La légitimité internationale

Sami Naïr a décrit la réalité de manière assez sombre mais véridique. François Nicoullaud a apporté une nuance plus positive. Je crains que les Nations Unies, puisqu’il faut les évoquer, n’apportent qu’un contrepoint un peu faible.
En effet, malgré tout le tintamarre qui entoure leur rôle, malgré l’attrait irrésistible que continue de représenter pour beaucoup la possibilité d’y parler, de s’y rencontrer, d’en saluer les innombrables anniversaires, d’en célébrer les futurs secrétaires généraux, la perception des réalités aux Nations Unies contient encore pas mal d’irréalisme et son action elle-même est singulièrement limitée.
Le Moyen-Orient et sa sécurité ne constituent pas la priorité pour les Nations Unies. La priorité – et c’est sans doute un trait logique – c’est l’Afrique. C’est en Afrique qu’en ce moment, les gens se tuent, s’égorgent non par centaines mais par milliers. Il n’est donc pas anormal que les Nations Unies (Conseil de sécurité, Assemblée générale) consacrent 70% de leur activité aux problèmes africains.

Il reste que tout ce qui touche le Moyen-Orient – sécurité, insécurité, conflits, enjeux – est évoqué aux Nations Unies.

Tous les conflits ont été débattus aux Nations Unies :
• le conflit israélo-arabe,
• les conflits entre Arabes et Perses,
• les conflits entre les Arabes,
• et même, lorsque la Libye infligea quelques désagréments aux pays occidentaux, un conflit direct entre l’Occident et un pays arabe.
Les enjeux sont également perçus sous toutes leurs dimensions aux Nations Unies :
• l’enjeu essentiel, cardinal, de la paix, ce qui signifie d’abord la reconnaissance mutuelle des Etats dans des frontières sûres et reconnues.
• Mais la paix en elle-même ne suffit pas. La stabilité est nécessaire qui exige l’acceptation des régimes, quelque différents qu’ils soient, de la monarchie à la démocratie, l’acceptation d’un certain équilibre stratégique, d’où les idées de contrôle des armements pour cette région du monde, l’acceptation d’une certaine maîtrise des ressources énergétiques – ce sujet a été parfaitement traité par Sami Naïr – car il faut faire en sorte que cette zone si riche en pétrole ne soit pas l’enjeu de conflits de rivalités entre pays dévoreurs d’énergie.
• Et puis, peut-être aussi, un enjeu culturel qui justifie que les Nations Unies aient créé des enceintes pour essayer de susciter un « dialogue des cultures ».

Tous les conflits et les enjeux sont donc évoqués aux Nations Unies. Mais avec quels résultats au bout de soixante ans d’existence ?

