Les crises financières : comportement des banques ou épuisement du système?

Merci.
La question est vaste ! Vous ne m’en voudrez pas si je ne réponds pas à cette question dans toutes ses dimensions.

À l’évidence, cette crise a un caractère systémique. Le capitalisme financier est pris dans des contradictions très fortes. Ce n’est pas le sujet de ce soir mais je constate un conflit entre le partage salaire/profit – qui suscite des inégalités, la paupérisation d’une partie de la population et le surendettement (particulièrement illustré aux États-Unis) – et les banques. Cela me permet de dire que le caractère systémique est aussi au niveau du système bancaire. Pour moi c’est une crise du système bancaire.
Dans le système bancaire international, je distinguerai deux catégories d’acteurs : les banques elles-mêmes et les banques centrales.
Je consacrerai la dernière partie de mon intervention aux banques centrales parce que je pense que c’est un sujet extrêmement important dans la période actuelle. Le rôle des banques centrales dans cette crise a été majeur, à des titres très divers.

Je ne suis pas d’accord avec une série de choses qui ont été dites. Je débats régulièrement avec Olivier Pastré, notamment sur les ondes. J’exprimerai aussi des désaccords avec Jean-Michel Naulot et Jean-Baptiste Bellon.

Les banques commerciales

J’observe une perversion des banques, notamment des banques françaises, par la finance libéralisée qui s’est mise en place à partir des années 1970-1980, avec une accélération dans les années 1980-1990. Perversion par le fait qu’on a organisé un laisser-faire dans la sphère financière, considérant que le financement par les activités de marché était en soi une bonne chose. Et les banques se sont ruées sur ces activités de marché. Les chiffres parlent d’eux-mêmes : le bilan consolidé des banques françaises montre que les opérations sur titres, infinitésimales il y a trente ans, représentent aujourd’hui 60% à 70% du bilan. Le produit net bancaire (indicateur de résultats utilisé en France) révèle que 20%, 30% (40% pour la Société générale) de ce produit sont réalisés sur ces activités de marché. On nous dit qu’il ne s’est pas passé grand-chose, que les banques françaises sont très différentes des banques anglo-saxonnes. En réalité, une transformation extrêmement profonde a eu lieu.

L’enjeu est aujourd’hui, en France mais aussi en Europe continentale, de préserver le modèle dominant de banque tel qu’il a relativement bien fonctionné. Ce modèle a permis une croissance relativement rapide en France dans l’après-guerre (Trente glorieuses) et, en Allemagne, a contribué très largement à la puissance économique de ce pays. Sans les banques, telles qu’elles ont fonctionné, les Allemands n’auraient probablement pas connu le développement industriel que l’on sait. On pourrait appliquer ce raisonnement au Japon. Le miracle du développement extraordinairement rapide de ces deux pays vaincus par la Deuxième guerre mondiale s’explique certes par le Plan Marshall mais le fait que ces pays ont su se doter de structures bancaires et de banques extrêmement performantes y a très largement contribué.
C’est ce modèle de banque qui a été très largement déstabilisé par la financiarisation, par le développement de la finance libéralisée et par la logique actionnariale. En France, ces transformations ont commencé quand on a privatisé les banques. Aujourd’hui, le capital de nos banques est détenu très largement par des investisseurs institutionnels, majoritairement étrangers. Le rendement à tout prix, la création de valeur actionnariale ont été un bouleversement dans le fonctionnement des banques. Les banquiers qui atteignent l’âge de la retraite, après quarante ans de banque, disent que le métier de banquier n’a plus rien à voir avec ce qu’il était il y a trente ans. Bien sûr, les évolutions sont nécessaires mais ces évolutions, de mon point de vue, ont été dans un sens très inquiétant.
Il faut repenser ce modèle de banque pour que les banquiers se remettent à faire de la banque : faire des crédits, financer l’appareil productif, collecter les dépôts et l’épargne et gérer la monnaie.
Sur ce premier point, important, j’ai donc un point de vue un peu plus critique que mes prédécesseurs.

