Ruptures et continuités de la politique étrangère des États-Unis.

Il y a Donald Trump. Avec tout ce que l’on dit de lui, en mal plutôt qu’en bien et je n’ajouterai pas à la logorrhée.

Mais il y aussi les États-Unis, avec leur histoire, leurs tendances, lourdes, profondes, qui modèlent sur la durée leurs politiques.

C’est à ces continuités, ces constantes, qu’il faut, brièvement, s’intéresser. Car l’exercice permet peut-être de garder raison, sang-froid, d’introduire un peu plus d’équilibre, de nuances dans la perception qu’on a de certains individus et, pourquoi pas, d’éviter des déceptions, déconvenues, de se prémunir pour l’avenir, en cas d’apparent ou réel changement.

Quelles sont donc ces continuités, ces constantes apparentes de la politique étrangère américaine, ou ces éventuelles cassures, alors que se déroule, semble-t-il imperturbable, la déambulation de l’éléphant dans le magasin de porcelaine ?

I. Multilatéralisme vs unilatéralisme

Thème très à la mode. D’un côté, la France, championne vertueuse du multilatéralisme. De l’autre côté, Donald Trump, le barbare milicien de l’unilatéralisme.

L’état du monde, nous disait Jean-Pierre Chevènement, c’était la multipolarité ou l’apolarité. Le multilatéralisme, c’est une méthode, le dialogue à plusieurs, en vue d’adopter une position commune, décider éventuellement une action : ONU, OTAN, G7, G20, Union européenne, etc.

L’unilatéralisme, c’est l’action d’un seul ou d’un groupe, louable s’il s’agit d’agir pour le bien, très condamnable si le mouvement use de la force et sans autorisation de la Charte des Nations Unies.
Donald Trump méprise-t-il le multilatéralisme ? On le cite peu, alors qu’on a beaucoup cité de Gaulle et son propos sur le « machin » ou tant d’auteurs, journalistes, anciens diplomates, Romain Gary par exemple, daubant sur l’Onusie.

Mais, à voir les choses de près, Donald Trump est là, présent, aux Assemblées générales de l’ONU, aux sommets de l’Alliance Atlantique, aux réunions du G7, du G20, etc., et même à Paris, le 11 novembre, en prologue de ce fameux « Forum pour la Paix », dont on ignore totalement le résultat. Il fait le boulot. Pas d’envolées lyriques sur le « temple du droit et de la paix », mais des plaidoyers pour ce qu’il fait, des appels concrets aux partenaires à contribuer davantage. Contrairement à une vision excessivement simplificatrice, Donald Trump fait au moins mine de pratiquer le multilatéralisme. Il a eu une bonne ambassadrice aux Nations Unies, Nikki Haley, et dans le temps, John Bolton fut au Conseil de Sécurité un partenaire dur, accrocheur, mais loyal de notre représentant, Jean-Marc De La Sablière, particulièrement à l’été 2006, pour mettre fin à un retour de la guerre entre Israël et le Liban. Il célèbre à l’OTAN la pose d’une plaque exaltant l’article 5 qui incarne la solidarité des États membres, alors même que les États-Unis, en 2001, après le 11 septembre, avaient sèchement décliné l’offre d’assistance des alliés et s’étaient eux-mêmes occupés des Talibans. Au G7, il critique l’expulsion de la Russie (pas mal de gens estiment qu’un G8 est une instance assez raisonnable) et refuse de s’associer au texte. Mais le Président Mitterrand faisait de même quand il n’était pas d’accord sur une formulation.

