L’Amérique latine : expansion et incertitudes de la démocratie
Intervention d’Alain Rouquié, Ancien ambassadeur au Brésil et président de la Maison de l’Amérique latine, au colloque du 14 décembre 2009, L’Amérique latine en mouvement.
Expansion « horizontale » de la démocratie
L’histoire de l’Amérique latine, les dictatures de patriarches ou de généraux, les coups d’État, les violations de l’Etat de droit, n’évoquent guère la démocratie. La plupart des États d’Amérique latine semblent avoir été voués, au moins au XXe siècle, à subir diverses formes d’autoritarisme. Je donnerai deux références historiques. En 1978, il y avait dans toute l’Amérique latine trois véritables démocraties : deux en Amérique du sud et une en Amérique centrale. En 1954, sur vingt États latino-américains, treize étaient des dictatures et la quatorzième était un régime autoritaire civil.
Or, nous constatons aujourd’hui un changement considérable : la victoire de la démocratie, la victoire des régimes représentatifs. Les élections, en effet, ne suffisent pas à faire une démocratie, il y faut encore l’Etat de droit et surtout la possibilité de changer les détenteurs du pouvoir. Jusqu’à juin 2009 – car j’aurai à parler du problème particulier du Honduras – tous les États de l’Amérique continentale sont des démocraties, de même, à part Cuba, les États des Caraïbes. Il est étonnant, de voir que des pays qui ont connu l’instabilité pendant presque toute leur histoire sont aujourd’hui des démocraties stables.
Car il y a aussi un problème de durée. Je prendrai deux exemples : l’Argentine et le Brésil.
L’Argentine a connu cinquante ans d’hégémonie militaire et de prétorianisme (système dans lequel les militaires sont des acteurs politiques à part entière). Pendant toute son histoire, elle n’a connu la démocratie qu’entre 1916 et 1930. Aujourd’hui l’Argentine vit sa vingt-septième année de démocratie. En 1983, au moment où la démocratie a été restaurée, Raúl Alfonsin était, depuis 1928, le premier président élu dans des élections libres, sans proscription. La continuité politique en Argentine a été mise à l’épreuve, fin 2001, quand la situation économique catastrophique a entraîné la démission du Président. Mais le président démissionnaire a été remplacé selon la constitution et il n’y a pas eu interruption ni tentative d’interrompre le fonctionnement normal des institutions. Malgré l’héritage de la sinistre dictature arrivée au pouvoir en 1976 et la débâcle financière, l’Argentine a passé le cap de trois alternances (succession de présidents appartenant à des partis différents).
On pourrait faire des constatations similaires au Brésil. La longévité de la démocratie au Brésil a aujourd’hui dépassé celle de la dictature qui s’imposa de 1964 à 1985. Le Brésil a connu vingt-quatre ans de démocratie après vingt-et-un ans de dictature. En 2003, lorsque Luiz Inácio Lula da Silva assuma la présidence, c’était la première fois depuis quarante-trois ans qu’un président élu succédait à un autre président élu au suffrage universel. Le Brésil a connu aussi des crises graves, comme la démission du premier Président élu au suffrage universel après le retour à la démocratie en 1992. Mais il n’y a pas eu de tentative d’interrompre la continuité démocratique et le Vice-président a assumé.
Cette expansion de la démocratie est encore plus significative dans les pays – je pense aux pays centre-américains – qui n’avaient aucune expérience préalable de la démocratie. En Amérique centrale, plusieurs pays, tels le Salvador et le Nicaragua (auxquels on pourrait ajouter, dans une certaine mesure, le Honduras et le Guatemala), n’avaient jamais connu plus de six mois à un an de démocratie. A l’exception d’une grande démocratie, le Costa-Rica, tous les autres pays étaient des fausses démocraties ou des démocraties manipulées, contrôlées par les militaires.
Qu’en est-il aujourd’hui ?
Ce qui s’est passé au Salvador est assez étonnant. Après une guerre civile, qui a fait 50 000 morts, l’extrême-droite et la droite, y compris les escadrons de la mort, ont formé un parti qui fonctionne comme un parti démocratique normal. La guérilla, qui n’a pas changé de nom (le Frente Farabundo Martí de Liberación Nacional), a formé un autre parti. Et le combat qu’ils se livraient est désormais un combat politique. Ils sont passés des fusils aux urnes. Pendant un certain nombre d’années, la droite gouverne tandis que, dans les mairies et en partie au Parlement, la gauche, les ex-guérilleros, arrivent à s’entendre et à faire fonctionner un parti politique. C’est alors qu’en mars 2009 se produit un événement tout à fait considérable, inattendu, dans ce pays où la droite est arrivée au pouvoir avant la fin de la guerre civile… une alternance ! Les guérilleros du FMNL (avec un excellent candidat, il est vrai, qui n’était pas guérillero lui-même) gagnent les élections présidentielles et la droite reconnaît leur victoire. Cela se passe dans un pays qui n’a aucune tradition de démocratie.
