Commet réguler le système bancaire et financier : Derrière les aspects très techniques, de vrais débats politiques

Dominique Garabiol nous a présenté un exposé très complet. La seule petite critique que je lui adresserai vise son exquise pudeur. Mon tempérament m’amènera, loin de ces nuances et de cette subtilité, à « mettre les pieds dans le plat ».

Comme Dominique Garabiol l’a dit à la fin de son intervention, les débats en cours ne sont nullement techniques mais fondamentalement politiques, même s’ils sont masqués par la technique. On ne peut pas faire l’économie de la technique. Récemment, je me suis fait injurier dans un débat. Non seulement j’étais un méchant néolibéral mais j’exerçais la coupable activité de banquier ! « Savez-vous ce qu’est un CDS ? » demandai-je alors à mon interlocuteur. Cet économiste bancaire croyait que c’était un parti politique… ! Il est donc essentiel de rentrer dans le détail pour comprendre comment on peut réguler. Derrière des aspects très techniques, il y a des vrais débats politiques.

On ne comprend rien à la finance et à la banque si on n’a pas deux chiffres en tête concernant les modalités de financement des économies d’Europe continentale par rapport aux modalités de financement des économies anglo-saxonnes (Grande-Bretagne, États-Unis). En Angleterre et aux États-Unis, le financement de l’économie se fait à 70% par les marchés financiers et à 30% par les banques, ce qui réduit l’impact d’une éventuelle faillite des banques. En Europe continentale, la proportion est inverse (70% par les banques, 30% par les marchés). Le sujet de la réforme bancaire est donc vital pour nous. Ce n’est pas le cas aux États-Unis. C’est la source de distorsions très grandes entre les positions européennes et anglo-saxonnes dans les négociations en cours.

Après ces deux remarques introductives, j’exposerai ce que, selon moi, il faut éviter de faire avant de proposer quelques réformes incontournables.

Ce qu’il ne faut pas faire

Je ne crois pas à l’autorégulation. On a essayé. Les banques sont, définitivement, collectivement irresponsables. Il va donc falloir intervenir à leur place.

Je ne crois pas que l’augmentation des fonds propres soient une solution miracle. C’est un sujet sur lequel j’ai changé de point de vue depuis deux ou trois ans. Je ne dis pas qu’il n’en faut pas un peu. Je ne dis pas qu’il ne faut pas essayer de les renforcer. Mais l’histoire des faillites bancaires (Dexia étant l’exemple le plus remarquable) révèle que les faillites touchent souvent les banques les plus capitalisées. Se croyant à l’abri, elles manquent de vigilance et font des erreurs.
Ce n’est donc pas par les fonds propres qu’on réglera le problème.

De même je ne crois pas un quart de seconde, ni au Glass-Steagall Act (1) cher à François Hollande (discours du Bourget du 22 janvier 2012), ni au découpage des banques trop grosses, « too big to fail », les « SIFI » (systemically important financial institutions). Je ne crois pas que découper les banques dans un sens ou dans un autre soit une solution.

J’ai fait ma thèse d’Etat sur le Glass-Steagall Act (et le Mac Faden Act, voté en même temps). Je peux donc affirmer en connaissance de cause que c’est la disposition la plus stupide que je connaisse. Le seul effet positif est d’ordre architectural : seulement, dans certains États comme l’Illinois, les banques n’étaient pas autorisées à faire les deux métiers (dépôt et investissement) mais elles n’avaient droit qu’à une seule agence, laquelle était, de ce fait, très haute… De là, les premiers gratte-ciel qui sont nés à Chicago !
Les Américains ont le système bancaire le plus archaïque qui soit. Sur 14 000 banques, il en reste encore 7 000. On compte, de ce fait, 300 à 400 faillites bancaires aux États-Unis depuis le début de la crise. Ce système n’est donc vraiment pas un modèle.

Je ne crois pas que la séparation des métiers soit une bonne chose. Lehman Brothers aux États-Unis (pure banque de marché) et la britannique Northern Rock (pure (banque de détail) ont fait faillite. Les banques universelles se sont plutôt mieux comportées : les problèmes rencontrés sur le marché financier pouvaient être mieux supportés grâce à la banque commerciale. Cela ne veut pas dire qu’il ne faut pas réguler différemment les métiers qui présentent des risques différents. Il faut évidemment réguler les activités de marché beaucoup plus strictement que les activités commerciales mais en les laissant dans une même structure.

Il y a pis encore : c’est l’idée de créer une Banque Nationale d’Investissement. C’est le syndrome « Pôle emploi » : on rassemble deux institutions qui ne fonctionnent pas et… ça marche encore moins bien !
Ce n’est pas en créant une Banque Nationale d’Investissement regroupant Oséo, le FSI et la Caisse des dépôts qu’on réglera le problème du financement des PME.

Que faut-il faire ?

Je regrette de devoir quitter cette tribune avant le débat car il pose de vraies questions philosophiques sur lesquelles chacun de nous, autour de cette table, avance intellectuellement. Cette crise, si horrible soit-elle, nous apprend beaucoup.

Je pense qu’il faut donner la priorité à la réforme de l’environnement des banques. Je donnerai quelques exemples de réformes nécessaires.

Les marchés de gré à gré, ni centralisés ni contrôlés, représentent 90% des marchés financiers (10% pour les bourses). 90% des marchés financiers ne sont donc soumis à aucun contrôle, de quelque nature qu’il soit. C’est un peu inquiétant et cela contribue à de nombreuses dérives. Les banques, dans un environnement concurrentiel, participent à ces dérives (ce que l’une ne fait pas, l’autre le fait).

