Territoires délaissés : difficultés, perspectives

Messieurs les ministres,
Chers collègues intervenants,
Mesdames et Messieurs,
Chers amis,

Il me revient de décrire à ma façon la même réalité que celle qu’ont analysée le préfet Duport et le professeur Dumont.

Nous avons intitulé le colloque Désertification et réanimation des territoires, ce qui, à soi seul, est déjà un constat. Je ne reviendrai pas sur le constat global, dans sa dimension historique, de la manière dont les choses se sont passées dans notre pays depuis une génération maintenant, avec l’abandon du volontarisme qui animait l’aménagement du territoire dans les grandes années. Je ne reviendrai pas non plus, sauf sur un point, sur les réformes institutionnelles, sous l’angle du moins sous lequel le professeur Dumont les a examinées. Je voudrais simplement regarder concrètement où se situent les plus grands points de difficultés et s’il est possible de trouver quelque lueur à l’horizon.

Je commence par souligner un paradoxe qui existe dans ce pays depuis une bonne vingtaine d’années. Au fur et à mesure que monte le ressentiment, fruit du délaissement, objectif mais aussi ressenti (ce sont déjà deux phénomènes différents), dans les populations de ces territoires que l’on a délaissés, que se passe-t-il ? Alors que tout le monde sait depuis l’apparition des analyses sur le péri-urbain et le péri-rural, c’est-à-dire bientôt une vingtaine d’années, quels sont les problèmes en cause, les politiques se trompent continûment et très largement de réponse. Non pas parce qu’ils ne la connaissent pas, ni par vice : ils le font parce qu’ils pensent que les réponses nécessaires ne seraient pas conformes aux contraintes supérieures qu’ils se sont données, contraintes supérieures, je le dis sans esprit de polémique, qu’ils entendent appliquer et qui sont pour eux un impératif très fort. Et il faut en effet qu’il soit très fort pour que la lutte contre la montée du Front national qui marque ces territoires délaissés passe finalement après le respect de ces impératifs dans lesquels vous avez reconnu évidemment les impératifs européens tels qu’ils les comprennent et tels qu’ils entendent les suivre.

Ces réponses, qu’ils connaissent pourtant, ont pour nom : investissements dans les activités économiques, cela a été très bien dit dans la première intervention, et d’abord dans les infrastructures qui, même si elles ne créent pas l’économie, si j’ai bien compris ce que vous avez dit, Monsieur le préfet, sont tout de même un élément fort qui permet ce développement ; existence de services publics suffisants et performants et naturellement modernisés, car le service public qui a fonctionné dans la première moitié du XXème siècle ne peut pas rester inchangé au début du XXIème siècle, tout le monde serait je pense d’accord là-dessus. Ces deux impératifs, à eux seuls – et cela nul ne l’ignore – seraient à même de combattre la relégation qui correspond à un ressenti très fort, d’autant plus fort qu’elle vient renforcer les données objectives de la situation économique. Soit un territoire donné qui a vu son industrie dégringoler, qui voit que les infrastructures ne sont pas en place pour permettre à sa population la mobilité qui compenserait la perte d’emplois sur place, qui voit la sous-préfecture pratiquement fermée, à peu de chose près, qui ne voit plus, comme autrefois, le sous-préfet en visite dans les petites communes où on le connaissait, qui voit la brigade de gendarmerie s’éloigner, point très important, notamment dans les campagnes.

L’habitant de ce territoire qui a dans la tête l’idée que d’autres auraient plus que lui, que ce soit par l’effet de l’aide sociale ou par l’effet des politiques d’immigration (c’est un discours qui, vous le savez bien, tourne en boucle), cet habitant se demande où sont les pouvoirs publics. Il y a, je crois, dans nos territoires, une demande d’État dans laquelle le ressentiment et la revendication identitaire sont, en creux, la réponse à cette non-présence de l’État. Il est quand même frappant de voir, même si on ne peut pas établir une causalité entre deux phénomènes parallèles dans le temps, que se sont développés simultanément dans ce pays d’une part le sentiment de la relégation, avec la dimension psychologique et culturelle du délaissement qui ne se réduit pas, comme je le disais tout à l’heure à un fait objectif ( bien que la situation objective soit importante en l’espèce), et d’autre part l’abandon – appelons les choses par leur nom – des politiques publiques, qu’elles soient territoriales ou d’ailleurs nationales, matérialisé par l’éloignement des services publics. Tout cela, ai-je presque envie de dire, n’est pas sorcier, c’est un panorama que l’on connaît depuis de nombreuses années. Et, sur ce panorama, sont venus se greffer un certain nombre de choix qui ne sont certainement pas les bons.

