L’Alliance et les perspectives de la sécurité européenne

La réponse est difficile. L’OTAN a longtemps affirmé en être le principal instrument. Est-ce toujours le cas ? Est-elle capable d’assumer ce rôle et alors quelle place pour l’Union Européenne ?
Alain Dejammet a très bien résumé la grande querelle sur la place respective de l’OTAN et de l’Union européenne dans la sécurité européenne, qui a occupé les diplomates français et leurs collègues de l’UE pendant pratiquement vingt ans. Aujourd’hui la question intéressante est de savoir pour quelles raisons et jusqu’où les Américains ont changé d’attitude. La fin annoncée l’année dernière – et confirmée par le Président Bush à Bucarest – de la querelle théologique sur la compatibilité entre OTAN et progrès de la défense européenne est-elle le terme d’une évolution, le début d’une nouvelle phase du débat sur la sécurité européenne et l’amorce d’une transformation de la relation transatlantique ? Sur quoi débouche la nouvelle complémentarité, cette « additionnalité », entre l’Union Européenne et l’OTAN ?

Le sommet de Strasbourg-Kehl n’apportera sans doute pas de réponse, car il s’agit d’une prise de contact avec la nouvelle administration Obama. Mais le lancement du débat sur le nouveau concept stratégique de l’Alliance – le précédent datant de 1999 est donc obsolète- devrait permettre d’engager par la suite un débat de fond sur la transformation de l’Alliance pour l’adapter au monde nouveau qui se dessine et dont l’évolution va être accélérée par la crise économique, qui modifie les rapports de forces sur l’échiquier international.

Quelques observations tout d’abord sur le prochain sommet de l’OTAN :

– Il va être très largement dominé par les discussions sur l’opération afghane. Elle met en cause la crédibilité de l’Alliance sur le plan militaire mais elle est également un test dans la relation entre les Européens et la nouvelle administration européenne. D’ores et déjà les nouvelles orientations de l’administration Obama débouchent sur une ré- américanisation des opérations, en raison du nombre de forces sur le terrain. La perception du rôle des Européens au sein de l’Alliance par Washington ne peut qu’en être affecté.

– les nouvelles priorités internationales sont plus que jamais économiques et financières. Toute réforme du système multilatéral y est subordonnée et l’un des éléments clefs réside dans le rôle qui sera désormais celui des pays émergents.

C’est la raison pour laquelle la définition du nouveau concept stratégique qui figure à l’agenda du Sommet risque de passer au second plan et de n’être abordé que sous l’angle de la procédure (comment le négocier, dans quels délais et par qui) alors que des questions essentielles se posent pour l’Alliance. Or, à ne pas les aborder sur un plan politique et dans le contexte d’ensemble de l’évolution souhaitée pour l’Alliance, on risque de se trouver devant des évolutions de fait non concertée ou imposée subrepticement par les bureaucraties civile et militaire de l’OTAN : je pense notamment à tous les aspects financiers qui, sous l’effet de l’opération en l’Afghanistan, explosent et peuvent donc remette en cause l’équilibre entre les nations et l’organisation par l’extension des coûts communs. Or le rôle des nations est au cœur des équilibres internes à l’OTAN. Pour les politiques, ne pas décider, c’est laisser la pesanteur institutionnelle des structures actuelles l’emporter.

A se centrer sur les nouveaux aspects de la relation France – OTAN et sur les questions qui ont été au centre du débat franco-français (Quel rôle pourrons-nous y jouer dans l’évolution future de l’Alliance ? Quelles conséquences pour la PESD ? Quelle perception de notre image dans le monde ? etc. …) on risque toutefois d’occulter une série de problèmes concernant l’avenir et les perspectives de l’Alliance, notamment par rapport aux enjeux de la sécurité européenne.