Le deuxième point concerne les réformes. On a parlé à plusieurs reprises des réformes, notamment celles du G20 de Londres. Mais on a très peu avancé. Je serai beaucoup moins optimiste que Jean-Michel Naulot qui a parlé d’avancées (fonds propres, institutions, agences de notation etc.). Pour ma part, je pense que les réformes ont été très largement insuffisantes, voire dangereuses.

Pourquoi les réformes ont-elles été insuffisantes ?
On rejoint la question du pouvoir des banques. Les grands groupes bancaires ne sont pas uniquement des acteurs financiers, ce sont des acteurs politiques. Ce sont eux qui bloquent les réformes. Aux États-Unis, la réforme Dodd Franck a été très largement « émasculée » par le lobby bancaire, de même que les règles Volcker. Volcker lui-même – qui n’est pas un révolutionnaire – se dit extrêmement déçu et contrarié par ce qu’on a fait de ses règles. Ce qu’elles sont devenues n’est pas du tout à la mesure de ce qu’il voulait faire.

Cette question du lobby financier rejoint celle de la taille des banques. Des banques trop grandes ne sont pas seulement « too big to fail »mais elles sont tellement grandes qu’on est obligé de venir à leur secours quand elles sont en difficulté. D’où le fait qu’elles continuent à foncer dans le mur à 180 km/h, comme le disait Jean-Baptiste Bellon. Mais c’est aussi un problème de démocratie. Le fait que les élus, à Bruxelles, à Paris ou à Washington, soient complètement sous la pression – pour ne pas dire plus – des lobbies est lié à la taille exorbitante de ces groupes qui ont un pouvoir politique faramineux.
Je crois qu’il faut s’attaquer à ce pouvoir. Un des moyens est probablement de réduire la taille et la puissance financière de ces acteurs. C’est un vrai problème qui n’est pas que financier. Il est politique.

Certaines réformes sont dangereuses.
Je rejoindrai Jean-Michel Naulot sur les critiques qu’il a faites de Bâle II et Bâle III, mais pas pour les mêmes raisons. Certes, il y a un problème de pondération inéquitable, dangereuse, qui décourage les financements des PME et encourage d’autres financements socialement moins utiles (dirai-je par euphémisme). J’irai plus loin. Je suis très critique à l’égard de Bâle en général, Bâle II et Bâle III en particulier. Bâle III n’a fait que renforcer la logique de régulation des banques par les fonds propres. Or, c’est cette logique qui est en partie à l’origine de la crise. Quand on demande aux banques d’avoir des fonds propres à un niveau relativement élevé, il faut les rémunérer. Ce sont les fonds propres qui coûtent le plus cher. Il faut sortir des rendements très élevés, ce qui n’est possible qu’en prenant des risques. Il n’y a pas de solution alternative. Bâle III, en allant plus loin encore dans les exigences en fonds propres, crée les conditions – qui existaient déjà dans Bâle II – de comportements très dangereux, de prise de risques excessive de la part des banques qui n’ont pas le choix. Développer la logique des fonds propres, c’est soumettre les banques, plus encore qu’elles ne l’étaient dans le passé, à la logique des marchés, à la domination des marchés.
Je suis de ce point de vue très critique. Certes il faut des ratios de fonds propres mais des formes de régulation différentes ou complémentaires, pour ne pas dire alternatives, sont nécessaires.

Sur la question de la séparation, je suis en désaccord avec ce que j’ai entendu.
Je pense qu’il faut penser et organiser la séparation entre les activités de banque de détail et les activités de banque d’investissement. Jean-Baptiste Bellon, qui a été très critique à l’égard de la BFI, devrait être favorable à la séparation des activités, voire à la disparition des BFI !
J’observe une asymétrie troublante : les banques de détail n’ont pas besoin des banques d’investissement. Mais les banques d’investissement ont besoin des banques de détail parce qu’elles ont besoin des dépôts qu’elles collectent pour développer leur activité.

