L’Iran et la valse hésitation des puissances

Loïc Hennekinne
La question de l’Iran sera traitée par M. François Nicoullaud qui a été ambassadeur à Téhéran de 2001 à 2005. Au cours d’une carrière diplomatique, de plus de cinquante ans, il a occupé des postes variés. Je voudrais saluer particulièrement le jeune diplomate qu’il fut et qui, arrivé à Santiago-du-Chili, en qualité de premier secrétaire, une semaine après le coup d’État au Chili [1], a joué un rôle majeur pour arracher des Chiliens et des étrangers aux griffes de la police et de la répression de la dictature de Pinochet, facilitant ensuite leur départ pour la France. Je n’ai jamais oublié le courage qu’il a manifesté en ces moments tragiques [2]. Il fut également ambassadeur en Hongrie de 1993 à 1997 et directeur général des relations culturelles, scientifiques et techniques au moment où le ministère de la Coopération a été intégré au ministère des Affaires étrangères (1999).

Ce soir, il va nous parler de ce pays qu’il aime. Ceux d’entre vous qui sont des lecteurs du Monde doivent être familiers de ses analyses sur l’Iran.

François Nicoullaud
Merci Monsieur l’ambassadeur,
Merci Monsieur le ministre,

Je suis vraiment très heureux de m’exprimer devant cette assistance et à côté de très distingués orateurs. Cela place la barre très haut mais les compliments que m’ont adressés M. Chevènement puis Loïc Hennekinne me donnent des ailes. Je vais donc essayer de me porter au niveau que vous avez dessiné.

C’est Loïc Hennekinne qui a choisi pour moi le sujet et le titre : « L’Iran et la valse-hésitation des puissances ». C’est un bon titre, qui exprime toutes les hésitations du monde occidental sur lequel je me concentrerai : l’Europe et les États-Unis face à cet objet politique et stratégique non identifié qui a surgi à la fin du XXème siècle sous forme de cette révolution religieuse. Comment une révolution pouvait-elle être religieuse ?

Paradoxalement, cette révolution iranienne s’est révélée être une vraie révolution, malgré toutes ses tares, malgré tous ses crimes… mais toutes les révolutions ne portent-elles pas des tares et des crimes ?

Par son parcours, par son évolution, elle ressemble beaucoup à la Révolution française, à la Révolution russe, qui ont vu se succéder l’unanimité initiale contre le tyran, l’affrontement des factions, le soulèvement en masse contre l’envahisseur, la Terreur, l’apaisement, avant d’entrer dans des périodes de type thermidorien, nettement plus « bureaucratiques ».

En ce qui concerne les réactions des puissances extérieures face à ces révolutions, des analogies assez frappantes apparaissent.

On se souvient que face à la Révolution française s’est dressée la coalition des puissances. Certes la France, à l’époque, avait un peu excité ses futurs adversaires : c’est elle qui a pris l’initiative du conflit en déclarant la guerre au « roi de Bohême et de Hongrie » [3] le 20 avril 1792 et qui, à la fin du même mois, a envahi le territoire des Pays-Bas autrichiens en attaquant Quiévrain, Mons et Tournai. Mais ceci avait soulevé une coalition de puissances européennes.

De même, la Révolution russe a soulevé des réactions extrêmement vives en 1919, malgré l’épuisement de la Première guerre mondiale : l’Angleterre, la France ont envoyé des troupes pour aider les Russes blancs à combattre la révolution déjà soviétique, ceci avec peu de succès.

On retrouve un peu le même phénomène avec l’Iran. Toutes les puissances occidentales et le monde arabe ont encouragé Saddam Hussein à attaquer l’Iran en 1980 et l’ont soutenu contre vents et marées, fermant les yeux sur l’utilisation des gaz chimiques et autres violations du droit international. Il faut dire à la décharge de Saddam que les Iraniens, notamment Khomeyni dans ses prêches enflammés, en appelaient au renversement de toutes les puissances impies. Ils incitaient ouvertement les peuples arabes, les peuples musulmans à se révolter, qui contre le roi d’Arabie saoudite, qui contre Saddam Hussein. En réaction, ce dernier en a profité pour liquider un certain nombre de leaders de la majorité chiite d’Irak, puis a attaqué l’Iran.

