La grande coalition allemande : solution miracle ou chimère politique ?

Monsieur le ministre, Mesdames, Messieurs, je tiens à remercier la Fondation Res Publica pour cette invitation et notamment mon collègue et ami Edouard Husson qui a posé, avec la qualité que je lui connais, les données de ce colloque.
Quant à moi, je voudrais apporter une contribution avec les yeux du politologue que je suis et poser de façon assez provocante une question très simple :
La grande coalition qui gouverne l’Allemagne depuis novembre 2005 est-elle une solution miracle ou a contrario une chimère politique ? A cette fin, permettez-moi, en guise d’introduction, d’attirer votre attention sur les trois points suivants :

1. L’actuelle « grande coalition » est la seconde « grande coalition » en République fédérale d’Allemagne, mais la première « grande coalition » depuis l’unification de 1990. D’où résulte alors une inévitable comparaison entre les deux « grandes coalitions », toujours dirigées par un(e) chancelier (chancelière) CDU.
2. « Les grandes coalitions » sont toujours considérées en RFA comme des solutions intermédiaires pour régler des crises majeures et pour permettre le passage d’un cycle politique à un autre.
3. « La grande coalition » allemande fait l’objet d’un a priori favorable en France, où elle est donnée en modèle pour dépasser l’opposition droite/gauche. Cette approche française correspond-elle à la réalité allemande ? « La grande coalition » allemande constitue-t-elle un modèle à suivre ou relève-t-elle plutôt d’un mythe politique qui dissimule en lui-même des sources de conflit plus âpres ? Voilà les deux questions que je m’apprête à discuter avec vous.

La grande coalition est-elle une solution imposée ou désirée ?

Enonçons-le clairement : 1966 n’est pas 2005. Alors que « la grande coalition » de 1966 a été scellée durant une législature en cours, celle de 2005 a vu le jour après des élections anticipées. S’il s’agit certes de la même solution apportée pour résoudre des crises politiques apparues dans des « situations exceptionnelles », il convient néanmoins de souligner qu’elle fut appliquée dans un contexte tout à fait différent, où les intérêts et les marges de manœuvre des deux partis concernés ne sont guère identiques d’une époque à l’autre. De plus, le rapport de forces politiques est totalement différent à près de quarante ans d’intervalle : en 1966, la CDU avait toujours gouverné la RFA, le SPD jamais. Dans la première « grande coalition », la CDU/CSU est représentée par onze ministres sur vingt contre neuf au SPD. Depuis 2005, il existe une parité parfaite entre les Chrétiens- et les Sociaux-démocrates, à savoir huit ministres pour la CDU/CSU et huit ministres pour le SPD. En outre, à l’inverse de 1966, ce sont les Chrétiens-démocrates qui font leur entrée au gouvernement fédéral en 2005, les Sociaux-démocrates ayant été à la tête du gouvernement de Berlin depuis 1998 avec Gerhard Schröder. Enfin, et ce n’est pas la moindre des différences, le personnel politique de la première « grande coalition » fut composé de personnalités de tout premier plan, à l’exception toutefois du chancelier Kurt Georg Kiesinger dont le passé nazi a jeté un discrédit sur le gouvernement allemand. On peut relever ici les noms de Gerhard Schröder (l’autre !), soit l’ancien Ministre des Affaires étrangères d’Adenauer et de Erhard qui avait cosigné le 22 janvier 1963 le traité de l’Elysée, de Peter Benda, de Kai-Uwe Hassel et de Franz-Josef Strauss pour la CDU/CSU, de Willy Brandt, Karl Schiller et de Herbert Wehner pour le SPD, sans oublier les deux présidents de leurs groupes parlementaires respectifs, soit Rainer Barzel (CDU), récemment décédé, et Helmut Schmidt (CDU) dont tous les observateurs reconnaissent dorénavant qu’ils ont « tenu la grande coalition », lorsque celle-ci tanguait notamment à partir de 1968. Aujourd’hui, plusieurs personnalités des deux camps ont refusé – ou n’ont pas été appelées – à faire partie du gouvernement fédéral, à l’exemple de certains Ministres-Présidents CDU de Länder, comme le très populaire Christian Wulff de Basse-Saxe, et du Président du SPD, Kurt Beck qui a préféré rester à la tête de son Land de Rhénanie-Palatinat. Dernier facteur à prendre ici en compte, celui de la composition du Bundestag. Ainsi, lors de la constitution de « La grande coalition » de 1966, seuls trois partis étaient représentés au Bundestag : la CDU/CSU, le SPD et les libéraux du FDP. Par conséquent, il existait alors une « majorité de rechange » dans le cadre de ce tripartisme. En 2005, par contre, le recours à « la grande coalition » s’explique par la présence de cinq partis au parlement fédéral, dont trois classés à gauche, alors que seul le SPD l’était en 1966.

