ces pays et la lutte contre la fraude documentaire. L’état-civil est un outil de gouvernance. C’est très important, à la fois en amont, pour lutter contre la fraude à l’identité, la fraude à la nationalité et, en aval, pour identifier les étrangers en situation irrégulière (lesquels évidemment s’arrangent pour ne pas être documentés) ou pour vérifier la minorité des mineurs non accompagnés. L’année dernière 17 000 mineurs étrangers non accompagnés ont été reconnus tels sur 54 000 qui prétendaient l’être. Un certain nombre sont reconnus en application de l’article 47 du code civil qui fait que l’on reconnaît la validité des actes des justices étrangères. Or on sait que les jugements supplétifs en Afrique remplacent les extraits d’actes de naissance et qu’ils font l’objet d’un grand trafic. C’est un point très important. Je passe sur le détail des projets que nous avons engagés, projets sur lesquels les opérateurs français sont très actifs, l’essentiel des financements venant de l’Union européenne. Il en est de même pour la lutte contre la fraude documentaire qui nécessite la formation de personnels, la création d’unités dédiées et la coopération des consulats français et des attachés de police avec les administrations locales.

Le quatrième domaine d’action est la lutte contre le trafic illicite de migrants qui passe aussi par un certain nombre d’actions : le renforcement institutionnel et opérationnel des unités des forces de sécurité intérieure, le renforcement de la chaîne pénale, le renforcement des contrôles aux frontières terrestres et maritimes et des capacités des garde-côtes et garde-frontières. Ce domaine d’action ne suscite pas de convergence spontanée entre pays de destination et pays d’origine et de transit, mais celle-ci se bâtit petit à petit. On constate un effet de ces actions en regardant les flux à travers la Méditerranée (2015 : 1,1 million, 2016 : 380 000, 2017 : 190 000, 2018 : 140 000, au 23 juin 2019 34 000, c’était 55 000 à la même date l’année dernière). Les flux baissent sur l’ensemble des routes. C’est le résultat d’un certain nombre d’actions qui ont été conduites, notamment avec des pays de transit.

Que fait-on en aval à partir du moment où des étrangers entrés illégalement ou résidant illégalement sont en France ?

Des actions doivent être menées en matière d’asile. Le Président de la République dans sa conférence de presse a parlé de « détournement massif du droit d’asile », droit effectivement utilisé comme une modalité d’entrée et de séjour parce que cela permet de gagner du temps et surtout, compte tenu du faible taux de retour des déboutés, de créer une situation de fait. De ce point de vue-là, la France est dans une situation singulière avec quatre des cinq États d’origine de ces demandeurs d’asile qui ne sont ni des pays en guerre, ni des dictatures (Géorgie, Albanie, Guinée, Côte d’Ivoire).

Il y a aussi en Europe une forme de ce qu’on appelle en jargon l’« asylum shopping », liée aux différences de nos systèmes et de taux de protection. Globalement la France a un taux de protection plus faible que la moyenne européenne mais, pour les nationalités qui la concernent plutôt, c’est assez atypique, elle a des taux de protection plus élevés, ce qui rend effectivement notre système attractif, d’où les mouvements secondaires (le cas des Afghans venant d’Allemagne en est un exemple parlant).

Que faire ?

Rendre le système plus efficace en raccourcissant les délais, en augmentant les moyens matériels et humains, en rendant le système moins attractif (notamment certaines prestations par rapport à ce qu’offrent les autres pays européens), et en traitant plus rapidement les demandes faites par les personnes venant de pays d’origine sûre. Tout ceci est en train d’être conduit.

Au niveau européen, la réforme du régime d’asile a beaucoup de mal à déboucher, en particulier concernant la révision du règlement de Dublin. Mais cette réforme est fondamentale pour la France car elle devrait permettre d’éviter les mouvements secondaires en augmentant la durée de responsabilité des pays de première entrée et en accroissant l’efficacité des « transferts Dublin » qui consistent à renvoyer dans le pays de première entrée les demandeurs d’asile qui arrivent chez nous.

Enfin, le retour des étrangers en situation irrégulière est un problème lancinant pour lequel aucun gouvernement, depuis 30 ans, n’a réussi à trouver la panacée. Le taux de renvoi dans l’ensemble de l’Union européenne est de 36 %. Il avait d’ailleurs baissé entre 2016 et 2017.

Il faut combiner un volet interne, qui concerne le système du Ministère de l’Intérieur et sur lequel je ne reviendrai pas, et un volet externe dans les relations avec les pays d’origine.

Nous devons aussi coordonner notre action avec l’Union européenne à laquelle nous lie une nécessaire complémentarité.

Vis-à-vis des pays d’origine il convient de manier la carotte et le bâton, de traiter les choses au niveau politique – ceci est fait, je peux vous l’assurer – et de créer une dynamique vertueuse. En effet, il y a peu de retours volontaires, le préfet Leschi peut en parler plus savamment que moi, particulièrement pour les pays d’Afrique. C’est en faisant en sorte que les retours forcés soient effectifs que l’on rendra le retour volontaire attractif et que l’on dissuadera les départs illégaux. Tout ceci passe par la conclusion d’accords et d’arrangements sur les procédures d’identification et de délivrance des laissez-passer consulaires, soit au niveau européen soit au niveau bilatéral.

