L’avenir de l’intercommunalité

Toutes les réformes se jugent dans la durée. Il en va ainsi de l’intercommunalité née, pour l’essentiel, des lois de 1992 et 1999 et destinée à remédier à l’exceptionnel émiettement communal qui caractérise notre pays en Europe (36600 communes contre 8000 environ en Italie et en Espagne, 1400 en Allemagne, 589 en Belgique, etc.).

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Comme le dit le proverbe : « la critique est facile, l’art est difficile ».

Le ministre délégué aux collectivités territoriales a souligné, le 17 mars 2006 au Sénat, le succès quantitatif de l’intercommunalité à fiscalité propre qui touche 32.913 communes, soit 53,8 millions d’habitants au 1er janvier 2006. J’ajouterai que les groupements à taxe professionnelle unique concernent, eux, 15.130 communes et 40,9 millions d’habitants, soit les deux tiers de la population française. Mais il ne serait pas juste, comme l’a fait M. Hortefeux, d’opposer « les carences » de l’intercommunalité à leur succès quantitatif. L’instauration de la TPU est elle-même une réforme qualitative de très grande ampleur. Elle met fin, notamment dans les agglomérations, à des concurrences fiscales stériles, et elle dote celles-ci de ressources qui devraient en principe leur permettre d’exercer leurs compétences stratégiques : développement économique, aménagement de l’espace, équilibre social de l’habitat, politique de la ville notamment.

On ne peut traiter l’intercommunalité en milieu rural comme en milieu urbain. En milieu rural, l’important c’est la taille critique qui doit permettre le maintien des services publics sur tout le territoire. S’agissant du mode de désignation des conseillers communautaires, je suis partisan en milieu urbain d’un fléchage des conseillers municipaux destinés à siéger aussi comme conseillers communautaires sur le modèle de la loi PLM.

Je suis réservé, dans l’état actuel des esprits, sur l’élection du Président du Conseil communautaire au suffrage universel. Il est indispensable de débattre du projet communautaire mais je crains la personnalisation et les conflits de légitimités. Ne vaut-il pas mieux que le Président soit élu par les Conseillers ?

En tout état de cause, même le système de fléchage n’est pas applicable en milieu rural : dans les petites communes, en effet, les listes sont élues avec panachage. Il est donc décisif que la légitimité démocratique reste dans la commune.

Sept ans après la loi du 12 juillet 1999, dont le développement de l’intercommunalité en milieu urbain était l’un des objectifs, la très grande majorité des aires urbaines disposent de structures d’action efficaces pour préparer l’avenir à moyen et long terme : 14 communautés urbaines, 164 communautés d’agglomération, alors que nous n’en prévoyions au départ qu’une quarantaine, et de nombreuses communautés de communes constituées autour de villes petites et moyennes ont désormais les moyens d’organiser l’espace urbain. Bien entendu, les projets communautaires sont d’une ambition inégale. C’est la loi de la démocratie.

Mais le temps, peu à peu, permet aux projets de prendre forme : partout des zones d’activité économique fleurissent. Les quartiers changent. La délégation des aides à la pierre aux EPCI va les doter d’un outil puissant au service de la mixité de l’habitat, pour peu, évidemment, que cette délégation n’aboutisse pas à un simple transfert de charges non compensées, du fait de la raréfaction des crédits et de la hausse des prix à la construction.

La principale inquiétude que je nourris quant à l’avenir de l’intercommunalité tient à deux faits qui se rejoignent d’ailleurs étroitement : d’une part les effets de la réforme de la TPU, la plafonnant à 3,5 % de la valeur ajoutée des entreprises par la loi de finances 2005 et d’autre part le désintérêt de l’Etat ou son incapacité à se servir des structures intercommunales pour promouvoir les objectifs qu’il se donne par ailleurs en matière d’aménagement du territoire et notamment de mixité sociale.