Le choix de « la grande coalition » s’apparente aussi à un contrat de confiance que les Allemands accordent à leurs deux plus grands partis politiques. Si en 1966, la RFA fait appel aux deux grands partis, c’est aussi pour se protéger contre ses extrêmes, notamment contre l’extrême droite et les nazis qui avec le NDP remportent dans certains Länder des succès tout aussi spectaculaires qu’inquiétants. Bien que cela nous éloigne un peu du sujet, permettez-moi ici d’utiliser à bon escient le mot « nazi », le NPD ayant été créé dans les années soixante par d’anciens nazis, toujours nostalgiques du Troisième Reich. Heureusement, rien de tel en 2005, où il n’existe aucun réel danger extrémiste, aucune remise en cause d’un système plébiscité tant à l’Ouest qu’à l’Est. Néanmoins, l’Allemagne contemporaine refuse des coalitions hétéroclites, soit qu’elles n’aient pas fait leur preuve dans les Länder, à l’exemple de « la coalition feux tricolores » (SPD, Verts, FDP) dans le Brandebourg ou à Brême, soit qu’elles n’aient jamais vu le jour au niveau régional, à l’exemple de la « coalition Jamaïque », du nom des couleurs du drapeau jamaïquain (CDU, Verts, FDP). La classe politique allemande préfère alors se tourner, comme en 2005, vers la solution qu’elle considère être la plus pragmatique.

Ce pragmatisme politique s’applique d’ailleurs pour les deux « grandes coalitions ». Pourtant, dans un schéma manichéen et traditionnel gauche/droite, la RFA de 1966 et celle de 2005 sont quasiment à l’opposé l’une de l’autre. Lors de la législature de 1965 à 1969, la droite et le centre-droit, composés de la CDU/CSU et du FDP, représentent 57,10% de l’électorat allemand. En 2005, la gauche et le centre-gauche, composés du SPD, des Verts et du PDS/Parti de Gauche réunissent 51,10% des suffrages exprimés. Mais, parce que l’Allemagne refuse la bipolarisation, elle préfère choisir une solution plus « centriste », voire à première vue plus consensuelle, dont la forme la plus exposée est celle de « la grande coalition ». On retrouve là un comportement politique profondément ancré chez l’électeur allemand qui, certes dans un autre contexte politique, demeure fidèle au précepte « adenauerien », selon lequel la République fédérale d’Allemagne refuse avec le slogan du premier chancelier fédéral toute expérience politique (keine Experimente !), jugée trop aléatoire.
C’est néanmoins sur un autre plan que se situe la différence majeure entre la situation de 1966 et celle de 2005. Elle peut se résumer de la manière suivante : en 1966, la confiance accordée à la CDU/CSU et au SPD fut une confiance a maxima, alors que celle offerte en 2005 aux mêmes partis a été une confiance a minima. En effet, en 1966, la grande coalition pouvait compter sur un électorat rassemblant 86,90% des suffrages exprimés en 1965, alors qu’en 2005 69,40% de ces mêmes électeurs se sont reportés sur les deux grandes forces traditionnelles de la politique allemande. C’est là la traduction d’un phénomène de toute première importance, totalement sous-estimé à l’heure actuelle, en Allemagne et plus encore en France. Exprimé de manière succincte, il se résume par ces quelques mots : la crise des deux grands partis allemands. Si en 1966, la RFA a opté pour « la grande coalition » c’est qu’elle a désiré le faire, si en 2005, l’Allemagne a choisi « la grande coalition », c’est qu’elle a quasiment été obligée de la former. C’est la conséquence la plus tangible d’une crise du système des partis allemands dont on ne commence qu’à mesurer et entrevoir tous les effets qu’elle pourrait avoir sur l’ensemble du système démocratique et parlementaire de la République fédérale.