Personne ne nie aujourd’hui l’évidence : l’OTAN et le monde ont complètement changé depuis que la France a quitté la structure militaire intégrée de l’Alliance et nous sommes en face d’une institution qui a évolué bien au-delà de ses objectifs de défense collective.

Les éléments d’actualité à court terme et les interrogations sur le long terme se mêlent donc, d’ores et déjà, dans le débat sur les perspectives de l’Alliance et sur ses priorités futures.

• Les perspectives à court terme sont bien évidemment liées à l’arrivée de la nouvelle administration américaine. Politiquement le désir est partagé de retrouver l’unité de la « famille recomposée », mais les risques de division des alliés demeurent.

– L’Afghanistan : Les Européens sont conscients qu’il leur sera demandé un renforcement de leur engagement politique et militaire en Afghanistan, mais sont réticents à de nouveaux engagements au service d’une politique qui leur parait exiger une approche plus globale : la clé principale d’une stratégie de sortie dépend aussi d’une stabilisation économique et politique, y compris par la réconciliation entre Afghans.

– Les priorités de l’Alliance : L’OTAN qui a réussi à trouver une nouvelle légitimité après la fin de la Guerre Froide en affirmant, lors de son sommet de Prague en novembre 2002, sa vocation « expéditionnaire » doit elle aujourd’hui rééquilibrer son rôle en direction des tâches de sécurité collective ?

Cette demande s’est faite explicite de la part d’un certain nombre de pays d’Europe centrale au lendemain de la crise de Géorgie. L’émergence de nouvelles menaces sur nos sociétés – par exemple sur le plan de la prolifération balistique et nucléaire ou vis-à-vis du terrorisme – et les incertitudes sur les futures orientations de la Russie justifient aux yeux de nombreux pays un recentrage de l’OTAN sur « son métier de base », la sécurité collective.

– La question de la relation avec la Russie et celle des nouveaux élargissements constituent enfin un facteur potentiel de divisions au sein de l’Alliance et la crise géorgienne a réintroduit des clivages anciens entre les alliés.

• A moyen et à plus long terme, l’Alliance, pas davantage que l’UE, ne peut toutefois ignorer les évolutions des rapports de puissance dans le monde.

En d’autres termes le débat sur la sécurité européenne doit désormais prendre en compte, beaucoup plus directement qu’il ne le faisait jusqu’alors, un certain nombre de tendances lourdes dans un monde globalisé. Ces évolutions ont un double effet :
– elles marquent un accroissement des risques sur la sécurité de nos nations.
– elles dévaluent la priorité stratégique accordée par les Etats Unis au continent européen, considéré comme stabilisé et dont l’importance par rapport aux enjeux asiatiques à l’Asie est vouée, au moins vue de Washington, à décliner.

Le Livre Blanc français de 2008 a ainsi retenu un certain nombre d’évolutions structurantes des relations internationales d’ici 2020. Parmi ces dernières je soulignerais :

– Le déplacement, progressif mais inéluctable, du centre de gravité stratégique vers l’Asie. Certes les échanges transatlantiques représentent encore aujourd’hui un pilier majeur de l’économie mondiale et près de la moitié du PNB mondial, mais la croissance chinoise, indienne et brésilienne va conduire à une relativisation progressive de la prépondérance de ces derniers. Il en découle un déclin relatif– y compris sur le plan démographique – des puissances occidentales, même si les Etats Unis demeureront un élément clé du système international.

– Le système international va se transformer profondément. Non seulement en raison de l’émergence de nouveaux acteurs (Brésil, Russie, Inde et Chine) mais aussi parce que les règles du jeu se modifient. Il a actuellement du mal à répondre aux nouvelles situations nées de la globalisation des crises. Celles-ci sont compliquées par la multiplication des Etats fragiles et des zones de non droit.
De plus, la croissance mondiale -une fois résorbée la crise actuelle- et l’accroissement de la population mondiale vont continuer à peser sur les ressources mondiales (énergie, produits agricoles, eau) introduisant des déséquilibres politiques.