À cette époque, l’entente était parfaite entre les États-Unis et les pays européens, l’ennemi, le méchant déstabilisateur était clairement désigné : c’était l’Iran. Au bout de huit ans, la guerre s’achevant, on a vu s’esquisser des divergences entre les États-Unis et l’Europe.

Les États-Unis restaient sous le choc de l’assaut contre l’ambassade américaine en novembre 1979 et de la prise en otages de 52 diplomates américains durant 444 jours. Cela a été une des humiliations les plus brûlantes de leur histoire avec Pearl Harbor et le départ précipité de Saïgon en 1975. Un autre événement a marqué les États-Unis : en octobre 1983, le Hezbollah, probablement activé par l’Iran, déclenche des attentats terribles qui tuent 350 Marines dans le sud de Beyrouth et une cinquantaine de parachutistes français dans un autre quartier de la ville. Le 18 juillet 1994, à Buenos Aires, un attentat dont le mode opératoire ressemblait beaucoup à ceux du Hezbollah et de l’Iran, cible un centre de la communauté juive et fait 70 morts et des centaines de blessés. Les États-Unis restent donc très crispés à l’égard de l’Iran et dans la période 1995-1996, le Congrès américain vote des lois qui enserrent l’Iran dans un filet de sanctions de plus en plus dures (loi d’Amato-Kennedy du 8 août 1996, Iran and Libya Sanctions Act –ILSA- etc.). Le 25 juin 1996, un attentat contre les tours de Khobar [4], dans l’est de l’Arabie saoudite, tue 19 membres de l’US Air force. Cet attentat n’a jamais été explicitement revendiqué mais les Américains ont désigné les Iraniens comme les principaux coupables. Le Congrès américain est donc resté très hostile à l’Iran, d’autant qu’à l’époque on commençait à s’inquiéter des ambitions nucléaires de Téhéran. La Russie, bravant l’opposition des Américains, avait vendu en 1995 à l’Iran un réacteur nucléaire qui allait devenir la centrale de Bushehr.

Les Européens, pendant la même période, ont adopté une attitude différente, cherchant au contraire à trouver des arrangements avec l’Iran malgré quelques épisodes qui ont jeté un froid : je pense à l’assassinat de l’ancien Premier ministre iranien exilé en France, Chapour Bakhtiar, à son domicile, le 6 août 1991. Cet attentat avait dissuadé le président Mitterrand d’effectuer une visite officielle en Iran qui était déjà programmée. À Berlin, quatre dirigeants d’opposition kurdes sont assassinés en 1992. La justice allemande impute ce crime à l’Iran, désignant Rafsandjani, président de la République, et Ali Khamenei, Guide suprême comme étant mêlés à la préparation de l’attentat.

Il est intéressant de noter que l’Europe a réagi vivement contre les lois de sanctions très dures que commençaient à voter les États-Unis et qui visaient par ricochet les entreprises européennes et autres. Déjà, dans les années 1980, l’Europe avait très mal réagi aux tentatives américaines de l’empêcher de travailler avec l’Union Soviétique pour acheminer vers l’Europe le gaz du gisement sibérien d’Urengoï, ce qui avait provoqué une crise très dure avec les États-Unis. L’Europe qui, sur le plan politique, se montrait particulièrement timide et résistait peu aux pressions américaines, retrouvait courage quand il s’agissait d’argent et s’était opposée très fermement aux Américains. Ainsi, quand le Congrès américain s’est mis à voter des sanctions ayant un effet secondaire, extraterritorial, notamment pour les compagnies européennes qui continuaient de travailler avec l’Iran, l’Europe a menacé d’aller devant l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et les Américains ont fait machine arrière. On a vu à cette occasion le président Chirac intervenir très fermement auprès du président Clinton pour permettre à Total, qui avait emporté un contrat en Iran, de ne pas être frappé par des sanctions américaines.