Quand on survole cette longue période d’activité des Nations Unies, on doit constater que l’organisation a été capable de porter un coup d’arrêt, au moins momentané, aux conflits immédiats, aux éruptions de violence, aux affrontements, aux guerres, aux invasions. Mais si les Nations Unies sont capables, de manière intermittente, d’apporter des solutions (les conflits sont momentanément stoppés) elles n’ont pas accompli la mission inscrite dans leur charte, c’est-à-dire l’instauration d’une paix juste et durable.
Les affrontements, souvent très coûteux en vies humaines, qui ont secoué le Moyen-Orient depuis le plan de partage de la Palestine décidé par l’Assemblée générale en 1947 ont été innombrables.
A chaque fois les Nations Unies ont réagi :
En 1948 le Conseil de sécurité a pris des décisions très rapides, exprimées dans un langage plus énergique qu’il ne l’est aujourd’hui (déclin du droit ou déclin dans la façon de le formuler ?) : les résolutions du Conseil de sécurité en juillet 1948 étaient d’une vigueur extrême « …ordonne un cessez-le-feu… avertit Israël que l’on recourra aux mesures du chapitre 7… ».
Mais, après chaque cessez-le-feu, les conflits repartent :
En 1956 une tentative d’invasion de l’Egypte par trois pays, France, Royaume-Uni, Israël, est stoppée par l’Assemblée générale (et non par le Conseil de sécurité).
En 1967, la Guerre des Six jours entraîne l’intervention du Conseil de sécurité qui exige et obtient un cessez-le-feu. Mais il n’y aura pas de règlement durable bien qu’à cette occasion un cadre de paix ait été posé, celui de la résolution 242, fondamentale.
En octobre 1973, nouvelle guerre. Un délai plus long s’écoule avant que le Conseil de sécurité parvienne à un cessez-le-feu parce que les Etats-Unis pensent qu’il faut laisser davantage de temps à Israël pour récupérer les territoires perdus. Cela prendra une vingtaine de jours.
1978, le Conseil de sécurité obtient un arrêt des combats au Liban.
1982, nouvelle invasion israélienne du Liban. Les Grands sont au sommet de Versailles, communiquant avec le Conseil de sécurité ; un cessez-le-feu est déclaré.
Puis viendront les événements concernant un autre front, Iran-Irak, et là, il faudra beaucoup plus de temps. Ce n’est qu’en 1987, plus de six ans après le début de la guerre, qu’on obtient un cessez-le-feu alors accepté, je le précise, dès juillet, par « l’abominable » Saddam Hussein tandis que l’Iran le refusera pendant une année de plus. Malheureusement, entre temps, auront eu lieu en avril 1988 les événements dramatiques d’Halabja.
Tout le monde se souvient de l’opération de l’Irak contre le Koweït en 1990 et de l’action énergique du Conseil de sécurité qui a obligé les Irakiens à rebrousser chemin et à quitter le Koweït.
Il y a donc des interventions du Conseil de sécurité qui aboutissent à des résultats.
Plus récemment, sur un autre terrain, le Liban, on voit le Conseil de sécurité obtenir enfin, après des années, le retrait syrien suite à la résolution 1559 de septembre 2004 et, plus près de nous, le 13 août de cette année, la résolution 1701 a permis un arrêt des combats déclenchés un mois auparavant (après un scénario un peu analogue à celui de 1977, les Américains faisant traîner les choses au Conseil de sécurité afin de permettre à Israël d’obtenir des gages).

Mais la paix juste et durable et la sécurité internationale, objectifs essentiels, raisons d’être de la Charte des Nations Unies – avant le respect des droits de l’homme ou la coopération économique internationale – ne sont pas atteintes. On ne voit pas de règlement global, on ne voit donc pas de sécurité régionale au Moyen-Orient.