– Le potentiel d’aggravation des crises, notamment à partir du Proche Orient, est de plus en plus élevé, non seulement en raison des facteurs politiques mais également des risques de prolifération nucléaire. C’est une priorité des Européens. La nouvelle administration américaine paraît changer d’attitude et pour cela rechercher le concours des Européens et des Russes.

– La politique russe parait écartelée entre le désir de s’inclure dans un système international où elle joue sa carte avec l’Occident et un retour sur son environnement stratégique. Son jeu européen demeure difficile à déchiffrer, même et surtout après la Géorgie. C’est pourquoi les propositions du Président Medvedev intriguent et déçoivent à la fois, mais Monsieur Roubinski va sans doute nous apporter un début d’éclairage utile.

Il est clair que l’évolution de l’Alliance ne peut ignorer cette nouvelle donne. L’Alliance a su se trouver une nouvelle vocation et justification après la chute du Mur de Berlin et s’adapter au lendemain de la guerre froide, en s’élargissant et en diversifiant ses engagements. Demain pourra-t-elle demeurer une « Alliance expéditionnaire » au risque de perdre le soutien des opinions ? Doit- elle continuer à s’élargir au point de devenir une « Alliance Globale » et redevenir ce qu’elle a été durant la guerre froide, mais cette fois dans un contexte international transformé, « l’Ouest contre le reste » ? Est-ce possible et est-ce même souhaitable ?

Trois évolutions paraissent s’imposer :

• recentrer l’OTAN sur son cœur de métier, c’est-à-dire les fonctions de sécurité collective.

L’Afghanistan met en jeu la crédibilité actuelle et future de l’Alliance. Au-delà, se pose la question du maintien de l’orientation décidée lors du sommet de Prague de 2002 d’une Otan résolument « expéditionnaire » et dont l’ensemble des forces doivent être adaptées en conséquence. Or il est clair qu’après l’Irak et l’Afghanistan, le soutien politique à ce type d’intervention se fait moindre. Les aspects financiers ne sont pas à négliger dans un contexte de crise. On perçoit donc la nécessité d’un changement progressif de portage pour les alliés comme pour l’UE : davantage d’aide et de formation pour les forces de maintien de la paix régionales, soutien aux reformes du secteur de sécurité dans ces Etats, développement d’une approche globale de la stabilisation.

Bien entendu ceci ne doit pas conduire, dans un contexte où les problèmes de sécurité sont de plus en plus globaux, à un repliement sur le continent européen. On ne peut en effet exclure les cas où la sécurité de nos pays justifierait une action militaire majeure dans laquelle l’OTAN jouerait tout son rôle, par exemple en cas d’interruption des flux énergétiques et commerciaux dans la région du Golfe qui menacerait nos approvisionnement ou de mise en cause directe et brutale de la sécurité d’un pays membre de l’Alliance.

Toutefois, ce qui est en jeu est une meilleure appréciation de ce que peut obtenir l’usage de la force militaire dans des contextes qui ont chacun leur spécificité.

Récemment encore, il était de bon ton d’opposer Mars et Venus en critiquant un soi disant « irénisme» européen. Au début des années quatre-vingt-dix, on affirmait que l’OTAN devait « sortir d’Europe ou bien cesser de compter » (“out of area or out of business”). L’expérience des dernières années et les perspectives de la prochaine décennie doivent donc inciter à dégager le débat sur l’Alliance des bases moins simplistes.

• Redéfinir les limites de l’élargissement de l’Alliance et la relation avec la Russie.