La « grande coalition » en RFA est-elle un gouvernement de réformes ?

Rien n’exaspère plus les Allemands que l’inaction. Parce qu’il faut s’unir pour agir, « la grande coalition » bénéficie d’un a priori favorable pour engager des réformes jugées nécessaires, mais que le gouvernement précédent n’avait pas réussi à mettre en oeuvre. C’est là le dénominateur commun entre 1966 et 2005. Ce fut le cas en 1966, lorsque la CDU/CSU et le SPD ont promulgué une réforme fiscale moderne et efficace qui est restée en vigueur durant une trentaine d’années. C’est encore le cas aujourd’hui, où le gouvernement dirigé par Angela Merkel a adopté un programme de réformes touchant la santé, la retraite et la politique familiale. On retrouve ici ce sens du compromis allemand qui a toujours caractérisé le modèle politique et social d’une République fédérale qui déteste l’immobilisme, sans pour autant approuver le contenu de mesures trop radicales. De même, héritage de ce modèle rhénan certes devenu obsolète, perçoit-on ici les caractéristiques de cet équilibre allemand qui fait de la République fédérale d’Allemagne un pays où se marie l’Etat de droit avec l’Etat social. Bien que caricaturale à certains égards, l’image selon laquelle la CDU/CSU garantirait l’Etat de droit, alors que le SPD défendrait l’Etat social, n’est pas si éloignée d’une réalité politique que les deux grands partis doivent sans cesse prendre en considération. Pour l’avoir compris assez tôt, lorsque leurs alliés libéraux de l’époque refusèrent d’augmenter les impôts pour sortir la RFA de la première crise économique de son histoire, où le nombre de chômeurs alors record ne dépassa toutefois jamais le million, les Chrétiens-démocrates de 1966 ont choisi de s’allier avec le SPD, de peur qu’une politique sociale trop inégalitaire ne leur fasse perdre une partie de leur électorat, alors tentée de reporter ses suffrages sur les Sociaux-démocrates, voire sur les néonazis du NPD.

En revanche, pour avoir élucidé le volet social des propositions de la CDU durant sa campagne électorale, Angela Merkel a perdu un nombre considérable de voix lors des élections du 18 septembre 2005. Son programme économique et fiscal, nettement trop néolibéral, a fait fuir de nombreux Allemands qui, malgré le mauvais bilan du gouvernement Schröder, ont voté pour ce dernier et permis à son parti d’obtenir un score d’une telle ampleur, qu’il est apparu incontournable pour former une nouvelle coalition. C’est pourquoi, « la grande coalition » répond aussi et surtout à un besoin d’unir l’économie au social, piliers d’une société allemande qui en ce sens est restée fidèle au modèle qu’elle a mis en œuvre dès 1949.