Pourtant le cadre juridique, les principes de base existent (on rejoint là les questions que se posait Sami Naïr sur la légitimité du droit international), un cadre de droit très simple a été posé :
C’est d’abord la résolution 242 de novembre 1967, toujours d’actualité. Tous les six mois, on assiste à un spectacle étrange : le Conseil de sécurité adopte, à propos d’une résolution banale, comme le renouvellement de la force d’urgence sur les hauteurs de Golan, une résolution par laquelle il réaffirme solennellement, avec les plus extrêmes importance et gravité, la résolution 338, laquelle réaffirmait déjà en octobre 1973 la validité de la résolution 242. On ajoute à cela un peu d’actualité : une petite allusion au sida ou à la nécessité de garantir la parité des sexes dans les opérations de maintien de la paix mais il reste que tous les six mois, on réaffirme la résolution 242, vieille aujourd’hui de quarante ans, et la nécessité de l’appliquer « immédiatement » ! Voici qui devrait poser problème aux membres du Conseil de sécurité !
Mais ce cadre de la 242 n’en reste pas moins très juste. Vous en connaissez les grandes lignes : l’inadmissibilité de l’acquisition de territoires par la force, le retrait d’Israël des territoires occupés et, selon le vieux principe de l’échange de territoires contre la paix, la fin de l’état de belligérance. S’y ajoutent des dispositions sur le juste règlement du problème des réfugiés – c’est, en filigrane, la question palestinienne – et l’idée assez raisonnable de l’existence de zones démilitarisées.
La résolution 242 (du 22 novembre 1967 !) est le socle du droit, au moins pour les conflits.
Quant au problème palestinien, pour avoir une vue exacte du cadre de droit, on observera que si l’OLP et le peuple palestinien ne sont quasiment nulle part mentionnés dans les résolutions du Conseil de sécurité, ils le sont très souvent à l’Assemblée générale (nous y reviendrons à propos du jeu des acteurs). Toutefois une résolution importante (la résolution 1393 qui complète la résolution 242) a été votée en mars 2002 par l’accord unanime du Conseil de sécurité donc des Etats-Unis. C’est la première – et toujours seule -résolution du Conseil de sécurité qui, dans ses considérants, envisage une région où « coexisteraient deux Etats, l’Etat d’Israël et l’Etat palestinien dans des frontières sûres et reconnues ». Quatre ans sont passés sans le moindre début de mise en œuvre de cette résolution.
Il faut joindre à cet édifice juridique la résolution 1559 de 2004 qui endosse la volonté des Libanais de mettre fin à la présence des forces étrangères – et des milices – chez eux et de reprendre le contrôle entier de leur souveraineté. On ajoutera un paragraphe un peu obscur et oublié de la fameuse résolution 687 du 3 avril 1991 qui, ayant entièrement bouclé l’exercice irako-koweïtien, posait les conditions d’un contrôle des Nations Unies sur l’Irak pour veiller à ce que celui-ci ne détienne pas d’armes de destruction massive. Dans cette résolution, un paragraphe envisageait que ce désarmement, initié en Irak, se généralisât à toute la région. Autrement dit, l’ensemble du Moyen-Orient devait devenir une zone exempte d’armes de destruction massive et de leurs vecteurs, une zone où serait également appliquée l’interdiction des armes chimiques.
Avec cet ensemble : ce paragraphe 14 totalement oublié de la résolution 687 – jugée à tort uniquement anti-irakienne – qui mettait fin en 1991 à la guerre entre la coalition et l’Irak, la résolution de mars 2002 touchant l’Etat palestinien et la résolution 242, nous avons le socle juridique sur lequel on peut fonder la sécurité au Moyen-Orient.
Mais très peu de ces principes ont été appliqués : Il y a eu retrait israélien partiel des territoires palestiniens, il y a eu retrait syrien hors du Liban mais ni établissement d’un Etat palestinien ni effort réel pour obtenir que l’ensemble du Moyen-Orient soit effectivement dénué d’armes de destruction massive.

A quoi cette incapacité est-elle due ?

Il faut considérer, comme y invitait Sami Naïr, le jeu des acteurs :

L’Assemblée générale regroupe actuellement 192 pays mais elle compte peu.
Elle a compté en 1956, la France et le Royaume Uni en ont fait l’expérience. En octobre 1956, alors que nous nous préparions joyeusement à envahir le canal de Suez avec nos amis anglais, le Conseil de sécurité étant bloqué par les veto français et anglais, ce fut bel et bien l’Assemblée générale qui vota une résolution montant l’opération de maintien de la paix au terme de laquelle Français et Anglais se retirèrent.
Il est donc possible à l’Assemblée générale de jouer un rôle. Mais si cela fut accepté à l’époque, c’est parce que l’Assemblée générale comptait alors très peu de pays et qu’elle était assez pro-occidentale. Les Français et les Anglais ont donc préféré filer doux devant une recommandation venant de pays dont ils étaient assez proches. Aujourd’hui, avec 192 pays extrêmement différents, il est évident que les Etats-Unis ne suivraient pas les décisions de l’Assemblée générale (ils le démontrent d’ailleurs régulièrement). Le scénario se répète : lorsque le Conseil de sécurité est bloqué, on passe à l’Assemblée générale où on fait voter une résolution. Mais cette résolution n’est pas contraignante et les Américains sont les premiers à dire qu’ils s’en moquent. L’opinion publique l’oublie.
L’Assemblée générale n’a donc pas aujourd’hui, en ce domaine, de rôle vraiment réel.