Ensuite les choses se sont retournées, illustrant les fluctuations de la politique des puissances, avec la montée de la crise nucléaire à partir de 2002. On avait découvert à cette époque dans le désert iranien une installation destinée à produire de l’uranium enrichi à des fins en principe industrielles, donc pacifiques. Mais les mêmes machines peuvent aussi fabriquer de l’uranium hautement enrichi qui permet lui-même de fabriquer des bombes. Un glissement de plaques tectoniques a commencé alors à s’opérer entre les positions américaines et européennes.

Dans un premier temps, l’Europe, toujours dans la ligne d’ouverture et de recherche de négoce, de conciliation, de réintégration de l’Iran dans la communauté internationale, a tendu la main à l’Iran, arrêtant le bras américain qui voulait prendre des sanctions immédiates après la découverte de cette usine. C’est à cette époque que trois ministres européens des Affaires étrangères, Joschka Fischer, Jack Straw et Dominique de Villepin se sont rendus à Téhéran et ont réussi à amorcer une négociation. Les Américains, fidèles à leur doctrine, ont tout fait pour la torpiller, ne supportant pas que les Européens prennent une telle initiative. Ils ont imposé aux Européens d’exiger de l’Iran le démantèlement de cette usine d’enrichissement dont les Iraniens avaient fait une grande cause nationale. Au départ, les Européens n’ont pas explicitement affiché ce but de négociation, parlant simplement de « garanties objectives d’utilisation pacifique ». Mais quand les Iraniens ont peu à peu découvert ce qui était attendu d’eux, la négociation a fini par échouer parce que cette exigence de « zéro centrifuge » était totalement inacceptable pour eux.

Les choses se se sont alors durcies. Les Iraniens ont repris leurs activités d’enrichissement début 2006, et une résolution du Conseil de sécurité a rapidement condamné l’Iran, en exigeant qu’il arrête à nouveau ses activités de centrifugation, donc d’enrichissement, pour permettre à la négociation de reprendre.

Un glissement commence alors à se produire en Europe. Avec l’élection de Nicolas Sarkozy, s’opère un rapprochement de la France avec la position des faucons américains, avec George W. Bush. C’est l’époque où Bernard Kouchner explique qu’il faut « se préparer à la guerre » [5]. Je me souviens de François Fillon, à la même époque, adossé à un char d’assaut lors d’une visite d’une unité française, expliquant qu’il se passait des choses graves en Iran et qu’il faudrait prendre les mesures nécessaires.

