République et territoires, un modèle à repenser

Je voudrais d’abord remercier les jeunes membres du conseil scientifique de la Fondation Res Publica qui nous avaient proposé cette réflexion sur la manière dont « les territoires interrogent la République », ou inversement. J’espère qu’ils ne seront pas trop déçus par la manière dont nous avons conçu ce colloque. Ils pourront d’ailleurs poser des questions s’ils n’y trouvent pas leur compte.

J’ai suivi avec un intérêt particulier la « méditation » de Stéphane Rozès sur les « Méditations » cartésiennes. Il est exact que Descartes trouve en Dieu le principe unifiant l’âme et le corps mais ce « Dieu » est quelque chose de transcendant auquel il faut s’efforcer de croire. Or, dans notre pays, le « transcendant » est le souverain, l’idée de souveraineté porteuse d’universalité, qui unifie cette âme et ce corps que sont d’une part l’État, d’autre part les territoires, qui impose sa carte d’en haut. Peut-être tout cela se retrouve-t-il finalement dans l’interrogation républicaine.

Stéphane Rozès
J’ai toujours pensé que la République n’était que le dépassement de la monarchie catholique. Donc nous sommes d’accord. Comme disait Péguy de ses jeunes années à Orléans : « Nos curés et nos maîtres laïcs (« le catéchisme et la grammaire ») se font la guerre… parce qu’ils disent la même chose ! »

Marie-Françoise Bechtel
Sartre, dans « Les mots », définit très bien ce qu’il appelle le « cléricalisme laïque » de son grand-père enseignant, le professeur Schweitzer.

L’intitulé de ce colloque : « Quel modèle territorial pour la République ? » ne nous donne pas pour objectif de définir un modèle, ce soir, entre nous, mais plutôt d’essayer de tracer des pistes qui soient en cohérence avec l’idée républicaine. Nous pensons, au sein de la Fondation Res Publica, que cette idée républicaine peut être porteuse de novation, qu’elle peut être ambitieuse, constructive. Nous nous distinguons en cela de ceux qui lui opposent le libéralisme, dont je constate que, tout comme la République, il est une idée du XIXe siècle.

Pour poser la question du lien entre les territoires et la République, il faut bien sûr commencer par clarifier entre nous les enjeux, ce qui a d’ailleurs été très bien fait.

À quels concepts, à quels principes ces liens renvoient-ils ?

Le premier, fondamental, est l’égalité qui sans doute remonte très loin dans le temps, comme le montrent les travaux d’Emmanuel Todd sur notre pays, et que la République a su absorber. L’égalité est devenue dans notre histoire un concept prégnant.
Il en est ainsi de l’égalité des services rendus sur un territoire : nécessite-t-elle ou non une organisation identique sur tout le territoire ? Vous avez posé en creux, cher professeur, une vraie question qui nous renvoie au même référent fondamental.
Ce qui est sûr est que la valorisation de la métropole est à la fois naïve et dangereuse, je crois que nous sommes d’accord sur ce point.

Nous avons donc d’abord l’idée d’égalité territoriale, à la fois fille et fondatrice de la République.

Un deuxième lien fondateur entre les territoires et la République est celui de la dimension de l’identité territoriale. Là encore, il importe d’être clair car, dans le sens le plus brutal du terme, il fait ressortir la dimension ethnique.

Gérard-François Dumont a montré que la délimitation des départements français résultait en fait des anciennes définitions des provinces, ce qui, dans sa pensée, a sans doute un caractère plus géographique qu’ethnique. Les communes elles-mêmes ont été définies à partir des paroisses mais elles ont évolué beaucoup plus que les départements, c’est un sujet sur lequel il faudrait revenir.

Les problèmes commencent lorsque certains territoires revendiquent leur particularité en se fondant sur un « peuple » doté de spécificités telles qu’il faudrait préserver son identité sur son territoire « de souche ». La revendication régionaliste basque, corse, alsacienne est une vieille lune. Et son lien avec les mouvements réactionnaires, au sens historique du terme, n’est plus à démontrer. La Charte des langues régionales et minoritaires a été portée entre les deux guerres par des organisations qui étaient en lien avec des mouvements autoritaires et parfois fascistes.