Je n’aurai le temps de prendre que deux exemples majeurs :

D’abord le choix des projets d’infrastructures. C’est un choix d’actualité puisque le rapport Duron, remis le 1er février, a fait grand bruit. Il en résulte que des options auront à être prises mais ces options sont manifestement toujours envisagées a priori sous la contrainte de la dépense publique, en d’autres termes on ne recherche pas, comme à la grande époque de la DATAR, quels sont les investissements utiles à telle ou telle région ou à telle ou telle transversalité régionale, on recherche ce que finalement l’on peut financer, d’où le sinistre catalogue des abandons. On ne dit plus : on va faire ceci ou cela, on dit : on va abandonner la LGV de l’Est ou encore la liaison de Clermont-Ferrand. Il reste encore la question des petites lignes, c’est-à-dire le rapprochement des territoires les plus délaissés, encore une fois au cœur de notre sujet, ce qui n’est pas le cas de Clermont-Ferrand ni des régions de l’Est qui sont tout de même des territoires relativement riches dans ce pays. Donc le plan infrastructures ne me semble pas du tout prêt à prendre le délaissement objectif en compte. C’est pour le moins un sujet de préoccupation que de le constater.

Je parlais tout à l’heure de la liaison entre les abandons de politiques publiques et les choix politiques pas toujours heureux qui sont faits par ailleurs. Saisissant la perche que m’a tendue Jean-Pierre Chevènement, je prendrai un exemple que je connais un peu, celui de la Picardie, notamment du sud de ce département, qui va me mener à mon deuxième point, celui de la réforme territoriale.

Dans le sud de ce département, l’industrie s’est effondrée et c’est le moment qu’a choisi la réforme territoriale pour rattacher la Picardie, qui était déjà une région de bric et de broc, au Nord-Pas-de-Calais, ajoutant la pauvreté à la pauvreté pour créer l’énorme région Hauts-de-France, la plus pauvre de France. À l’évidence, quels que soient les efforts qu’elle fait – et je pense qu’elle fait de vrais efforts – la région des Hauts-de-France, qui a en son cœur même des zones industrielles en grave difficulté (Lille, Roubaix, Tourcoing…), ne peut pas d’un coup de baguette magique agir pour la Picardie, la zone la plus au sud de cette grande région.

En même temps, cette même Picardie, en limite de la région Île-de-France – je parle ici du sud que je connais mieux puisque j’ai été l’élue de Soissons – n’a pas les éléments de mobilité suffisants qui permettraient à sa population d’aller travailler vers le Grand Paris. C’est la seule zone à cent kilomètres de Paris qui n’ait ni TGV, ni 2×2 voies complète. On parle même de réduire la ligne Paris-Laon, fondamentale pour les travailleurs qui ont trouvé un emploi à Roissy ou au-delà en région parisienne. Voilà un cas concret dans lequel les arbitrages manifestement n’allaient pas dans le bon sens. Si vous laissez l’industrie s’effondrer, il faut que vous favorisiez une compensation par les infrastructures pour qu’au moins on puisse recréer de la mobilité. Et si vous faites de l’infrastructure, vous pouvez toujours avoir l’espoir, même si le préfet Duport a cherché à nous décourager sur ce point, que l’activité économique pourrait en profiter.