À partir de ce moment-là, les États-Unis vont évoluer. Selon la phrase de Churchill : « Les Américains finissent toujours par trouver la bonne solution, mais seulement après avoir épuisé toutes les mauvaises ». Barack Obama sera celui qui portera la bonne solution, et essaiera de la mettre en place avec une constance admirable. Dès sa campagne électorale de 2008, il dit qu’il faut tendre la main à l’Iran et trouver une solution négociée à cette crise nucléaire. Dès son entrée en fonction, le 20 janvier 2009, il abandonne l’objectif de Regime change qui avait guidé l’Administration américaine depuis près de trente ans. Le 21 mars, à l’occasion de Norouz, la fête du Nouvel an iranien, il tend la main aux Iraniens, prononce un message télévisé dans lequel il cite la République islamique d’Iran, ce qui apparaît aussitôt comme une manière de reconnaissance.
Mais Obama n’arrive pas à mettre en place sa politique, d’abord parce qu’il se passe en Iran des événements qui ne l’aident pas, notamment la réélection d’Ahmadinejad, le 12 juin 2009, pour un second mandat, à l’issue d’un scrutin à la régularité fortement contestée par une partie importante de la population [6]. Le régime, qui entame une répression féroce contre les protestataires, apparaît à cette époque sous son plus mauvais jour. Obama doit aussi gérer la présence d’Hilary Clinton, qui se comporte en « faucon » à l’égard de l’Iran, et l’hostilité du Congrès qui perdure. Il est amené à signer un projet de loi du Congrès qui frappe de sanctions l’ensemble du système bancaire et financier iranien et interdit aux pays commerçant avec l’Iran d’acheter son pétrole.
Cette fois L’Europe, qui s’était toujours opposée à l’effet extraterritorial des sanctions américaines, s’incline. Elle accepte tout, joue le jeu, vote elle-même des sanctions qui mettent en œuvre le contenu des injonctions américaines. On assiste à un renversement stratégique de positions.
Il est vrai qu’à partir de 2005, les Américains ont découvert l’« arme atomique » en matière de sanctions que sont les sanctions financières. Ils l’utilisent dans deux domaines : la lutte contre la corruption et l’imposition de sanctions à toute entité, même étrangère, qui refuserait de se plier aux lois américaines. En 2005, l’institution américaine de lutte contre la corruption et le blanchiment d’argent décide d’interdire à une petite banque de Macao, qui a quelques comptes ouverts au nom de dirigeants nord-coréens, l’accès au marché américain, c’est-à-dire la possibilité de travailler à l’international. C’était une façon d’étrangler cette banque parce que toutes les opérations financières significatives passent à un moment ou à un autre par le sol américain ou par les serveurs informatiques américains. Elles sont en outre, pour la majorité, libellées en dollars. De façon étonnante, en quarante-huit heures, la Chine réagit, nationalise la banque en question, et ferme les comptes des dirigeants nord-coréens ! Les Américains, eux-mêmes étonnés de cette réaction radicale, vont s’enhardir. Et en matière de lutte contre la non-application de leurs sanctions par le reste du monde, comme de lutte contre la corruption, ils développent des systèmes de plus en plus sophistiqués. Ce sont des milliards d’amendes qui tombent un peu partout (telle que celle qu’a dû payer la BNP). Quelqu’un me citait le cas d’une banque qui, devant payer 750 millions de dollars d’amende, avait dû en outre dépenser à Washington un milliard de dollars en frais d’avocats. Les Américains ont donc découvert une arme absolue qui leur confère une puissance extraordinaire. Il faut aussi dire qu’en matière de lutte contre la corruption, 9 sur 10 des entités amenées à payer des amendes sont américaines. Ce n’est donc pas un instrument destiné à punir uniquement les étrangers. Les Américains font le ménage chez eux, il faut le reconnaître. La meilleure contre-mesure serait d’ailleurs de prendre les devants et d’agir de façon aussi radicale qu’ils le font.

Devant cette puissance irrésistible, l’Europe s’incline et on revient à un ordre traditionnel : ce sont les Américains qui prennent en main la négociation avec l’Iran et accomplissent les gestes absolument indispensables pour pouvoir avancer. Eux qui avaient fixé la règle du « zéro centrifuge », admettent enfin que les Iraniens n’accepteront jamais une interruption de leur programme d’enrichissement et oublient au passage que cette exigence figure dans une résolution du Conseil de sécurité, qu’ils ont fait voter. Ils engagent en 2013 la négociation avec Téhéran sur cette nouvelle base, ce qui débloque aussitôt la situation. Espérons qu’ils conduisent cette négociation à bon port. Nous le saurons dans quelques jours.

Toute cette histoire révèle un retour aux fondamentaux. On parle d’un monde « apolaire » ou « multipolaire ». Mais face à cette puissance financière américaine exercée en matière de lutte contre la corruption, en matière de sanctions, face à l’énergie avec laquelle les États-Unis ont pris le leadership de cette négociation cruciale avec l’Iran, il est visible nous sommes plutôt dans un monde unipolaire.