Il y a deux façons d’aborder le régionalisme :
La façon impériale, celle de Reimer, théoricien qui, en 1905, avait conçu un dépeçage total de la France [1], avec un Nord qui rejoignait la Flandre, une Alsace qui faisait la jonction d’outre-Rhin etc. Cette tentation ethnique du découpage de la France a existé. On l’a retrouvée dans le pétainisme.

La version soft du régionalisme n’est plus impériale mais elle vise à préserver un certain régionalisme au sein d’un État unifié. C’est l’actuelle revendication, illustrée par les mouvements bretons, particulièrement actifs, et dont la réforme territoriale qui vient d’être votée – pas par moi  – après de longs débats au Parlement, a montré l’ampleur et la persistance. Il n’est pas douteux que la revendication régionaliste est une sorte de combat continué contre la République unitaire. C’est comme si ce duel n’en finissait pas, comme si la tête tranchée de l’hydre régionaliste et ethnique repoussait toujours.

Il n’est pas douteux que cette revendication régionaliste est une négation de l’unité du peuple français, de l’indivisibilité de la République et de l’égalité citoyenne, comme l’ont dit le Conseil constitutionnel et le Conseil d’État à propos de la Charte des langues régionales dont le vote nous menace toujours.

Je n’ai pas le temps de démontrer ici combien la revendication régionaliste contredit un autre principe fondateur de la République, la laïcité. Mais je n’ai pas de doute sur ce lien négatif. En effet, le régionalisme tel que le fonde la Charte des langues régionales suppose la fin de la neutralité du service public en posant l’obligation pour les fonctionnaires de parler la langue « de souche », la langue régionale, sans même évoquer le rôle que l’enseignement confessionnel entend jouer dans la promotion des langues régionales…

À l’aune de ces deux référents républicains que sont l’égalité et l’unité du territoire, contre le régionalisme – qu’il soit impérialiste ou qu’il soit plus soft –, comment juger la réforme qui vient d’être votée ?

Il y a eu dans les interventions que nous venons d’entendre une tonalité d’ensemble très défavorable à cette réforme composée, comme vous le savez, des trois lois : la loi de découpage régional, la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM), et la loi NOTRe (nouvelle organisation territoriale de la République) qui redistribue les frontières et les compétences en affichant une grande ambition.

Que puis-je en dire pour ma part ?

Je laisse de côté les débats sur la volonté qu’auraient eue nos gouvernants d’avancer vers « l’Europe des régions » car je crois pour ma part que cet objectif est un peu passé de mode. En effet, l’Union européenne sera plutôt embarrassée si demain la Catalogne, ou plus tard l’Écosse, se posent en États autonomes, États que rien dans les traités constitutifs ne permet d’intégrer comme tels. Par ailleurs, surtout depuis la crise économique et financière de 2008, on voit plutôt réémerger les États et la Commission passe au second plan dès lors qu’il s’agit d’affronter des problèmes cruciaux, comme la récente crise des migrants vient encore de le montrer. Enfin, les défenseurs de l’Europe fédérale, tendent à penser que c’est par la représentation des États-nations dans une sorte de Sénat ou de Bundesrat qu’on arrivera à légitimer le modèle constitutionnel européen. Il y a toute une réflexion centriste sur ce thème (je pense notamment aux travaux de la Fondation Robert Schuman). Mais ce modèle ne peut pas fonctionner avec des États éclatés en régions, ce sont les États eux-mêmes qui deviendraient les régions de l’Europe.

Pour autant, si on n’a pas voulu promouvoir l’Europe des régions, ce que je crois pour ma part, la réforme territoriale a-t-elle été faite dans l’intérêt de la République au service d’une vision novatrice et ambitieuse ?