Plutôt que d’envisager une séparation pure et simple, peut-être difficile à mettre en œuvre aujourd’hui, ne pourrait-on réguler ou imposer des règles (fiscales, prudentielles, voire pénales) très différentes en ce qui concerne ces deux types d’acteurs ? D’un côté les banques de détail sont extrêmement utiles pour le financement de l’appareil productif, le développement de l’économie à moyen et long termes, de l’autre des acteurs font le choix de prendre beaucoup plus de risques, en allant sur les activités de marché dont une partie importante (le shadow banking) échappe à la régulation et pose un vrai problème. Il faut traiter différemment ces deux types d’activités. De ce point de vue, le rapport Vickers, en Grande-Bretagne, a le mérite d’introduire ces éléments d’asymétrie dans la régulation. C’est ce qu’il faut faire. Je serais favorable à ce qu’on cumule des mesures Vickers avec des mesures Volcker renforcées. Elles ne sont pas incompatibles. Ceci doit être adapté à l’Europe continentale.

Les intervenants qui m’ont précédé ont eu raison de dire qu’on ne peut pas comparer les États-Unis, la Grande-Bretagne et l’Europe continentale (l’Allemagne et la France). Les structures bancaires sont extrêmement différentes. Il faut des régulations spécifiques pour prendre en compte ces différences. Néanmoins, je pense qu’il faut envisager très sérieusement cette question de séparation, pas forcément au sens du Glass-Steagall Act (soit vous êtes banquier de détail, soit vous êtes banquier d’investissement) mais en établissant des règles extrêmement strictes de séparation des activités et de régulation différenciée.

Les banques centrales

La question des banques centrales me paraît un aspect essentiel de la réforme bancaire. Les banques centrales ont eu un rôle pour le moins ambivalent dans la crise où elles ont une part de responsabilité. Dans un livre très intéressant (Les incendiaires : Les banques centrales dépassées par la globalisation), Patrick Artus [1] dénonce les comportements dangereux des banques centrales. Je pense en effet qu’elles ont été incendiaires, qu’elles ont mis le feu aux poudres, même si elles ne sont pas les seules responsables, au moins pour deux raisons :

La première est une manipulation extrêmement hasardeuse, voire agressive, des taux d’intérêt. Après le krach internet, la Fed américaine avait brutalement baissé les taux d’intérêt afin de relancer l’activité. C’est ce qui avait entraîné le développement de l’endettement des ménages, la bulle immobilière. À partir de 2005-2006, lorsqu’apparut cette bulle immobilière, un violent coup de barre fit passer les taux d’intérêt de 1% à 5% ou 6% ! Comme l’endettement, aux États-Unis, est à taux variable, on imagine les dégâts, en particulier chez les ménages les plus modestes (entre temps, on avait supprimé toute régulation, toute surveillance, tout contrôle de surendettement). Le résultat fut cette crise tout à fait dramatique.

L’autre reproche que j’adresserai aux banques c’est qu’elles avaient abandonné toute notion d’action préventive. J’espère qu’elles ne retomberont pas dans ce travers après la crise (si cette crise s’arrête).
La doxa des banques centrales était le principe de séparation : aux banques centrales de s’occuper de la stabilité des prix des biens et services, au régulateur de veiller à la stabilité financière. C’est une erreur magistrale. La crise a montré que les instruments dont disposent les banques centrales les prédisposent à jouer un rôle très important pour promouvoir et garantir la stabilité financière.

Mais tout n’est pas noir. Les banques centrales ont été extraordinairement efficaces en tant que « pompiers ». Elles ont tiré les leçons de l’histoire, notamment de la crise de 1929 où elles n’avaient pas été présentes (ce qui explique en partie la gravité de cette crise). Cette fois-ci, elles sont intervenues massivement comme prêteur en dernier ressort. Par des politiques tout à fait innovantes, dites non conventionnelles, elles ont probablement évité que le système bancaire et financier mondial ne s’effondre d’une manière dramatique.
Mais ce rôle bénéfique joué par les banques a des effets pervers : elles ont inondé le monde de liquidités, constituant un réservoir de liquidité qui aujourd’hui sert notamment pour la spéculation (sur les matières premières par exemple).
Mais on ne peut nier qu’elles ont été très efficaces.