Donald Trump, assurément, ne raffole pas du multilatéralisme à 193, 28, 27, ou même à 6. Il préfère les enceintes restreintes, le trilatéral du contentieux avec la Corée du Nord où il alterne rencontres avec Pékin, Pyongyang ou Séoul, ou le bilatéral où il fait se succéder, pour remplacer l’ALENA, les accords avec le Mexique et le Canada. Certes il est imprévisible mais il l’avait annoncé dans sa campagne électorale.
Mais cette réduction a minima, cette recherche du deal synallagmatique est partagée par tous les pays. L’histoire des négociations est celle d’une réduction progressive du format de celles-ci, à l’exception peut-être flatteuse de la réussite de la COP 21 à Paris… Ailleurs, à New York, à mesure que l’affaire est sérieuse, on passe des 193 aux 15 du Conseil de Sécurité, des 15 aux 5 membres permanents, des 5 permanents au P3 (États-Unis, Royaume-Uni et France), puis au P2 (Washington et Londres), en attendant, in fine, que le Président américain charismatique, Barack Obama, parle ou que la Russie mette son veto. Mais aujourd’hui ce n’est pas Donald Trump, c’est Vladimir Poutine qui use du veto.

Concernant le multilatéralisme, il n’y a pas tellement de différences entre l’attitude de Donald Trump et celle de nombreux Occidentaux.

L’unilatéralisme, on l’a dit, s’il débouche sur une solution positive n’est pas toujours condamnable. On rendit grâce à Jimmy Carter d’avoir rapproché seul l’Égypte et Israël, à Henry Kissinger d’avoir mis fin, quasiment seul, à la guerre d’octobre 1993, à John Fitzgerald Kennedy d’avoir réglé la crise des missiles à Cuba, à Richard Nixon d’avoir rétabli les relations avec la Chine, à Pierre Mendès France d’avoir initié le retour à la paix en Indochine, au général de Gaulle d’avoir réglé seul les problèmes de décolonisation en tenant soigneusement à l’écart les instances multilatérales, notamment l’ONU. Donald Trump n’est pas très loin de ces exemples dans son effort très personnel (alternance du bâton et de la carotte) pour tenter de désarmer la Corée du Nord. Qui souhaiterait qu’il échouât !

Mais l’unilatéralisme, dans sa version négative, c’est aussi le recours par un ou plusieurs pays, à la force armée, en violation de l’article 2, paragraphe 4 de la Charte des Nations Unies qui restreint ce type d’action au seul cas de la défense légitime, individuelle ou collective, ou de la mise en œuvre d’une décision du Conseil de Sécurité.

Et certes, en ce domaine, Donald Trump est coupable. Il exerce des sanctions qu’il généralisa grâce à l’extraterritorialité du droit américain contre l’Iran, alors qu’un accord était conclu (mais certainement pas ratifié). Pis, Donald Trump bombarde. Il bombarde en Syrie alors qu’aucune résolution du Conseil de Sécurité ne l’a décidé.

Mais, chacun le sait bien, Donald Trump n’était pas seul. France et Royaume-Uni se sont réjouis bruyamment alors que Paris, cinq ans plus tôt, avait sévèrement grondé Barack Obama d’avoir préféré le respect de la Charte à la punition de Bachar.

Et Donald Trump n’était pas aux affaires quand en 2003 et (dit-il aujourd’hui) contre son gré, une coalition montée par Washington envahit l’Irak sans mandat de l’ONU.

Donald Trump n’était pas aux affaires quand les États-Unis, la France, le Royaume-Uni firent prévaloir en 2011 une interprétation excessive de la résolution du Conseil de Sécurité sur la Libye et finirent par provoquer la chute de Kadhafi.

Donald Trump n’était pas aux affaires lorsque la CIA se débarrassa de Mohammad Mossadegh en Iran, de Salvador Allende au Chili, de Manuel Noriega au Panama, lorsque les États-Unis, sous John Fitzgerald Kennedy, sous Ronald Reagan, lancèrent des opérations contre Cuba ou la Grenade. L’unilatéralisme, l’unilatéralisme masqué ou botté, est une constante de la politique américaine.

II. Deuxième reproche : Donald Trump ne respecte pas les accords conclus. Attitude délinquante : « Pacta sunt servanda ».