Voilà pourquoi pour ma part j’ai trouvé que les grandes régions étaient une très mauvaise réponse à un problème réel, celui de la désertification économique. Je ne dirai rien des métropoles car il faut peut-être voir leur évolution dans le temps. Parce que nous avons dans ce pays une tentation du repliement, parce que, non seulement on ne crée pas assez d’infrastructures, non seulement on ne permet pas une mobilité suffisante, mais, d’une certaine manière, par là même on alimente une sorte de désir de rester accroché à son territoire. Car, même dans les territoires les plus défavorisés de ce pays, très souvent, les jeunes disent : Je préfère rester chez moi. Ce qui pourrait se comprendre pour le jeune Niçois ou le jeune Biarrot est vrai aussi pour le jeune Picard : il préfère rester chez lui, quitte à prendre un moyen de transport s’il trouve du travail plus loin, ce qui ne concerne d’ailleurs qu’une partie des jeunes. Mais au total on a alimenté une sorte de repliement de la population. Éloignement des services et attachement à ce qu’on aurait appelé autrefois la glèbe, au sol, concourent à nourrir les tentations de repli régionaliste. La seule vertu d’ailleurs que je reconnaisse à la loi qui a modifié les régions, c’est qu’elle ne s’est pas fondée sur le caractère « ethnique » des territoires. Elle a ainsi refusé de faire la grande région Bretagne. Il y a eu malheureusement sur la Corse un très mauvais amendement gouvernemental sur la collectivité unique, qui est d’ailleurs survenu à minuit, en deuxième lecture à l’Assemblée nationale… mais pour le reste, je dois dire que le gouvernement d’alors n’avait pas cédé à la tentation régionaliste identitaire. C’est une chose qu’on peut reconnaître.

Pour autant, les grandes régions ne peuvent pas convenir. Comment a-t-on pu imaginer faire de grandes régions dont – le professeur Dumont l’a très bien dit, – il n’y a pas de modèle historique ni géographique chez nous et, qui ne sont pas davantage comparables à d’autres régions dans d’autres pays dans lesquels l’on voit des régions très pauvres qui sont de grande taille et des régions très petites qui sont très riches, comment a-t-on pu proposer aux populations, notamment des territoires délaissés, de grandes régions dans lesquelles non seulement l’emploi n’est pas là mais les services publics, qui plus est, se rétrécissent ? Cela reste pour moi un mystère. Je crains d’ailleurs que ce mystère ne soit pas très difficile à comprendre : je le dis sans esprit de polémique, à titre d’observateur, la réforme régionale correspond à un langage codé. Dans l’affolement autour du déficit budgétaire qui a marqué les années 2013-2014 notamment, le CICE tardant à produire ses effets – et pour cause puisqu’il a été mal conçu, comme vous l’avez dit, Monsieur le ministre –, dans cet affolement, il fallait dire aux autorités bruxelloises que « la France réformait », c’était le mantra. On voit donc très bien que la réforme régionale, je suis désolée d’avoir à le dire – et c’est peut-être vrai aussi de la métropole – se fonde sur un élément que je qualifierai d’idéologique, un élément exprimé en langage codé : la France a certes un peu trop de déficit budgétaire mais vous voyez qu’elle cherche à se réformer.
C’est ainsi qu’elle a, d’une manière extrêmement brutale, sans aucune consultation des populations, sans véritable consultation du Parlement, choisi de faire ces grandes régions qui, encore une fois, ne répondent à rien. Et tout cela pourquoi ? Alors qu’on pouvait instaurer des modalités de coopération inter-régionale sur de grands projets économiques, de grandes infrastructures, on pouvait donner aussi une sorte de récompense aux régions qui se mettent ensemble pour faire de grands projets. On avait ainsi toute sorte de moyens pour inciter les régions à devenir un acteur économique important sur notre territoire.

Mais ce n’est pas la voie qui a été choisie, avec les effets qui ont été décrits par le professeur Dumont.