Comme cela a été très bien dit, la taille des régions n’est pas une condition de leur richesse, cela a été mille fois démontré. Si on compare les régions autonomes du Val d’Aoste et de la Sicile on n’a pas de peine à démontrer que les PIB sont diamétralement opposés à la taille réciproque.

Je crois discerner qu’en réalité les grandes régions ont certainement été faites pour montrer et démontrer que la France savait se réformer. Ah, la réforme ! Nous abordons ici un thème idéologique essentiel dans notre champ politique. Le récent débat entre la Premier ministre, Manuel Valls, et François Fillon l’a encore montré : « réforme /rupture », « rupture/réforme ». Ce débat était particulièrement indicatif du champ idéologique dominant aujourd’hui dans la pensée politique correcte.

Si la réforme de notre organisation territoriale était vraiment une clé d’avenir pour le pays, il serait singulier qu’elle n’ait donné lieu à aucune consultation populaire et qu’elle ait assumé un tel arbitraire, avec un jeu de dominos qui jusqu’au bout a bougé : jusqu’à la deuxième lecture de la loi on ne savait pas que l’Aquitaine allait fusionner avec Poitou-Charentes et le Limousin ! En réalité nous sommes dans une sorte de méta-réforme faite non pas pour réformer avec un objectif innovant pour le pays mais pour montrer qu’on sait réformer – et, s’il le faut, de force – à défaut de faire autre chose. La feuille de route de la Commission européenne incluait les réformes structurelles et les pouvoirs publics, me semble-t-il, ont saisi l’occasion la plus facile de montrer que la France se « réformait ».

À quelles fins ?

Les objectifs n’ont pas résisté longtemps, vous l’avez dit. Les économies ont rapidement disparu du débat, à juste titre comme vous l’avez démontré, et l’argument de la taille a fait long feu. Il restait l’argument du fameux « millefeuille territorial ».
Ce n’est pas ainsi qu’il faut prendre les choses. Ce dont se plaignent de multiples usagers, chefs d’entreprises et agriculteurs en premier lieu, ce n’est pas l’intervention de plusieurs collectivités dans les financements de projets qui, au contraire, sont parfois utiles, mais c’est l’amoncèlement de règles génératrices de procédures et de contrôles. Le fameux problème des « normes », qui lui n’est pas un faux problème, n’est pas réglé par le nouveau schéma territorial, bien au contraire on multiplie les schémas régionaux qui vont s’emboîter comme des poupées gigognes. Ainsi le schéma de cohérence écologique, qui préexistait, rentre dans la réforme territoriale et on l’intègre à un grand schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires, deux concepts qui peuvent se révéler contradictoires car la prospérité économique de certains territoires est incompatible avec une écologie trop punitive. Tout cela va sans doute créer une inflation de règles et de réunionnite plutôt qu’une simplification de nos structures.

Enfin, c’est une réforme sans contenu car la nouvelle distribution des compétences entre région et département ressemble finalement beaucoup à l’ancienne. Seules les intercommunalités – plus que les métropoles dans un premier temps – risquent de bouleverser le paysage car elles sont faites à « marche forcée » : j’emprunte cette expression à Jean-Pierre Chevènement qui, dès le début, avait parlé d’un « projet disciplinaire ». Ce n’est pas ainsi que l’on va apprendre aux communes à travailler ensemble, sans parler même des possibilités d’identification du citoyen sur un territoire donné dont l’un et l’autre vous avez démontré à quel point il est nécessaire qu’il soit cohérent et investi par les habitants eux-mêmes.

Au regard de ces critiques et en référence aux critères que j’évoquais en commençant mon propos (égalité, unité, innovation), on pouvait sans doute faire autrement les choses.