Que faudrait-il faire ?

La doctrine des banques centrales doit être profondément révisée. C’est l’un des éléments que nous avons développés dans le rapport que nous avons sorti au Conseil d’analyse économique : « Banques centrales et stabilité financière » [2].

Un changement fait maintenant consensus : la banque centrale doit s’occuper de la stabilité financière. Elle a un rôle macro-prudentiel, c’est-à-dire qu’elle doit surveiller la stabilité globale du système bancaire et financier, observer les interférences qui existent entre les banques, les marchés et les différentes catégories d’acteurs, repérer, avant qu’il ne soit trop tard, les anomalies (par exemple les bulles naissantes) pour intervenir. Le rapport Larosière [3] pour l’Europe qui a conduit aux réformes institutionnelles le décrit fort bien. On reconnaît qu’on s’était trompé en négligeant la dimension macro-prudentielle. On croyait qu’il suffisait de réguler les banques individuelles pour que le système globalement fonctionne d’une manière stable. C’était une erreur. Je faisais partie des économistes qui depuis des années dénonçaient ce « trou » dans la régulation. Le progrès enregistré de ce point de vue est un acquis de la crise.

Un autre point fait débat : la nécessité pour les banques centrales de reconsidérer complètement la nature et les modalités de leurs relations avec les banques commerciales.
Je ferai deux propositions qui concernent plus particulièrement la question du refinancement des banques. Les banques centrales ont pour rôle de refinancer les banques, de leur apporter de la liquidité pour qu’elles puissent développer leur activité. L’économiste Michel Castel, un ancien de la Banque de France avec qui j’ai travaillé sur ces questions, a beaucoup contribué au développement de ces idées.
Nous préconisons un refinancement individuel des groupes bancaires. Aujourd’hui, la Banque centrale intervient globalement. Elle injecte cinq cents milliards d’euros (ou cinquante ou dix milliards d’euros) parce qu’il y a un besoin de liquidité sans se demander à qui vont ces sommes. Elle ouvre son guichet, indique les conditions, lance un appel d’offres, vient qui veut. Ces injections de liquidité peuvent donc financer de la spéculation comme de l’investissement productif. C’est pourquoi nous sommes favorables à un refinancement individuel : chaque groupe bancaire doit être surveillé de près par la Banque centrale qui ne lui prête qu’après un examen attentif de ses actifs, de ses éléments de passif, de hors-bilan etc.
Nous proposons de réintroduire des éléments de sélectivité (un mot disparu). On ne peut pas mettre sur le même pied toutes les formes de financement ou de refinancement. Le fait que les banques viennent avec des collatéraux [4] pour se refinancer donne à la banque centrale un moyen d’action. Elle peut distinguer le papier commercial ou le papier qui concerne l’activité productive du papier purement financier ; elle peut décider des conditions de refinancement différentes.

Ce que nous proposons implique que la nature des relations de la Banque centrale avec le politique, avec les élus, avec les gouvernements, change aussi. C’est aux élus, aux gouvernements, au niveau européen ou au niveau national, de déterminer les priorités de financement. Ensuite les banques centrales les appliquent avec leur panoplie d’instruments. Cela pose la question de l’excessive indépendance actuelle. La Banque centrale européenne est la plus indépendante des banques : même aux États-Unis et en Grande-Bretagne, les banques centrales ont des relations avec le pouvoir politique ou les élus.

Je voudrais encore mettre en avant la coopération internationale. Face à des banques multinationales (qui passent d’un espace monétaire à un autre), les banques centrales doivent coopérer entre elles. Si on veut un contrôle des liquidités, les banques centrales doivent échanger entre elles les informations sur les grands groupes bancaires et tenter d’agir de manière coordonnée.
C’est pourquoi la coopération internationale me paraît importante.

Quels instruments ?