Les mesures incitatives sont-elles efficaces ? Il peut y avoir une espèce que « quid pro quo » entre la mobilité légale et la migration irrégulière. C’était d’ailleurs l’objectif des accords de gestion concertée des flux migratoires qui avaient été négociés avec un certain nombre de pays dans les années 2000. À cet égard ils n’ont pas donné complètement satisfaction, même s’ils ont eu leur utilité, notamment pour s’entendre sur des procédures. Il faut donc maintenant se montrer plus rigoureux à l’égard de la mobilité légale pour que les pays d’origine agissent plus efficacement pour réduire l’immigration irrégulière. De telles mesures portent sur les visas, notamment sur les visas sur passeports diplomatiques qui sont une corde assez sensible. Cela a déjà été utilisé et je peux vous dire que c’est plutôt efficace car c’est le public qui est capable de faire comprendre aux autorités politiques qu’il faut se montrer plus coopératif.

Une action est menée sur la conduite-même des retours, avec des moyens nationaux et avec les moyens de Frontex. Ceci commence à donner des résultats avec l’augmentation du taux de délivrance des laissez-passer consulaires et celle du taux de retours forcés. Mais, ne nous le cachons pas, comme cela a déjà été évoqué, notre système d’éloignement est dans un réseau de contraintes juridiques et juridictionnelles, nationales, européennes et internationales, qui limite la portée de ce que nous pouvons faire à droit national et européen constant. Mais, en matière de droit européen, notre objectif est bien de modifier les textes pour nous donner beaucoup plus de moyens d’action. Je pense notamment à la directive retour.

Comme je l’ai annoncé, je dirai un mot pour faire écho à ce qu’a dit l’ambassadeur Brochand sur la tension entre ce qu’il appelle S2 et S3.
La négociation du Pacte mondial sur les migrations, dit Pacte de Marrakech, sur lequel on a dit pas mal de choses assez peu exactes, a été très intéressante.

D’abord elle a montré des tensions – compréhensibles et attendues – entre les pays principalement d’origine et les pays principalement de destination. À travers cela on voyait aussi s’affronter la logique de l’État et la logique de l’individu. La technostructure onusienne était assez représentative de la logique de S3, logique de l’individu, dont elle se faisait le porte-voix, présentant la migration comme une compensation naturelle et légitime des inégalités foncières du lieu de naissance. Un rapport du Secrétaire général de janvier 2018 dit d’ailleurs explicitement que la plus grande inégalité d’un être humain est son lieu de naissance. La migration serait donc une manière de compenser cette inégalité foncière. Dans le monde globalisé (S3), l’individu doit pouvoir déterminer ce qui est meilleur pour lui, ce qui rentre évidemment en conflit avec S2, c.-à-d. les prérogatives (rappelées dans ce Pacte) des États de déterminer leur politique migratoire et de définir qui entre et qui séjourne sur leur territoire. Cette approche axée sur les « droits de l’individu » présente deux défauts : elle exonère les États d’origine de leurs responsabilités vis-à-vis de leurs citoyens, ce qui est quand même la raison d’être des États, et, en miroir, elle crée l’obligation pour les États de destination de faciliter la migration. Je fais remarquer que, dans l’affaire du Salvadorien qui s’est noyé dans le Rio Bravo avec sa fille, on a blâmé M. Trump mais nullement le gouvernement salvadorien. Pourquoi ? Plusieurs discussions difficiles mais finalement fructueuses, lors de la négociation de ce Pacte, ont parfaitement illustré cette tension entre la souveraineté des États et le droit des individus, notamment à propos de ce qui touchait aux causes profondes. Une demande européenne vise à intégrer non seulement les grandes questions de développement, de pauvreté, de changement climatique, mais aussi la question absolument fondamentale qui est celle de la gouvernance dont on sait très bien que, lorsqu’elle est mauvaise, elle constitue un puissant facteur de migration.

Un autre point porte sur la différence entre migrants réguliers et migrants irréguliers. Les pays d’origine voulaient que cette différence fût ignorée. Un migrant est un migrant, estimaient-ils. Évidemment, pour les pays de destination, en particulier les Européens, au centre de la discussion après le retrait des Américains de la négociation, il était absolument fondamental que, dans toute énonciation de droits pour les migrants, on fît cette distinction.

La question de l’intégration a aussi fait l’objet d’âpres discussions. Le texte de base disposait que les migrants « may retain and promote their national, social and cultural identity ». En sens inverse, les « hosting communities » devaient « share their values and traditions ». Autrement dit, on inversait l’adage « A Rome on fait comme les Romains » et on admettait que le migrant garde tout et que les sociétés d’accueil partagent. C’était inacceptable pour les Européens. Cela a été modifié. Il est dit désormais que la préservation des cultures d’origine ne vaut que dans la mesure où elles respectent les lois et les valeurs des sociétés de destination.