Cet événement a été, à tort, occulté par ce qui s’est passé au Honduras. Certes, l’enjeu international du coup d’État du Honduras : partie de bras de fer continentale, problème interne de politique américaine, explique les commentaires surabondants sur cette crise hondurienne un peu archaïque et bouffonne, me semble-t-il. Mais ce ne fut pas un coup d’État militaire et le putsch n’a pas établi une dictature militaire. En fait, plutôt qu’un retour aux pratiques du XXe siècle, on doit y voir une sorte de résurgence du XIXe siècle : une révolution de palais où un clan l’emporte sur un autre, au sein du même parti (Partido Liberal de Honduras) et, par la force et la violence, expulse le Président (Manuel Zelaya). C’est beaucoup plus archaïque qu’on ne l’a dit et moins grave qu’on n’a bien voulu le croire.
Je ne ferai que citer le Mexique (dont on va parler tout à l’heure), le plus grand des pays qui, n’ayant pas connu réellement la démocratie, se sont démocratisés. Cette démocratie de façade, qui pendant soixante-dix ans fut dominée par un parti-État, a évolué à travers différentes réformes électorales. Puis, en 2000, l’impensable s’est produit : l’alternance a eu lieu.
Expansion « verticale » de la démocratie
Je parlais d’expansion horizontale, je pourrais aussi parler d’expansion verticale. Je veux dire par là que, outre la diffusion de la démocratie dans tous les pays du continent, même dans ceux qui n’avaient pas d’expérience préalable de ce type de régime, on constate un élargissement de son fonctionnement et une amélioration tout à fait perceptible de sa qualité, une amélioration des régimes représentatifs.
L’élargissement se manifeste par le fait que les démocraties latino-américaines passent le test absolu de la démocratie qui est l’alternance au pouvoir. La tenue d’élections ne suffit pas à garantir la démocratie mais le fait de pouvoir se défaire des détenteurs du pouvoir pour en choisir d’autres relève d’une véritable démocratie. La solidité des institutions démocratiques est d’autant plus forte que les partis qui se succèdent au pouvoir sont plus éloignés dans leur idéologie et leur programme, ou que le parti qui était au pouvoir est resté plus longtemps avant de permettre l’alternance.
J’ai parlé des ex-guérilleros au Salvador, je citerai un cas tout aussi étonnant : Le Paraguay a connu soixante ans de domination du parti Colorado, parti dominant et quasi unique. Même les officiers de l’armée paraguayenne avaient leur carte du parti ! Le parti Colorado fut au pouvoir avant, pendant et après la dictature de Stroessner. Ce n’était donc pas simplement le parti de Stroessner. Or, lors des élections de 2008, le candidat du parti Colorado a été battu et l’alternance a eu lieu.
Je n’évoquerai pas toutes les alternances. Je voulais simplement signaler que c’est le point important. D’ailleurs, les résultats de toutes les élections de 2005-2006 (qui ne furent l’objet que d’une seule contestation, au Mexique) ont été acceptés sans contestation. Les douze élections de 2005 à 2007, suivies de très près dans le monde, furent marquées par une poussée à gauche (même si le mot « gauche » est assez délicat à manier en Amérique latine). On a assisté à des alternances où les candidats des élites politiques établies étaient battus par des candidats d’opposition contestataires, souvent des outsiders, des gens inconnus quelques années auparavant ou dont les partis étaient inexistants : Evo Morales en Bolivie, Rafael Correa en Équateur et, plus tard de Fernando Lugo au Paraguay.
Entre 2009 et 2012 doivent se tenir une quinzaine d’élections en Amérique latine. On votera presque tous les dimanches : Bolivie, Chili, Panama (où on a vu un candidat de droite l’emporter sur un candidat de gauche) etc. On ne peut écarter la possibilité d’alternances de gauche à droite dans certains pays, peut-être au Chili, peut-être au Brésil.
Tout cela indique une consolidation des institutions représentatives et une normalité représentative qui semblait totalement impossible il y a vingt-cinq ans.
Un autre élément me semble important : l’avancée de la citoyenneté, c’est-à-dire, d’une part, une participation politique forte, une demande d’intégration, d’autre part, la libération du suffrage et l’ouverture de la classe politique.
Aujourd’hui, dans presque tous les pays d’Amérique latine, les citoyens croient que, à travers les élections, ils peuvent changer la façon d’être gouvernés, changer l’orientation politique du pays et changer leur vie. Cela n’a pas toujours été le cas.