Nous lisons et entendons de toutes parts que les États-Unis sont en train de faire pivoter les instruments de leur puissance vers l’Asie. C’est possible, mais il est clair que le Moyen-Orient, véritable hub mondial, reste au cœur des préoccupations américaines. D’ailleurs, nous voyons en ce moment une augmentation du nombre de soldats américains stationnés dans le Golfe persique et une hausse des investissements dans les bases qui les accueillent.

Nous sommes devant un hēgemōn américain, un hēgemōn dont il faut reconnaître qu’il est plutôt positif, plutôt bienveillant, s’il conduit à une solution avec l’Iran. En disant cela, je me dis que je vais peut-être soulever des réactions de la salle et que des contre-exemples pourront m’être présentés.

Mais dans le cas spécifique de l’Iran, il faut dire que nous devons beaucoup à Obama et à sa constance, à la façon dont il a poursuivi son but au long de ses deux mandats.

Attendons quelques jours et nous verrons si la réalité rejoint ces espoirs et ces prédictions [7].

Loïc Hennekinne
Merci beaucoup, Monsieur l’ambassadeur.

Je retiens votre extraordinaire discrétion sur la position française. Il est vrai que le thème était « la valse-hésitation des puissances ». Il est vrai que vous traitez régulièrement de notre position dans les articles que j’ai signalés.

François Nicoullaud
Quand je parlais de la position de l’Europe, vous avez compris que, compte tenu du rôle de la France au sein de l’Europe, c’était aussi une façon de penser à la France.

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[1] Le 11 septembre 1973, un coup d’État militaire dirigé par le général Pinochet renversait au Chili le gouvernement de l’Unité populaire dont le président, Salvador Allende Gossens, avait été démocratiquement élu en 1970.
[2] Loïc Hennekinne était alors Premier secrétaire à l’Ambassade de France au Chili (1971-1973).
[3] À cette date, François II n’a pas été couronné empereur (il ne fut élu empereur des Romains que le 7 juin 1792, puis couronné à Francfort-sur-le-Main le 14 juillet 1792).
[4] L’attentat des tours de Khobar est une attaque terroriste dans un lotissement de la ville de Khobar, en Arabie saoudite, localisé près du siège de la compagnie nationale de pétrole (Saudi Aramco) de Dhahran. En 1996, les locaux étaient utilisés par du personnel militaire étranger, surtout des Américains.Le 25 juin 1996, selon les déclarations officielles, des individus, identifiés comme membres du Hezbollah Al-Hejaz par les États-Unis, firent exploser un camion-citerne d’essence près du bâtiment n°131. Le bâtiment de huit étages logeait du personnel de l’US Air Force. En tout, 19 Américains et 1 Saoudien furent tués, et 372 autres personnes de nombreuses nationalités furent blessées.)
[5] Le 16 septembre 2007, Bernard Kouchner, ministre des Affaires étrangères, invité du « Grand Jury- LCI-RTL-Le Figaro » avait déclaré que la crise du nucléaire iranien imposait de « se préparer au pire » qui « est la guerre » et avait demandé des sanctions européennes, tout en appelant à « négocier jusqu’au bout » pour éviter que Téhéran ne se dotât de l’arme atomique.
[6] Le soulèvement postélectoral en Iran qui suivit l’élection présidentielle iranienne de 2009, a commencé le 13 juin 2009 en réaction à l’annonce des résultats de l’élection. Le pouvoir fut accusé de fraude électorale pour maintenir au pouvoir le conservateur Mahmoud Ahmadinejad.
[7] Deux semaines après la tenue de ce colloque, l’Iran et les grandes puissances (Chine, États-Unis, France, le Royaume-Uni, Russie, Allemagne, ainsi que l’Union européenne) sont parvenus le mardi 14 juillet 2015 à Vienne à un accord historique sur le nucléaire iranien.

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