Cette négociation, qui pouvait prendre un tour un peu technique ou abscons, a donné lieu à des discussions absolument centrales qui illustrent de façon concrète une des réflexions que nous a livrées l’ambassadeur Brochand.

Jean-Pierre Chevènement

Merci, Monsieur l’ambassadeur.

Après l’exposé des faits, nous avons eu communication des actions tentées actuellement au niveau européen. Enfin nous avons eu droit à la magistrale intervention de M. Pierre Brochand (que l’on partage ou non ses analyses) auquel je voudrais demander ce qui fait selon lui que nos peuples en sont arrivés là.

C’est aussi, dans un autre domaine, la question que pose Donald Trump à propos du transfert des industries de biens de consommation courante des États-Unis vers la Chine. En réalité, cela a été décidé il y a quarante ans, au temps de Deng Xiaoping, par un accord entre les firmes multinationales américaines et le Parti communiste chinois dans la dernière phase de la guerre froide, avant la fin de l’URSS. Et on découvre au bout de quarante ans que le PIB de la Chine dépasse celui des États-Unis… On a mis beaucoup de temps pour s’en rendre compte !

Il est vrai que la question migratoire n’est plus sous contrôle depuis longtemps. Les différents intervenants ont très bien décrit le système. Mais enfin c’est principalement à l’Europe que nous avons laissé le soin de régler ces questions, à travers ses instances communautaires et judiciaires répercutées par les nôtres, mettant en place un système d’anesthésie et de dessaisissement du pouvoir du peuple de faire la loi dans un domaine hautement sensible. La Fondation avait organisé en 2018 un colloque intitulé « Le droit contre la loi » où il apparaissait que, en maints domaines, nous nous sommes fait subtiliser notre droit à l’autogouvernement. L’immigration est un domaine que nous ne maîtrisons plus. Cela a été abondamment démontré, je n’y reviens pas.

La question sous-jacente est le sens de la globalisation telle qu’elle se développe depuis quarante ans. Je ne crois pas à une Histoire fondée sur la revanche. Vous avez raison de dire que l’instinct de revanche existe. Les sifflets au Stade de France lors du match de football France-Algérie peuvent être érigés en symbole. Mais enfin tout cela me paraît quand même une vision. Il faut dire très clairement que la Guerre d’Algérie est finie depuis 1962. Nul ne peut prétendre la continuer. Et nous n’avons pas l’intention de rentrer dans ce schéma très simpliste.

Il faut affirmer le droit qu’a le peuple français de revenir de S3 en S2. Est-ce impossible ?

Quand le navire est agité par la tempête on se tourne généralement vers le capitaine : « Mais que fait l’État ? Où est l’État ? etc. ». Et un sursaut national se produit. Vous avez décrit l’insuffisance de la réaction qui a suivi les attentats de 2015-2016. Je ne sais pas ce qu’auraient pu être ces réactions, en l’absence d’une réflexion que nous amorçons seulement.

Je vois bien, à la lumière de ce qui s’est dit sur les statistiques de l’immigration, à quel point un gouvernement républicain énergique est nécessaire. Ce n’est pas en brandissant une définition ethnico-culturelle de la nation française que nous dominerons le problème qui nous est posé, sauf, comme vous l’avez dit très justement, Monsieur l’ambassadeur Brochand, à nous mettre à dos les nations du monde entier. Ce n’est pas le propos. Nous devons donc rester très fermes sur les concepts républicains en n’hésitant pas à revoir ce qui mérite de l’être.

Vous avez cité beaucoup d’exemples d’actions possibles. Je ne suis pas d’accord avec tous mais beaucoup me paraissent en effet assez évidents. La question qui est posée aujourd’hui est de savoir si nous serons capables de ressaisir notre souveraineté, ce qui implique évidemment une Europe différente, un autre mode d’emploi de l’Europe, pour aller vite une Europe qui redonnerait leur place aux nations. C’est mon point de vue, c’est le point de vue de beaucoup.

Mais la question qui reste pendante après l’exposé très impressionnant de votre système de pensée est celle de la globalisation dont l’islam n’est qu’une facette. À côté de l’islam il y a l’hindouisme, le bouddhisme et d’autres cultures et civilisations. Et même les bouddhistes ne sont pas exempts, quelquefois, de comportements répréhensibles.

Comment avons-nous pu collectivement nous laisser entraîner dans une dérive qui fait que nous ne maîtrisons plus la situation sur des points essentiels ? Cette question, à mon sens, dépasse encore celle de l’immigration. Elle touche au récit national lui-même et à une certaine idée de l’Europe.

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[1] Le Pacte mondial sur les migrations (PMM) ou Pacte de Marrakech (officiellement « Pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières »), adopté le 19 décembre 2018 par l’Assemblée générale des Nations unies, vise à « couvrir toutes les dimensions de la migration internationale ». Il n’a pas de caractère contraignant.

[2] Loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d’asile effectif et une intégration réussie.

Le cahier imprimé du séminaire « Immigration et intégration – Table ronde autour de Pierre Brochand » est disponible à la vente dans la boutique en ligne de la Fondation.