Des régions puissantes, pourquoi pas ? On a cité dans le débat le Général de Gaulle qui, en 1968, dans le cadre d’un projet de réforme régionale aujourd’hui oublié, s’écriait à Lyon que des régions renforcées et tournées vers la coopération transfrontalière feraient de grandes choses [2]. Cela peut surprendre de la part du Général de Gaulle mais il faut se souvenir que nous étions dans une époque où les institutions européennes – que l’on nommait encore le Marché commun – ne pesaient pas, et, surtout, – n’en déplaise à Stéphane Rozès – où l’État était doté de puissants outils d’intervention, de politiques industrielles et d’instruments d’aménagement du territoire qui lui permettaient de distribuer la prospérité et d’être le garant que les régions ne se feraient pas une concurrence acharnée.

Évidemment, le paysage est aujourd’hui complètement différent. On peut néanmoins renforcer les compétences économiques des régions. Mais, au lieu de le faire a priori il eût été plus ingénieux de créer un dispositif qui encourageât les coopérations interrégionales lorsqu’elles étaient pertinentes. Vous avez cité l’absurdité de regrouper Bourgogne et Franche-Comté mais il y a certains sujets sur lesquels ces régions pourraient se rapprocher sans que ce soit au détriment de leurs possibilités de se rapprocher d’autres régions. Une bonne coopération interrégionale, qui d’ailleurs est déjà possible aujourd’hui, aurait mieux valu que ces disputes inouïes qui nous ont tenus au Parlement des nuits entières par exemple sur la dénomination de la grande région Champagne-Ardennes-Lorraine-Alsace… Finalement, il a fallu mettre dans la loi qu’elle s’appellerait Alsace (ce qui règle la question du champagne, soit dit en passant). Que d’agitation inutile alors que nous pouvions certainement renforcer les régions comme outils économiques en leur permettant de saines coopérations !

En somme, l’accompagnement des projets régionaux par un État qui arbitrerait, articulerait, mais aussi stimulerait, plutôt que les enfermer dans un cadre qui, sans être identitaire, n’est pas pertinent du point de vue du développement des projets économiques, aurait sans doute été préférable.

Quant aux départements, ils pourraient fusionner. On n’est pas obligé de garder dans ce pays cent départements sur le vieux modèle du découpage révolutionnaire fondé sur la distance que peut parcourir un cheval dans une journée… Dans les années cinquante, Michel Debré avait proposé de fusionner les départements deux à deux et, déjà, il s’était heurté à des lobbies très puissants. Il ne serait pas forcément absurde d’élargir le cadre départemental pourvu qu’il reste humain, appropriable par les citoyens. Il faudrait alors que ce cadre départemental soit couplé avec une carte scolaire, judiciaire, sanitaire, afin que les services publics existent dans ce cadre cohérent et que les citoyens ne les voient pas avec désespoir s’éloigner de plus en plus.

Quant aux communes, leur survie est étroitement liée à la disparité de notre territoire, qui a été très bien analysée aussi. Nous ne pouvons pas faire disparaître cette disparité car la « ruralité » (thème très à la mode) recouvre en fait des situations très disparates.
Je voudrais attirer l’attention sur un point d’histoire important : la spécificité des communes françaises est que le maire y dispose de pouvoirs de police générale incluant le maintien de l’ordre public. Cette situation est sans équivalent en Europe où la commune est souvent une sorte de district, un bourg, un ensemble où on administre un certain nombre de projets communs. Le pouvoir de police municipale confère au maire une parcelle du pouvoir régalien qui existe au sommet de l’État et constitue une sorte d’étincelle que l’on retrouve dans les territoires. C’est, je crois, pour cette raison qu’on ne fera pas disparaître la commune facilement.