Selon une enquête de Latino-barometro, (une organisation basée au Chili qui mène des enquêtes dans l’ensemble de l’Amérique latine), en 2008, 59% des Latino-américains considéraient que le suffrage (donc la démocratie) était la meilleure manière de changer les choses, plus efficace que les manifestations et la violence (ou la résignation à ce que les choses ne changent pas).
L’État bolivien en est un exemple. La Bolivie a connu, entre 2000 et 2005, des mouvements de contestation populaire d’une grande envergure. On a assisté à de véritables soulèvements contre la privatisation des services publics. Ces rebellions sectorielles et la fracture ethnique se sont rencontrées et le pays semblait totalement incontrôlable. Pourtant, ces énergies, cette contestation, ce mouvement social se sont canalisés à travers l’élection d’Evo Morales et de son mouvement, qui a permis de changer de manière considérable la façon dont la Bolivie était gouvernée. C’est à travers le suffrage qu’a été obtenue l’élection à la présidence d’Evo Morales, syndicaliste agricole aymara sur un programme nationaliste d’élargissement de la participation sociale et culturelle des ethnies discriminées.
On pourrait multiplier les exemples.
Historiquement, c’est le Brésil qui a donné le signal avec l’arrivée à la présidence, en janvier 2003, de Lula, issu d’une famille pauvre d’immigrants venue du Nordeste du pays, un profil qui tranche sur celui de tous ses prédécesseurs. J’étais alors au Brésil et je peux témoigner que son élection fut vécue un peu comme une émancipation symbolique des classes populaires.
La vraie révélation, me semble-t-il, de ces élections de 2005-2006, de ce changement de politique démocratique qui tourne le dos à une démocratie des élites, à une démocratie de basse intensité, c’est qu’on voit s’élargir la classe politique, on voit apparaître des profils sociologiques tout à fait nouveaux, des gens qui ne sont ni docteurs, ni généraux, ni ingénieurs mais qui peuvent être des paysans, des ouvriers tourneurs. Le semblable peut voter pour le semblable, le pauvre peut voter pour le pauvre. Depuis 1989, Lula a été quatre fois candidat, la quatrième fois, il a été élu. En 1984, il était candidat au gouvernorat de São Paulo, l’État le plus important et le plus riche du Brésil. Il était arrivé quatrième. Selon les sondages, les classes défavorisées avaient voté contre lui massivement. Quand on demandait à des électeurs des classes populaires pourquoi ils n’avaient pas voté pour Lula, on entendait : « Je ne vais pas voter pour un pauvre type comme moi ! »
Il y a eu une libération du suffrage, il y a eu un desserrement des contrôles sociaux, du clientélisme, du patronage politique. C’est une chose tout à fait considérable.
Incertitudes de la démocratie
Toute médaille a son revers. Il serait étonnant que la démocratie soit parfaite en Amérique latine. Certes il y a plusieurs façons de faire fonctionner une démocratie, mais les démocraties d’Amérique latine souffrent d’un certain nombre de fragilités :
• les coups d’État civils,
• la crise des institutions politiques,
• le problème des réélections présidentielles,
• la tentation majoritaire.
Comme en témoigne l’affaire hondurienne qui n’est guère que la déposition d’un président en rien autoritaire en fin de mandat, l’instabilité n’a pas totalement disparu en Amérique latine, même si cela ne signifie pas le retour des dictatures. Entre 1992 et 2006, il y a eu quatorze interruptions de présidence, quatorze présidents ne sont pas allés au bout de leur mandat. Depuis 2000, par six fois, une fois en Argentine, deux fois en Bolivie, trois fois en Équateur, les présidents constitutionnellement élus ne sont pas allés au bout d’un mandat. Leur mandat a été interrompu soit par le Parlement, soit par une crise économique, soit par des manifestations de rue. Le renversement de Manuel Zelaya au Honduras aurait pu s’inscrire dans cette pratique si les élites archaïques et relativement médiocres du Honduras officiel n’avaient pas fait intervenir l’armée, n’avaient pas expulsé manu militari le président.
La crise des institutions politiques, c’est le problème des partis politiques qui « concourent, comme le dit notre Constitution, à l’expression du suffrage » et des parlements. Dans plusieurs pays, les partis sont discrédités, dévalués, ils ont été contestés dans des mobilisations antipolitiques et antisystème. Selon la même – et excellente – source (Latino-barometro), 70% des Latino-américains (85% au Pérou et à 87% en Bolivie) ont une opinion défavorable des partis. Les parlements sont crédités à peu près de la même considération. Par ailleurs, dans un certain nombre de pays, les systèmes des partis se sont effondrés, ce qui a permis à des outsiders d’arriver au pouvoir, je pense au cas du Venezuela. Chávez ne serait jamais arrivé au pouvoir si le système bipartite qui avait permis à ce pays d’être une démocratie exemplaire pendant quarante ans ne s’était pas effondré. En Bolivie, par exemple, les partis sont si mal vus que le Movimiento Al Socialismo (MAS) de Monsieur Evo Morales, a été créé comme un « instrument politique » pour la libération du peuple et jamais le mot « parti » n’a été prononcé. En Équateur, Rafael Correa est allé aux élections avec une machine politique qui n’est pas un parti et d’ailleurs il gouverne sans parti.