Parce que désirée seulement de manière momentanée, « la grande coalition » demeure pour les Allemands une solution intermédiaire. Elle permet de sortir le pays de la crise économique, sociale, voire morale, dans laquelle il se trouve. Toutefois, elle n’a pas valeur de remède miracle, à utiliser ad vitam aeternam. Au contraire, par sa vocation transitoire, elle prépare la refonte du paysage politique allemand. Ainsi, lors des élections de 1969, soit celles qui ont mis fin à la première « grande coalition », l’alliance des deux grands partis a notamment profité au SPD de Willy Brandt qui dépassa, pour la première fois de son histoire, la barre des 40% avec un score de 42,70% des suffrages exprimés. La CDU/CSU, emmenée par le chancelier sortant Kurt Georg Kiesinger, atteignait quant à elle un score légèrement inférieur à celui enregistré par sa formation en 1965, soit 47,10% des voix contre 47,60% quatre ans auparavant. A ce titre, faut-il encore rappeler que si les néonazis du NPD avaient franchi la barre de 5% pour être représentés au Bundestag – ils n’eurent « que » 4,30% des suffrages -, la CDU/CSU aurait pu continuer à diriger le pays. Toutefois, en prenant le risque de gouverner ensemble avec les Chrétiens-démocrates à partir de 1966, les Sociaux-démocrates ont réussi leur pari politique et se sont ouvert la voie du pouvoir qu’ils ont suivie avec leurs alliés du FDP pendant treize ans jusqu’en 1982, à l’heure où Helmut Kohl devint chancelier à la place d’Helmut Schmidt. Si l’histoire devait se renouveler, c’est la CDU/CSU qui devrait tirer les bénéfices de « la grande coalition » scellée en 2005, eu égard notamment aux difficultés rencontrées par le SPD pour trouver à l’intérieur d’une gauche allemande éclatée une position de force qui lui permettrait de se placer à la tête d’une coalition de laquelle la CDU/CSU serait exclue. Pour l’instant, les Sociaux-démocrates n’en prennent pas le chemin, menacés qu’ils sont de ne pas atteindre un score supérieur à 30% des voix.

Que le SPD ne sa fasse donc pas trop d’illusions. Ce n’est pas dans « la grande coalition » qu’il trouvera le remède à ses maux. D’ailleurs, tôt ou tard, son électorat, de même que celui de la CDU/CSU, lui demandera d’en sortir. Toutefois, pour l’instant, on n’en prend pas le chemin. Avec des partis, dit populaires (Volksparteien), qui obtiennent à eux deux 70% des voix (certains sondages récents leur attribuent même des scores avoisinant les 60%), et avec un système électoral largement dominé par le scrutin proportionnel, auquel les Allemands demeurent pour l’instant très attachés, on ne voit émerger aucune solution de remplacement à « la grande coalition ». Pour cela, il faudrait que les libéraux enregistrent des scores de 12% et que la CDU/CSU égale au moins son résultat de 2005. A titre de comparaison, il faut remonter à 1961 pour voir un FDP à plus de 12% (12, 80%). Bien entendu, de nouvelles coalitions pourraient se former, à condition qu’elles puissent bénéficier d’une légitimité politique qui pour l’instant leur fait cruellement défaut. Combien de Verts seraient prêts à se joindre aux Chrétiens-démocrates et aux libéraux pour gouverner ensemble la RFA au sein d’une « coalition Jamaïque » évoquée ci-dessus ? Combien de libéraux seraient disposés à s’allier avec les Verts et le SPD pour de retrouver ensemble à Berlin au sein de « la coalition feux tricolores » ? Combien de Sociaux-démocrates, de Verts et de membres du parti de gauche envisagent-ils sérieusement de former un gouvernement qu’en France sous Lionel Jospin on appela « la gauche plurielle » ? Tant que les partis n’apporteront pas de réponses claires à ces questions, « la grande coalition » allemande risque de devenir un modèle pérenne, avec toutes les conséquences que l’on peut s’imaginer quand on se réfère à l’exemple autrichien, où à force de « grandes coalitions rouges/noires », Jörg Haider obtint plus de 25% des voix en octobre 1999 !