On peut, en revanche, compter sur le Secrétaire général des Nations Unies parce que c’est un homme seul qui, n’étant encombré ni de fonctionnaires ni de cabinet, peut penser, réfléchir et agir.
Ce fut le cas pour Trygve Lie qui recruta un excellent médiateur américain, Ralph Bunche pour négocier les accords d’armistice après les conflits israélo-arabes de 1948.
Ce fut le cas pour Dag Hammarskjold qui avec l’appui d’un pays qui existait encore (et qui n’était pas aussi détestable qu’on l’a prétendu ensuite), la Yougoslavie, monta la résolution qui permit à l’Assemblée générale d’éloigner les Français et les Anglais du canal de Suez.
Ce fut le cas de Perez de Cuellar qui, en 1987, somma le Conseil de sécurité de travailler pour aboutir à une résolution mettant fin au conflit entre l’Irak et l’Iran.
Ce fut évidemment le cas avec Boutros-Ghali qui paya de son poste son intervention énergique, au moment de l’affaire de Cana (1), lorsqu’il dénonça ce qui se passait et rejeta le rapport beaucoup trop mou préparé par Kofi Annan, alors directeur des opérations de maintien de la paix.
Ce fut le cas pour Kofi Annan lui-même qui, reprenant du poil de la bête comme secrétaire général, fit plusieurs démarches vis-à-vis de l’Irak pour tenter d’arrêter le bras un peu intempestif des Américains. Il échoua en 2003 mais il exprima ses regrets de l’offensive américaine et paya cet acte d’indépendance d’une période très difficile.
Les secrétaires généraux jouent donc un vrai rôle.

Quand on parle du Conseil de sécurité, on pense aux cinq permanents. Ils ont, certes, un poids essentiel. Mais il ne faut pas oublier les dix autres. Le Conseil de sécurité fonctionne à quinze et il faut compter avec les voix de tous les pays qui se manifestent : Brésil, Argentine, Egypte etc.
L’entente des cinq membres permanents est cependant la clef. Elle s’était manifestée en 1967 pour la fameuse résolution-socle : la 242. A ce moment on aurait pu imaginer que les membres permanents (moins la Chine qui n’était à ce moment que la Chine nationaliste) allaient transcrire cette résolution 242 dans les faits. Ils avaient commencé à le faire mais cette concertation à quatre, initiée par la France, fut interrompue par les impulsions brusques et unilatéralistes des Américains. Ce fut donc Kissinger qui prit en main la négociation d’accords avec la Syrie comme le fit ensuite Carter avec l’Egypte. Adieu la concertation à quatre, la concertation des membres permanents du Conseil de sécurité. Retour au Proche Orient du jeu des puissances.
En revanche on retrouve cette entente en 1991, au moment de la guerre contre l’Irak ; l’accord éclate dans l’après guerre et lors de la décision américaine d’envahir l’Irak en 2003. Oscillations !
Alors que faire ? Cette entente des cinq est indispensable, on en a vu les résultats heureux pour clore la guerre entre l’Irak et l’Iran, pour libérer le Koweït, pour poser les principes d’un règlement de paix au Proche-Orient dès 1967.
Cette entente doit avoir lieu à cinq entre les vrais responsables, les dirigeants politiques des Etats. Elle ne peut se faire au niveau des délégations de fonctionnaires aux Nations Unies parce que celles-ci ne se prennent pas mutuellement au sérieux. Au moment du débat sur le contrôle de l’Irak, la délégation française transmettait les instructions fort sages qu’elle recevait de son gouvernement, des propositions qui, tant sur le papier que dans la réalité auraient été tout à fait raisonnables : « Nous ne savons pas si l’Irak a des armes de destruction massive mais nous pouvons maintenir sur lui un contrôle infini de manière tant à découvrir éventuellement ces armes qu’à en empêcher l’usage, mais, en contrepoint, suspendons l’application des sanctions dont nous savons qu’elles n’aboutissent qu’à détruire l’Irak ». Dans l’enceinte des Nations Unies, ces propositions émanant de la délégation française faisaient doucement rire les Américains et les Anglais qui pensaient que, derrière ces aimables fonctionnaires, de redoutables gnomes magouillaient à Paris des plans diaboliques de mainmise sur le pétrole. On en revient au nerf de la guerre. Pour les Américains et pour les Anglais, l’enjeu était effectivement le pétrole. Nous ne l’avons pas dit au moment de la guerre de 2003, nous contentant d’émettre courtoisement quelques doutes sur la sagesse d’exporter par la force la démocratie mais sans exprimer notre conviction que le principal enjeu de Washington était le pétrole. Sachons bien que les Américains et les Anglais, pendant ce long combat que nous avons mené pour proposer une autre voie de sortie du conflit irakien, étaient persuadés – et tout à fait à tort –que la France était mue exclusivement par des intérêts énergétiques. Pour en avoir la preuve, il suffit de lire les articles du président du comité des sanctions, un Néerlandais qui travaillait en étroite symbiose avec les Américains et les Anglais. Il écrit noir sur blanc que les propos français déplorant que le peuple irakien souffrît de malnutrition n’étaient que prétextes. Les Français, selon lui, n’étaient mus que par leurs intérêts économiques, ils voulaient à tout prix récupérer une partie de leurs créances sur l’Irak, vendre, acheter et surtout mettre la main sur les gisements de pétrole. D’où le rejet, combien regrettable, de leurs propositions.
La seule chance d’obtenir une entente réaliste serait la rencontre des chefs d’Etats, non pour se déguiser avec des bottes de cow-boys ou des costumes vietnamiens, mais pour avoir de longues, réelles et sérieuses discussions, aborder le non dit, traiter des arrière-pensées et, finalement, convenir des priorités.