Au-delà de la question du découpage, je voudrais dire aussi que je ne crois pas du tout pour ma part à la région comme échelon de gestion. Si l’on veut faire des régions qui soient des acteurs économiques, très bien, c’est autre chose et il faut aussi leur en donner les moyens… pour le reste de leurs compétences, on peut observer qu’un certain nombre de choses se passent aujourd’hui du côté de la formation professionnelle, il y a des négociations, avec un certain retour de l’État qui personnellement me semble une bonne idée, même si le système n’est pas facile à mettre sur pied. Mais avoir fait à la fois de grandes régions, en les éloignant, comme j’ai essayé de le décrire, d’une partie des territoires qui les composent et en plus leur demander de gérer des lycées, des routes… je crois qu’on n’est pas dans quelque chose de logique. À la limite, on pouvait faire de grands ensembles qui eussent été, non pas des ensembles de gestion des populations, de leurs besoins directs, mais, comme je le disais, de grands échelons au niveau desquels on penserait et réaliserait les infrastructures et les grands projets économiques, en s’appuyant sur cette ingénierie de l’État dont on a parlé.

Le résultat, c’est que nous avons aujourd’hui une sorte de siphonnage par le haut dans lequel les populations des territoires les plus éloignés du centre – et là nous retrouvons bien la problématique de la périphérie – sont victimes d’une raréfaction des services publics extrêmement préoccupante. Ainsi donc non seulement on n’a pas avancé sur un problème pourtant bien identifié mais on a plutôt reculé. Ni les services publics régionaux et locaux, ni les services publics de l’État ne rendent aujourd’hui des services satisfaisants. On peut parler – et on ne doit pas les oublier – des services régaliens : j’ai parlé tout à l’heure de l’éloignement des brigades de gendarmerie, très douloureusement ressenti par la population, ce qui n’est pas naturellement un choix très ingénieux à l’heure où la sécurité est un thème si fort dans les préoccupations de ces populations délaissées.

Il y a la carte judiciaire, dont on a peu parlé, qui remonte à une réforme Sarkozy, en 2009, qui a créé beaucoup de difficultés sur de nombreuses parties du territoire. On dit que depuis lors toute l’Armorique est vide de présence judiciaire, les zones de montagne sont en difficulté. Dans le domaine judiciaire comme en matière médicale (maisons de santé, télémédecine…), car ce grand service public est lui aussi beaucoup trop éloigné des populations, le numérique, dont il sera question dans une autre intervention, même s’il ne peut pas tout, contribuera certainement à une modernisation du service rendu à la population, c’est-à-dire du service public. Nous ne pouvons donc que déplorer cet éloignement qui, encore une fois, est très dommageable, non seulement à la réalité économique et sociale des territoires mais au vécu, au ressenti, à la psychologie de ceux qui se sont de plus en plus éloignés du centre.

J’aurais pu traiter beaucoup d’autres points et aborder beaucoup d’autres sujets dans d’autres domaines. J’ai essayé de concentrer mon intervention en me demandant, face à cela, que faire ? Nous n’avons pas coutume à la Fondation Res Publica de nous lamenter dans le désert, de nous frapper la poitrine et de courir en criant : Attendons la pluie !

Quels sont les éléments qui pourraient donner une tonalité positive à ce qui est devant nous ?

En ce qui me concerne, je pense qu’il faut regarder du côté de la réforme de l’État. J’ai lu non sans une certaine inquiétude que le professeur Aghion, membre du comité de réforme de l’État qui a été monté vers le mois de septembre 2017, est revenu sur le « millefeuille territorial ». J’ai vu qu’il avait indiqué publiquement un certain nombre de choses qui sont quand même un peu répétitives, notamment l’idée qu’il faut réduire le fameux millefeuille territorial qui, comme il a été très bien dit, est quelque chose qui n’est pas du tout inutile. Ce n’est pas non plus un indicateur de centralisation. Je fais ici une digression : selon une étude européenne de la fin des années 90, qui avait classé les pays de l’Union européenne en fonction de leur degré de centralisation, évalué à travers la capacité pour des territoires de financer les actions entrant dans leurs compétences, la France se trouvait au milieu des pays de l’Union européenne et le pays le plus centralisé, celui qui délègue le moins le financement pour l’exercice des compétences locales était… le Royaume-Uni. Donc les choses ne sont pas toujours ce qu’elles semblent être et malgré cela on cède trop souvent à des modes, ou on en invente pour pouvoir dire : on va réformer !… Je ne parlerai même pas du « modèle allemand » qui a tourné en boucle à l’Assemblée nationale durant les débats sur le découpage régional et qui n’avait aucune pertinence par rapport aux grandes régions françaises. Mieux vaudrait faire attention à ce que l’on dit dans le débat public.