L’Alliance, comme l’UE, s’est élargie à de nouveaux pays à l’occasion d’un processus qui a contribué à stabiliser la transition politique et économique en Europe Centrale. De nouveaux candidats se présentent : pays du Caucase, des Balkans et Ukraine. Ils posent la question du type de relation avec la Russie que souhaite établir l’Alliance, mais aussi celle de sa propre vocation sur le continent européen. A l’occasion des premiers élargissements vers l’Europe Centrale, l’Alliance a proposé à la Russie une participation à ses travaux sous la forme de la tenue d’un Conseil OTAN – Russie, qui se réunit au moins une fois par mois sur un pied d’égalité entre la Russie et les autres alliés. Moscou s’est montré intéressé et a installé sa délégation au sein même de l’enceinte de l’OTAN, ce qui était symbolique de son intérêt pour l’OTAN alors.

Celui-ci a-t-il changé ? Jusqu’à la crise géorgienne, la coopération et le dialogue y ont été utiles (y compris lors de la « révolution orange » en Ukraine la Russie se livrant à un curieux « forum shopping », préférant la dialogue à l’OTAN plutôt qu’à l’OSCE, mais Marc de Brichambault nous en dira sans doute plus sur ce point). La crise géorgienne a conduit à la suspension de ses travaux. La revitalisation de la relation de l’Alliance avec la Russie est donc l’un des grands enjeux des prochaines années pour l’OTAN.

Cette question n’est pas sans relation avec une autre évolution de l’OTAN au cours des dernières années : l’Alliance a multiplié les « partenariats », avec la Russie et l’Ukraine, mais aussi dans le Caucase, sur le pourtour méditerranéen ( de la Mauritanie à la Jordanie, en passant par Israël et le Maghreb), en Asie Centrale (ce qui a permis d’obtenir des autorisations de survol vers l’Afghanistan) et même en Asie (Japon, Corée du Sud) et dans le Pacifique (Australie, Nouvelle Zélande), même s’il n’existe que peu d’éléments communs entre les différents partenaires actuels de l’OTAN.

Ces pays ont des intérêts divergents et sont loin de présenter le même degré de démocratie. Surtout il existe une ambigüité sur le degré de solidarité face à la menace qui peut exister vis-à-vis d’un partenaire. L’affaire de Géorgie a montré les limites d’une extension implicite d’un article 5 à des pays non membres et pose une question fondamentale sur la portée de ce dernier.

Derrière cette politique d’« outreach », se profile également, pour certains, l’idée d’y associer une « Alliance globale », nouvelle structure politique associant les démocraties à travers le monde. Ce « concert des démocraties » pourrait même avoir vocation à se substituer de facto à des Nations Unies considérées comme devenues a priori impuissantes face aux nouveaux défis. Ces vues sont peu réalistes et même dangereuses pour l’Alliance, transformée au mieux en forum de débats et au pire en nouvelle « Sainte Alliance ».

L’Alliance déjà menacée de devoir faire coexister en son sein une OTAN à deux vitesses, entre pays capables de mener des actions militaires offensives et ceux qui se contenteraient de tâches de stabilisation, a tout à perdre a priori d’une transformation en une organisation politique qui dispenserait ses membres de poursuivre les investissements militaires qu’exigeraient la poursuite de sa vocation en termes de défense collective.

• Etablir une coopération avec l’UE qui respecte son autonomie et ne cherche pas à l’instrumentaliser en la transformant en simple apporteur de moyens financiers, et en simple caution politique des orientations de l’OTAN.

La place qu’occupe désormais l’UE sur la scène européenne et l’affirmation du rôle de la PESD dans la gestion des crises, y compris par l’organisation d’intervention militaires – cinq d’entre elles dépassaient 2000 hommes et la récente opération EUFOR au Tchad pour protéger les camps de refugiés du Darfour comportait presque 3000 hommes- conduit actuellement à un quasi consensus pour renforcer la complémentarité entre l’OTAN et l’UE. Les relations, formalisées par l’accord de « Berlin plus » en 2003, s’agissant des moyens militaires utilisables en opérations extérieures, n’ont pas toujours été faciles et se trouvent compliquées par la question de Chypre et de la Turquie. C’est pourtant grâce à l’UE que l’OTAN a trouvé une stratégie de sortie de théâtres comme la Macédoine et la Bosnie hier, ou le Kosovo aujourd’hui.