Les réélections présidentielles
L’interdiction de la réélection des présidents pour un terme consécutif, dans toutes les constitutions du XXe siècle, est une tradition latino-américaine liée à une histoire de dictatures viagères, de patriarches etc. Or, un certain nombre de présidents (au Pérou, en Argentine, au Brésil, en République dominicaine etc.) qui croyaient avoir bien réussi ont décidé, dans les années 1990, de permettre la réélection. Très souvent, ils ont bénéficié de cette réforme. Par ailleurs, un certain nombre de pays, que j’appellerai les pays refondateurs ou les pays bolivariens, ont promulgué de nouvelles constitutions permettant la réélection pour un mandat. D’autres alliés du Venezuela bolivarien ont essayé de faire passer en force la réélection, sans passer par le parlement. C’est le cas du Nicaragua, avec une décision modificatrice juridique. C’est le cas de Zelaya, qui a aussi essayé, sans succès, d’imposer un projet de référendum non constitutionnel. Au Venezuela, Chávez est allé beaucoup plus loin, avec la réélection illimitée. Il a perdu le premier référendum, il en a refait un deuxième. On sait qu’en Colombie, le populaire président Uribe hésite encore pour une troisième présidence. A contrario, Lula a décidé que deux mandats suffisaient. En dépit des 80% d’opinions favorables, il a résisté aux pressions.
La réélection fait courir un réel danger aux institutions, pour ce qui est de la séparation des pouvoirs, pour ce qui est de la circulation des élites, pour ce qui est de la personnalisation du pouvoir, pour ce qui est de la concentration de l’autorité. Je vois là une dérive préoccupante.
La dernière dérive préoccupante est ce que j’ai appelé la tentation majoritaire.
La crise et la volatilité des partis, sur fond d’attente économique, d’inégalités, de pauvreté, fait que les opinions publiques attendent souvent des décisions, des solutions rapides. Un certain nombre de régimes, ceux notamment qui se réclament d’une volonté refondatrice ou réparatrice, c’est-à-dire antilibérale, et qui entendent gouverner au nom de groupes sociaux oubliés ou discriminés, ont des objectifs sociaux qui leur font parfois considérer comme très secondaire le problème des règles et du respect des lois. Autant pour des raisons culturelles (culture indigène, par exemple pour la Bolivie ou d’autres raisons au Venezuela) que tactiques, ces présidents, ces partis, gouvernent au nom de la majorité, considérant que les minorités doivent s’aligner ou se soumettre. Cette tentation majoritaire est assise sur une forte légitimité électorale, notamment au Venezuela. On dit parfois que le Venezuela n’est pas une démocratie, mais c’est une démocratie considérable puisqu’on vote à peu près tous les ans ! Hugo Chávez a été élu trois fois et ratifié deux fois. La passion du vote est traditionnelle au Venezuela mais aujourd’hui elle devient une espèce de fièvre chronique. Le régime qui privilégie la relation directe du leader avec le peuple est un régime de type plébiscitaire. Ce style de pouvoir n’est d’ailleurs pas propre aux gouvernements de gauche : Álvaro Uribe, en Colombie, est un homme de droite qui mène une politique sécuritaire et pratique la même concentration des pouvoirs.
Ce risque de dérive existe. Un certain nombre de ces régimes me semblent se nourrir de la confrontation, d’une bipolarisation parfois déstabilisante qui peut entraîner l’érosion des pratiques démocratiques. Mais la plupart de ces régimes savent, semble-t-il, jusqu’où ils peuvent aller trop loin et prennent garde à ne pas franchir la ligne rouge qui sépare la démocratie du régime autoritaire. Mais le risque est là.
Néanmoins, je considère personnellement que l’Amérique latine est bien en mouvement dans le domaine de la démocratie et que, jusqu’ici, malgré des incidents, des accidents, la démocratie continue à avoir le vent en poupe.
Mais rien n’est jamais acquis dans ce domaine, la démocratie est une création continue, surtout dans un continent qui vit encore et pour longtemps à l’ombre des dictatures.
Merci.
Loïc Hennekinne
Merci, Alain, pour ce panorama très complet.
Georges Couffignal, directeur de l’Institut des hautes études d’Amérique latine, a, lui aussi, une expérience diplomatique riche. Il a été attaché culturel au Mexique et conseiller de coopération et d’action culturelle à Santiago du Chili pendant quatre ans au début de ce siècle.
Il va nous parler de la relation du sous-continent avec les États-Unis.
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