Mais pour respecter le pacte, il faut qu’il y eût pacte, et donc, en démocratie, accord signé, ratifié par le peuple… L’accord sur la COP 21 a été ratifié par une majorité d’États, mais non l’accord avec l’Iran que Barack Obama, pas plus que Donald Trump, n’ont présenté à la ratification. Ceci étant, il a été, endossé par le Conseil de Sécurité. Donald Trump agit mal sans doute. Mais il agit dans la continuité d’une politique américaine, malheureusement récurrente, de désaveu de ce qui a été agréé : traité de Versailles, bien sûr, redoutable précédent, pacte Briand-Kellog, article 25 de la Charte des Nations Unies qui décrète le caractère obligatoire des résolutions du Conseil de Sécurité, traité sur le droit de la mer (huit ans de négociations, signé, pas ratifié), traité sur la Cour pénale internationale (plusieurs années de négociations, pas signé), traité sur l’interdiction complète des essais nucléaires, convention sur l’interdiction des mines antipersonnel, etc., pas de ratification américaine.

Donald Trump mérite d’être réprimandé. Mais que ses prédécesseurs le soient aussi. Il y a là une pente fâcheuse de la diplomatie américaine.

III. Troisième reproche : Donald Trump délaisse l’Europe et le Proche-Orient.

Le mouvement, on le sait, n’a pas été amorcé par Donald Trump. Il date de Barack Obama, du pivotement vers l’Asie. Et on le comprend parce que les États-Unis se sont rendu compte que le pays important, le pays un peu inquiétant, est effectivement la Chine. Les élites américaines se grisent de lire du grec et se gargarisent du « piège de Thucydide » à propos d’une puissance montante, la Chine, qui vient inquiéter les États-Unis, provoquant fatalement le conflit. On peut penser que Donald Trump, malgré les propos aimables qu’il tiendra vis-à-vis de Xi Jin Ping, est probablement très conscient que ce « competitor » (concurrent) sera inquiétant. Et peut-être aurait-il voulu associer l’Europe à cette « digue » contre la Chine, d’où cet effort qu’on lui prêtait au départ de vouloir se rapprocher de la Russie. Échec, tant l’opposition démocrate bat le rappel contre Poutine et contraint Donald Trump à se tenir sur ses gardes. Cette distance boudeuse avec l’Europe (alors que le premier contact avec Emmanuel Macron avait été bon) n’était probablement pas le premier choix de Donald Trump. Il faut rappeler que, fait très rare pour un Président des États-Unis, Donald Trump avait dit du bien de la France devant l’Assemblée générale de l’ONU. Mais là encore, le poids de la continuité a joué vis-à-vis de la Russie.

Il a joué également à l’égard des Proche et Moyen Orients, aggravé par un trait tout à fait original de la présidence Trump : l’accès, grâce à l’exploitation sans vergogne des ressources fossiles de l’Amérique (le gaz de schiste, en particulier), à l’indépendance énergétique. Les États-Unis ont donc la possibilité, vis-à-vis du Proche-Orient, de ne pas s’en tenir au vieux refrain en évoquant la rencontre du Quincy entre Franklin Delanoe Roosevelt et les Séoudiens. Un pays vraiment indépendant peut moduler différemment ses rapports avec les producteurs de pétrole, jouer des livraisons sur le marché, infléchir le cours du brut. Dès lors, la continuité américaine, ce sera, avant toute chose, la prise en considération de l’intérêt national, le respect des promesses faites par les présidents à leur électorat, et donc cette volonté, aujourd’hui affirmée, de se dégager, physiquement à tout le moins, du Proche-Orient, en rapatriant des troupes. Et quelle ironie de voir ces critiques occidentaux, si prompts à se scandaliser d’une présence américaine sur un sol étranger, clamer aujourd’hui leur indignation quand Donald Trump confirme son intention de rapatrier 2 000 hommes de Syrie, plusieurs autres milliers d’Irak et d’Afghanistan. Se souvient-on de l’effet qu’avait suscité la décision parfaitement hypocrite et égoïste des Américains de retirer les troupes qu’ils avaient dépêchées dans le cadre de la force multilatérale au Liban, avec les Français, les Anglais et les Italiens, lorsqu’il y avait véritablement du danger ? Les Américains avaient décampé en nous avertissant quelques heures auparavant, un mois après avoir réaffirmé à Bruxelles, dans le cadre d’une réunion de l’OTAN, leur soutien à la présence de cette force multilatérale au Liban.