Le shadow banking (la banque qui ne dit pas son nom) désigne les acteurs qui exercent des activités bancaires sans avoir les contraintes d’une banque.
Les États-Unis sont champions du monde dans ce domaine. À l’origine de la crise des subprimes, les erreurs avaient moins été le fait des banques que de toutes les institutions financières non bancaires qui, n’étant pas régulées, pouvaient faire n’importe quoi. Ce n’est pas pour exonérer les banques américaines de leur responsabilité mais Countrywide, le principal opérateur sur le marché des subprimes, n’était pas une banque.

Je vais crescendo : il est vital de convaincre les responsables politiques de l’absurdité des normes comptables et des normes prudentielles actuelles ou en cours d’élaboration.
Les nouvelles normes comptables (la fair value, juste valeur) consistent à donner un prix à quelque chose qui n’a pas de prix de marché : le crédit. En période de croissance, ce n’est pas grave. En période de crise, l’obligation faite aux banques d’accumuler des provisions les poussera, dans vingt ou vingt-cinq ans, quand la crise sera terminée, à reproduire les erreurs commises il y a trois ou quatre ans. Dans ce domaine, je pense que les normes comptables actuelles sont absurdes.
Les normes prudentielles ont été évoquées par Dominique Garabiol. Selon Bâle II (ratio minimal de fonds propres par rapport à l’ensemble des crédits accordés) et Bâle III (ratio de liquidité et ratio d’effet de levier) une banque est moins pénalisée si elle fait un crédit subprime que si elle finance en fonds propre une PME… ! On est quelques uns à dénoncer cette absurdité depuis quatre ans dans l’indifférence générale. Ces normes peuvent paraître trop techniques mais leur impact en termes de créations d’emplois ne peut échapper à personne !

Je crois de plus en plus à la supervision et de moins en moins à la réglementation. Je ne déifie pas la supervision, ni ne blâme la réglementation. Je dis que la réglementation est difficile à mettre en œuvre. Tout le monde s’emploie à la contourner et, en l’absence de superviseurs capables, techniquement, avec le capital humain nécessaire, de surveiller l’application des réglementations, celles-ci ne servent à rien.

Deux réflexions philosophiques

Il est bon de réformer mais il ne faut pas réformer tout seul. C’est l’objet du débat que nous avons eu récemment avec Dominique Garabiol sur la taxe sur les transactions financières, dite taxe Tobin. Vous connaissez peut-être le dessin de Sempé représentant un groupe d’enfants, à la plage, qui se précipitent vers la mer en tenant tous la main de leur institutrice. Puis ils s’arrêtent net et l’institutrice, surprise, continue et se jette ainsi dans les vagues qui l’engloutissent. Si nous sommes les seuls à respecter une réglementation à laquelle les autres ne sont pas soumis nous détruisons la compétitivité de notre industrie bancaire. Or, c’est un des rares secteurs qui continue à créer des emplois. Pour autant, il faut avancer et, en matière de taxe Tobin, le fait que nous soyons aujourd’hui quatre en Europe (France, Allemagne, Espagne et Italie) à avoir décidé d’avancer est un signal relativement positif.

Enfin, arrêtons de discuter, il est temps de décider et d’agir.
J’espérais beaucoup des G20. À la différence des G8, club de ceux qui n’ont pas d’argent, ils intègrent aussi ceux qui en ont. On n’a pas beaucoup avancé dans le cadre du G 20, à part lors du G20 de Londres début 2009. On se rend compte que, passées les catastrophes du type Lehmann Brothers, back to basics … on revient aux anciennes pratiques. C’est inquiétant. Il est temps, fût-ce au prix d’une nouvelle crise bancaire ou financière, d’arrêter de s’indigner et enfin d’agir un peu. C’est ce qu’il y a de plus indispensable et ce qui manque le plus aujourd’hui.

Dominique Garabiol
Merci, Olivier Pastré pour ces avis incisifs.
Pouvez-vous, pour nous éclairer, définir la régulation versus la supervision ?

Olivier Pastré
C’est très simple. Vous citiez Kerviel. Alors que je tentais de la réconforter (« Il y aura toujours des bretons fous… »), Danièle Nouy, la patronne de la Commission bancaire, me répondit : « J’ai 200 cadres et la seule Société générale a plusieurs milliers de traders sur la planète ! ». Donc, la solution consiste à renforcer les moyens en capital humain des instances de supervision. Ils n’auraient sans doute pas détecté Kerviel pour autant mais je considère que les autorités de supervirégulatsion sont en sous-effectif notoire.

Dominique Garabiol
Avant que vous ne nous quittiez, je voudrais vous poser une autre question. Vous évacuez la question de la taille des banques. Ne pensez-vous pas quand même qu’il y a une question sur la rente financière et sur les positions dominantes sur les marchés ?

Olivier Pastré
Pour ma part, je ne le pense pas et les études académiques ne le démontrent pas. La concentration n’est pas gênante s’il y a de la concurrence. Or il semblerait qu’il reste encore de la concurrence dans le secteur bancaire. Nous ne sommes sans doute pas d’accord entre nous sur ce point et personne n’a la vérité révélée dans ce domaine.
Je ne sais d’ailleurs pas comment on réduit la taille d’une banque.
Ralentir la concentration ? Oui. Mais va-t-on redécouper BPCE en BP et CE ? Je suis assez tenté de penser que, dans quatre ou cinq, ans BPCE fonctionnera beaucoup mieux qu’aujourd’hui. Donc, ralentissons le mouvement de concentration qui s’est déjà beaucoup calmé (plus aucune banque n’a les moyens d’en acheter une autre). Mais je ne crois pas que la taille soit un élément déterminant.

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(1) En 1933 aux États-Unis, le Glass-Steagall Act, ou Banking Act, introduisit notamment la séparation complète entre banque de dépôt et banque d’investissement