Sur quoi discuter ?
Il faut revenir sur le point soulevé par Sami Naïr : la légitimité internationale telle qu’elle est fixée dans les textes. Il s’est malheureusement produit une déviation considérable. Les résolutions du Conseil de sécurité sont obligatoires selon la Charte, article 25 : Les Etats membres conviennent d’accepter et d’appliquer les décisions du Conseil de sécurité. Malheureusement – pour un ensemble de raisons qu’il serait trop long de développer – depuis qu’on a commencé, à propos des affaires d’Irak et de Yougoslavie, à évoquer (à la demande des militaires) le chapitre 7, qui permet l’usage de la force, on a laissé penser que les seules résolutions qui dussent être appliquées étaient les résolutions prises sous chapitre 7. Dès lors, toutes les autres résolutions ne serviraient plus à rien. Or les résolutions fondamentales : la résolution 1701 qui a permis l’arrêt des combats au Liban au mois d’août, la résolution 1559 qui a permis le retrait syrien du Liban en 2004, la résolution 242 elle-même, ne sont pas prises sous chapitre 7.
La légitimité internationale est dans les résolutions du Conseil de sécurité mais elle est remise en question par ce terrible dévoiement qu’on retrouve dans tous les débats : En 2003, beaucoup d’hommes politiques ou de journalistes établissaient une distinction entre ce qui devait se passer pour l’Irak et la situation en Israël et en Palestine, réduisant la résolution 242 à de vagues recommandations purement incantatoires, justifiant au contraire la décision américaine de passer outre aux recommandations du Conseil de sécurité.
C’est un malentendu tragique, terrible. Il faut conclure sur ce point en revenant à ce que Sami Naïr disait, en parlant de légitimité internationale. Nous avons la légitimité internationale. Mais nous nous refusons à faire la seule chose nécessaire. Comme il était dit au début : les Nations Unies offrent un cadre idéal pour voyager, célébrer, prononcer des discours et se congratuler devant les photographes. Mais prendre au sérieux les Nations Unies, c’est prendre au sérieux les résolutions du Conseil de sécurité et tenter vraiment, par une froide détermination, encore manquante, des chefs d’Etat, de les appliquer.

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1) Le 18 avril 1996, 98 civils réfugiés dans le camp de l’ONU à Cana, au sud-Liban trouvent la mort sous les bombes israéliennes.