Enfin, il est un mot que la réforme n’emploie jamais, ni dans les discours des ministres, ni dans l’exposé des motifs des lois, ni dans les rapports parlementaires accompagnant la loi, ni dans les débats eux-mêmes : c’est le mot « démocratie ». Nous rompons là avec toute la rhétorique des réformes de 1981- 83 qui prétendait par la décentralisation rapprocher le citoyen de la décision locale, une aspiration assez naïve que l’on retrouve encore dans la réforme Raffarin au début des années 2000.
Selon moi, un dispositif plus respectueux du citoyen était possible en faisant de la région l’échelon terminal qui aurait pu être géré par des élus représentant les départements, les métropoles et les intercommunalités (ce qui n’était pas l’esprit de la réforme Sarkozy qui disait : si vous êtes conseiller départemental, vous êtes aussi conseiller régional… donc vous êtes un Janus !). Pourquoi les métropoles, intercommunalités et départements n’auraient-ils pas pu déléguer à la région certains de leurs conseillers ? On voit bien l’objection : c’eût été mettre fin à l’élection des conseillers régionaux au suffrage universel direct et à la proportionnelle (dont on voit aujourd’hui les effets néfastes). Mais l’idée de faire de la région la traduction des échelons du bas aurait au moins eu un sens en termes de proximité avec les citoyens, donc de démocratie locale.

On peut toujours améliorer la décentralisation.

Notre pays, en réalité, a beaucoup décentralisé. Les collectivités locales n’existent dans la Constitution que depuis 1830. Avant cette date les communes et les départements existaient mais on ne leur reconnaissait pas de pouvoirs. On peut dire que l’existence des collectivités locales, leur survie, s’est faite un peu en dehors du droit et de la Constitution jusqu’au moment où les grandes lois de 1871 [3] et 1884 [4] ont naturellement reconnu la libre administration, d’abord des départements, ensuite des communes.

Donc on peut toujours améliorer la décentralisation à condition de garder pour guide la République (c’est-à-dire l’égalité citoyenne, l’unité bien conçue du territoire de la République et la démocratie), creuset dans lequel chacun peut vivre, se reconnaître et s’identifier. Il conviendrait de réanimer le lien qui unit les Français entre eux avant de procéder à un découpage qui risque d’être un salmigondis, sorte de puzzle dans lequel on ajuste les pièces les unes à côté des autres. C’est vraiment une réforme de caractère technocratique, ce qui n’était pas le cas des réformes précédentes, jusqu’à Raffarin compris, qui étaient portées par le pouvoir politique.

Faut-il s’étonner que cette réforme technocratique soit inspirée par la volonté de montrer à la Commission européenne que la France fait des réformes, le tout de notre organisation territoriale résidant finalement dans la tautologie de ce mot de réforme ?

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[1] En 1905, Joseph-Ludwig Reimer, auteur d’un ouvrage au titre explicite « Une Allemagne pangermanique », avait défini le « spectre racial de la France » tel qu’il pouvait, par la division en ethnies, servir de socle à un démantèlement de notre État-nation. Il approuvait la solution d’une colonisation de la France, en commençant par le Nord et l’Est, cette conquête passant par un retour aux frontières médiévales de la Lotharingie.
[2] Le Général prend la parole le 24 mars 1968 à l’inauguration de la 50ème Foire internationale de Lyon. Il expose en cette occasion les raisons de la politique de développement régional qui doit être celle de la France, et qui doit contribuer à la coopération économique européenne. « Tandis que notre unité profonde est, désormais, bien assurée, la transformation qui tend à mieux répartir toutes nos activités sur toutes les terres de notre peuple avive, du même coup, toutes les sources de notre existence. Mais aussi, chacune des régions qui sont bordées par notre frontière nous met tous, à mesure de son propre développement, en relation plus directe et plus étroite avec l’extérieur. »
[3] La loi du 10 août 1871 relative aux conseils généraux a défini l’organisation départementale telle qu’elle existe encore aujourd’hui.
[4] La loi municipale du 5 avril 1884 définit les principes d’organisation de la commune et, notamment, restitue « aux maires des communes la plénitude des pouvoirs de police municipale et générale qui leur étaient dévolus par la législation de l’Assemblée constituante », affirmait de Marcère dans sa présentation du projet).

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Le cahier imprimé du colloque  »Quel modèle territorial pour la République ? » est disponible à la vente dans la boutique en ligne de la Fondation.