Je crois que la réforme de l’État devrait s’attaquer au noyau dur qu’est le service public, s’intéressant aux services publics de l’État, sans omettre les services publics territoriaux, moins démunis mais en risque d’amoindrissement par l’agrandissement même des régions.

Sur les services publics territoriaux, je pense que les économies ont leurs limites. On peut certes concevoir que le service postal soit réduit. Personnellement, il m’est arrivé d’expliquer à des électeurs que s’il y a deux personnes dans le village qui viennent à la poste le lundi, il n’est pas complètement anormal de modifier les horaires et les jours d’ouverture. Je sais que tout le monde n’est pas d’accord là-dessus mais il me semble que plus grave est par exemple l’éloignement des perceptions, très douloureusement ressenti non seulement par les petits maires mais par la population. Pour les gens à qui on a coupé l’eau et l’électricité et qui doivent se rendre à la perception afin de se remettre en règle, la mobilité est aussi un problème pas toujours facile à résoudre. Ce type d’éloignement du service est très ressenti. Tout cela doit être compris d’en haut. Je ne sais pas si c’est « Top down » ou « Bottom up » mais le sujet de la proximité géographique du service public doit être vraiment regardé et pesé par rapport à l’état des populations elles-mêmes.

Il y a enfin le sujet qu’a abordé le préfet Duport et qu’il a appelé l’ingénierie d’État. De fait, nous n’avons plus aujourd’hui la solide colonne vertébrale qu’étaient par exemple les ingénieurs des DDE, à l’heure où on a privatisé l’entretien des routes, avec des résultats parfois douteux quant à l’état dans lequel celles-ci se retrouvent. Plus largement, sur les agents de l’État dans les territoires je serai rapide parce que j’ai peu de temps. On parle depuis longtemps – sans beaucoup de résultats – de polyvalence : pourquoi pas ? On peut imaginer un agent qui a plusieurs casquettes, plusieurs fonctions et qui peut rendre des services divers à des populations, en tournant par exemple d’une commune à l’autre, chose qui se fait très peu. Il faut aussi que cette polyvalence soit en lien avec des maisons de services publics renforcés, intégrant tous les services effectivement nécessaires à la population avec des plages horaires suffisantes, toutes conditions qui sont très rarement réunies aujourd’hui. Enfin il faut faire place à de bonnes solutions qui soient en lien avec une véritable analyse des besoins – et il ne faut pas craindre d’inventer. Je me rappelle très bien qu’on parlait déjà il y a trente ans de la polyvalence du service public. Je me rappelle aussi qu’un secrétaire d’État à la réforme administrative, qui devait être Thierry Mandon, me disait il y a deux ans qu’en se rendant dans les préfectures, en réunissant les personnels, en se rendant aussi dans les services de l’État en région, il était frappé par l’inventivité qui venait de la base. Les réunions où les fonctionnaires, petits et moyens, étaient consultés sur ce qu’ils pourraient faire pour améliorer les services, se révélaient des nids à idées. J’aimerais donc que pour une vraie réforme de l’État dans les territoires cette manière de procéder – Bottom up, cette fois – ne soit pas juste un verbalisme anglo-saxon à la mode mais puisse devenir une réalité.

Voilà donc quelques aperçus, analyses et perspectives dont vous me pardonnerez le caractère sommaire. Il y avait beaucoup à dire et il m’a fallu focaliser mon intervention sur quelques points qui n’épuisent pas le sujet : du délaissement dans toutes ses dimensions à quelques pistes possibles, pour passer de la conscience partagée des problèmes à la volonté, plus rare, de mettre enfin en place les solutions indispensables.

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