C’est donc l’exemplarité même du modèle de « grande coalition » qui mérite d’être remise en cause. En effet, qui dit « réformes », ne dit pas forcément progrès. Alors que certaines d’entre elles sont à mettre à l’actif d’une « grande coalition », dont presque personne ne conteste la nécessité, le succès et la pertinence d’autres mesures suscitent au contraire moult réticences, voire des critiques plus que fondées. A l’heure du bilan de la première « grande coalition » de 1966 à 1969, tout le monde a salué le travail effectué en commun d’une part par le ministre de l’économie social-démocrate Karl Schiller (à la fin de sa vie, celui-ci avait d’ailleurs quitté le SPD pour rejoindre les Chrétiens-démocrates, avant de revenir chez les Sociaux-démocrates) et d’autre part par le ministre des finances, le très conservateur social-chrétien Franz-Josef Strauss qui, dans le cadre d’une action concertée avaient ensemble réussi à rétablir le plein-emploi et améliorer le pouvoir d’achat des Allemands. Mais à l’heure de ce même bilan, nombreux furent ceux qui, avec raison, s’en sont pris aux « lois d’exception » (Notstandsgesetze) adoptées de concert par la CDU/CSU et le SPD et qui, en opposition parfaite avec les critiques du monde syndical, des intellectuels et de la jeunesse de l’époque, ont considérablement porté atteinte aux libertés individuelles et au droit d’expression de chaque citoyen. Ces lois ont nourri en RFA « l’opposition extraparlementaire » (Außerparlamentarische Opposition – APO) de la fin des années 60. Cette dernière était alors au coeur des vagues de protestation qui ont conduit Willy Brandt à la victoire en 1969, de même qu’elle a contribué à la prise de conscience d’une jeunesse allemande demandant des comptes à la génération de leurs parents, jusqu’à connaître des excès et des débordements dont la pire des expressions furent la violence extrémiste et le terrorisme. Aujourd’hui, près d’un an et demi après la constitution du gouvernement dirigé par Angela Merkel, le bilan est tout aussi mitigé. Si les Allemands reconnaissent à leur gouvernement une amélioration de leur situation économique et sociale, due aussi aux mesures prises par Gerhard Schröder dans le cadre de son « Agenda 2010 », ils lui reprochent aussi une certaine cacophonie lors de l’adoption de quelques réformes, à l’exemple de celle de la santé dont le citoyen ne comprend guère les tenants et les aboutissants. De même, ils l’accusent de ne rien entreprendre contre l’apparition d’une précarité qui touche les couches les plus défavorisées de la société allemande. Ainsi, selon une étude récente de la Fondation Friedrich Ebert, proche du SPD, plus de 6 millions de personnes serait touchées par ce phénomène qualifié par le mot de « Unterschicht », soit de sous-classe. Par ailleurs, le débat politique allemand est actuellement sclérosé, aucune des deux grandes formations n’osant attaquer l’autre, ne se privant toutefois pas, par personne interposée, de critiquer plus ou moins ouvertement son partenaire dont on aimerait bien se débarrasser. Enfin, ce même débat politique allemand est pauvre, et ce n’est pas sans intérêt et non sans une certaine impatience que l’on attend qu’il renoue avec ce sens de la controverse qui, depuis des décennies, lui a permis d’alimenter une vie démocratique sans nul pareil dans l’histoire allemande.

Alors, en guise de conclusion, permettez-moi de m’interroger sur ce modèle de « grande coalition », à l’heure notamment où les enquêtes d’opinion laissent apparaître un mécontentement des Allemands à l’égard du gouvernement dirigé par Madame Angela Merkel. Peut-être devrait-on regretter, plus que l’on ne le fait, l’effacement, toujours nocif pour la démocratie, du débat nécessaire, utile et pluraliste entre la gauche et la droite. Pourquoi ne pas le faire avec un brin d’ironie en citant un auteur autrichien (Ernst Jandl) qui en 1966 écrivit les vers suivants : « Manche meinen lechts und rinks kann man nicht velweschsem werch ein Illtum », ce qu’on pourrait au cas où traduire par les mots suivants : « Certains croient que l’on ne peut pas foncondre groite et dauche, querre elleur » !
Merci beaucoup.