IV. On en revient donc à l’intérêt national. À l’idée que le Président américain se préoccupera d’abord et avant tout de l’Amérique. Amérique d’abord. Ce qui ne veut pas dire Amérique au-dessus de tout le monde, Amérique dominatrice, suprématie américaine, et encore moins, version plus flatteuse, plus romantique, Amérique « leader » du monde occidental.

Et là, on touche au vrai changement, radical, introduit par Donald Trump. Il n’y a plus cette continuité de l’invocation, inlassable, permanente, chez ses prédécesseurs, du « leadership » américain, notamment dans tous les discours sur l’état de l’Union des Présidents américains depuis pas mal d’années. Le « leadership », cette notion morale, presque religieuse, conduisait chaque Président des États-Unis à déclarer assumer ce fardeau, à prendre tout naturellement la direction des choses. Les Occidentaux négociaient, dans un groupe de contact à 6, allant de la France à l’Italie, le règlement du conflit yougoslave, mais c’est Richard Holbrooke, diplomate américain qui dicte seul ses conditions à Milosevic, à Dayton. À 6, on discutait avec Téhéran, mais l’accord est bâti, loin de Genève, dans les sables omanais, entre Américains et Iraniens. Courroux légitime de M. Fabius. On veut débattre à 4 de la mise en œuvre de la résolution 242 sur le Moyen-Orient : les Américains mettent le hola et confient les clés à Henry Kissinger.

Que préfère-t-on, patienter à la porte de Madame Madeleine Albright, en obtenir un satisfecit, entrer, tête baissée, dans cette coalition, « l’alliance des démocraties », qu’elle a mise sur pied pour se débarrasser des procédures des Nations Unies (est-ce là une pratique multilatéraliste ?), ou profiter d’une pause : les États-Unis s’occupent d’eux-mêmes, occupons-nous un peu de nous-mêmes. Dans son discours d’inauguration, Donald Trump ne cite pas le « leadership ». C’est un changement tout à fait radical, au point que l’ancien ambassadeur des États-Unis à l’Otan propose que neuf pays, autres que les États-Unis, essaient de reconstituer eux-mêmes une sorte de système multilatéral puisque Donald Trump refuserait de les prendre sous sa coupe.

Prudence et circonspection devront de toute façon prévaloir. Donald Trump, quelles que soient ses tirades sur les succès qu’il a déjà accomplis, continue à rester discret sur ce thème du « leadership ». Félicitons-nous-en. Mais la marge est étroite entre l’intérêt national américain et cette lourde pente des États-Unis à considérer que le poste de chef est le mieux à même de protéger leurs intérêts. La propension à prendre les rênes, à le faire savoir et sentir, n’est peut-être pas très éloignée [1]. Restons donc éveillés. Donald Trump, disait quelqu’un, c’est Barack Obama en moins sympa. Un futur Président, ce pourrait être un Donald Trump … en plus sympa, mais un Donald Trump quand même.

Jean-Pierre Chevènement
Merci, Alain Dejammet, de ces observations qui sont celles du praticien.

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[1] Et l’inéluctable se rapproche. À force de coasser qu’elles veulent un roi, les grenouilles finissent par donner des idées à la Maison Blanche. Mike Pence, sinon Trump, a repris pour la première fois, en février à Munich, lors de la traditionnelle conférence sur la sécurité, le vieux langage sur le « leadership américain », scandant l’expression, tout en réclamant, bien sûr, des alliés qu’ils contribuent davantage aux dépenses de défense.

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