Un instrument pourrait être un complément des ratios de Bâle que je critiquais tout à l’heure en disant que cette panoplie était trop limitée et avait des effets pervers. Le crédit est ce qui compte le plus dans une économie, même dans une économie où les marchés jouent un rôle important dans le financement de l’économie. Le canal du crédit doit donc être ce qu’il y a de plus important pour le banquier central. C’est essentiel pour la croissance de l’économie, pour la croissance des entreprises, notamment des PME. C’est important pour les ménages et pour le financement de l’investissement. C’est important pour la stabilité : toutes les bulles importantes (la bulle internet, la bulle immobilière …) ont été financées par des emballements du crédit.
Donc, agir sur le canal du crédit est un moyen de s’assurer en grande partie le contrôle de la stabilité financière.

Nous proposons de mettre en œuvre des réserves obligatoires progressives et différenciées selon les types de crédits. Il existe des réserves obligatoires imposées par les banques centrales mais uniquement sur les dépôts qu’elles collectent. L’idée est d’introduire des réserves obligatoires sur les crédits avec une progressivité très forte. En d’autres termes, une banque qui se met à prêter avec une accélération trop forte du crédit (probablement pour financer une activité non productive) voit son taux de réserve augmenter de manière très forte, très progressive. L’effet d’annonce devrait être relativement dissuasif : les banques sauront qu’elles paieront beaucoup plus cher leur refinancement si elles se lancent dans des activités qui correspondent à ce financement de bulles qui, souvent, va de pair avec un emballement du crédit.

Une autre idée, pas du tout orthodoxe par rapport à la doctrine de la BCE, consisterait à sectoriser et même à avoir une politique différenciée selon les pays de la zone euro.

Aujourd’hui, la BCE raisonne selon la doctrine libérale, ce que les Anglo-saxons appellent le Level playing field : tout le monde est mis au même niveau. On injecte de la liquidité, on en retire sans se préoccuper de savoir à qui profite cette liquidité.
Je crois que c’est une erreur.

Si dans quelques pays de la zone euro on voit se développer une bulle immobilière très importante, il faut les soumettre à une surveillance particulière et leur appliquer des ratios différenciés pour le financement des crédits. Cela redonnerait d’ailleurs un rôle aux banques centrales nationales dans le système européen de banques centrales.
« Ça ne marchera pas ! » augureront les libéraux. « Il y aura des arbitrages entre les marchés ».
Je ne le crois pas. Le marché de l’immobilier par lequel la dernière crise est venue est très différent des autres. C’est un actif très imparfaitement substituable aux autres actifs. Je pense que si on applique une règle (ou des règles) différente(s) pour l’immobilier, en ciblant des pays où se développent les bulles, on peut obtenir des résultats tout à fait intéressants.

Une reprise en main des banques par le canal de la politique monétaire et bancaire serait très complémentaire de l’approche par Bâle, beaucoup plus libérale. Il y a là une piste intéressante à développer qui redonnerait un rôle à la BCE et aux banques centrales nationales. C’est dans ce sens-là qu’il faut aller si on veut une politique monétaire qui soit aussi une politique du crédit, comme ça a été longtemps le cas. C’est indispensable si nous voulons un système bancaire qui finance l’économie, l’appareil productif, par le crédit.
Merci.

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(1) Les incendiaires : Les banques centrales dépassées par la globalisation, Patrick Artus, éd. Perrin, 2007
(2) « Banques centrales et stabilité financière », rapport du CAE paru le 28/04/2011
Rapport de Jean-Paul Betbèze, Christian Bordes, Jézabel Couppey-Soubeyran et Dominique Plihon
Commentaires de Daniel Cohen, Jean-Pierre Vesperini
Compléments de Michel Aglietta, Charles Goodhart et Tommaso Padoa-Schioppa.
http://www.cae.gouv.fr/IMG/pdf/096.pdf
(3) http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/de_larosiere_report_fr.pdf
(4) du terme anglais de « collatéral » pour désigner le bien ou l’actif financier mis en gage en cas de défaut sur les paiements.

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