Par ailleurs alors que les tâches de stabilisation accompagnant les actions militaires prennent de plus en plus d’importance, l’UE dispose d’une expérience, de capacités et de moyens financiers qui font défaut à l’OTAN. On ne voit pas pourquoi il faudrait aujourd’hui les y dupliquer. Le changement d’attitude des Etats Unis vis-à-vis de la PESD, jugée autrefois une « menace pour l’Alliance » (certains conservateurs britanniques en sont encore restés sur ce registre) est à la fois la reconnaissance du rôle que peut jouer l’UE mais aussi de l’intérêt à « partager le fardeau » (burden sharing). Ce fut depuis toujours un objet de débat au sein de l’Alliance.

En conclusion, le débat sur nouvelles orientations de l’Alliance constitue donc un enjeu central pour les Européens puisqu’il met en jeu la transformation dans la relation transatlantique et l’évolution de la relation avec la Russie.

Il demeure que, dans un système multilatéral où les rapports de forces et les coalitions sont beaucoup plus changeants, la notion même d’Alliance en tant qu’institution perd également de sa centralité.
L’UE devient un élément central dans la projection des Européens sur la scène internationale et le principal interlocuteur de la Russie s’agissant de l’organisation de la sécurité européenne. Mais pour les Russes, qui demeurent fascinés par leur rapport aux Etats-Unis, considérer l’UE comme un partenaire à part entière, non seulement le plan économique et politique mais encore sur le plan de la sécurité, n’a rien d’évident.

En d’autres termes, Américains et Européens, qui partagent des valeurs communes et ont des intérêts communs, doivent réinventer la relation transatlantique pour l’adapter au nouveau contexte de la globalisation et l’UE y jouer pleinement son rôle. Mais, la Russie doit, elle aussi, doit renouveler son approche vis-à-vis des Européens.

Il est utile que la France, se situant maintenant de plain pied dans toutes les aspects de l’OTAN , en dehors du NPG (qui traite des aspects des armes nucléaires américaines qui demeurent encore en Europe) puisse parler clair et net en abandonnant le petit complexe qu’avaient certains de nos politiques vis-à-vis de l’OTAN : parce qu’on était un peu à part, on hésitait à se prononcer sur les orientations de l’OTAN. Je crois que c’est une possibilité que nous avons maintenant. Encore faut-il l’exploiter.

Jean-Pierre Chevènement
Merci, Monsieur l’ambassadeur. Je ne vais pas résumer votre propos, ce serait trop difficile.
Si je comprends bien, l’OTAN est un bateau un peu à la dérive, avec un avenir largement ouvert. Ce serait le moment de sauter dans la barque pour se saisir du gouvernail…

Benoît D’Aboville
…Fluctuat nec mergitur…
Si on veut jouer les pirates, c’est le moment !

Jean-Pierre Chevènement
En résumant, je ne peux que trahir votre pensée infiniment plus complexe et subtile. Vous avez quand même dit que l’OTAN était aussi le moyen de faire payer plus les Européens : une idée claire !
Je donne tout de suite la parole à Monsieur le Secrétaire général de l’OSCE qui va nous parler du rôle de l’OSCE.
Il y a l’OTAN, la Russie, cette relation complexe, ce conseil OTAN – Russie, avec ce que l’ambassadeur d’Aboville a décrit comme le « forum shopping ». Vous sentez-vous vraiment en concurrence avec l’OTAN ou pensez-vous que l’OSCE a un rôle propre à jouer ?
A vrai dire, elle a été créée, dans la foulée de la CSCE pour la détente.
Est-ce un instrument qui remplit son office ?
En tout cas il a le très grand mérite d’exister et de réunir cinquante-six pays.