La réforme de la TPU est un mauvais coup porté à l’intercommunalité. Comme l’a fort bien dit le président Marc Censi : « Quand on veut noyer son chien, on dit qu’il a la rage ». Cette campagne de dénigrement tout à fait outrancière qui a eu lieu en 2004 – 2005 éclaire la démarche ultérieure du gouvernement qui, si ;la réforme de la TPU était appliquée, porterait gravement atteinte à l’intercommunalité.

I – Les effets de la réforme de la TPU de la loi de finances 2005.

Cette réforme va entraîner une véritable cassure dans la progression des recettes des communautés à taxe professionnelle unique, notamment des 164 communautés d’agglomération et des 11 communautés urbaines qui ont choisi ce mode d’imposition. Le calcul des bases plafonnées intervient a posteriori et introduit une incertitude de taille. D’ores et déjà des premières simulations font apparaître un pourcentage moyen de bases plafonnées compris entre 40 et 50 %. Toute augmentation du taux entraînera un rendement diminué d’autant. Ce qui, aux yeux du gouvernement, constitue un « bouclier fiscal » pour les entreprises est en réalité un véritable « sabot fiscal » pour les groupements intercommunaux. Cette mesure risque d’encourager la concurrence fiscale entre les différents niveaux de collectivités, à seule fin de « saturer » les bases fiscales non encore plafonnées, comme on le voit souvent sur le terrain : la plus grande proximité des maires et des élus communaux d’avec les électeurs les encourage à la modération fiscale, ce qui n’est pas toujours le cas pour les collectivités départementales et régionales. Ainsi en 2005, la région, a en moyenne augmenté sa fiscalité de 21,8%, le département de 4,6% et les communautés de communes de 0,35% seulement. Comme chacun sait, celles-ci ne peuvent faire ce qu’elles veulent. Elles sont tenues de respecter des règles de liaison entre les taux.

La conséquence du plafonnement des bases risque d’être pour les groupements à TPU le recours à la fiscalité additionnelle, ce qui ne manquera pas de complexifier encore la perception de l’impôt par nos concitoyens. La mutualisation des moyens permet certes des économies ; mais elle a des limites. Il est indispensable de supprimer le plafonnement des bases pour doter les intercommunalités à TPU d’une ressource qui leur permettra de remplir leur rôle au service de la cohésion sociale et territoriale. C’est un engagement que doivent prendre tous les candidats à l’élection présidentielle de 2007. Pour ce qui me concerne, je le demande.

Ainsi seulement l’intercommunalité, qui est l’échelon le plus porteur de projets et d’innovations, recevra-t-elle les moyens de son essor dans la durée.

II – Le désintérêt ou l’incapacité de l’Etat à se servir des structures intercommunales pour atteindre ses objectifs apparaît notamment dans la faiblesse des dotations accordées au volet territorial des « contrats de projet » Etat-régions.

Ai-je besoin de souligner que les entreprises, pour la solution de leurs problèmes concrets de développement, ont besoin d’interlocuteurs de proximité et non d’agences régionales lointaines ?

De même la mixité sociale implique-t-elle le relais de communautés de communes armées pour lutter contre la ghettoïsation de nos villes. La délégation des aides à la pierre aux structures intercommunales doit s’accompagner des transferts financiers correspondants, notamment au profit de l’habitat social trop souvent désavantagé.

La fixation d’objectifs de mixité ambitieux par la loi doit s’appuyer sur des conventions plus substantiellement dotées. Les groupements intercommunaux pourront agir efficacement à cette condition. Ils sont d’ores et déjà des lieux extrêmement utiles de prise de conscience de la nécessité de lutter contre la ségrégation urbaine afin de préserver l’espace républicain.

De même la relance de contrats de plan entre l’Etat et les groupements intercommunaux permettra un aménagement du territoire plus démocratique et répondant mieux aux aspirations et aux besoins de nos concitoyens, notamment en matière d’équipements communautaires et d’habitat social.

L’intercommunalité est un bel outil. A condition qu’on s’en serve. Cela dépend certes des élus mais aussi de la politique de l’Etat qui doit impulser plutôt que freiner la mise en marche d’une réforme dont le pays est loin d’avoir tiré tous les fruits ou bénéfices de l’aménagement du territoire. Il n’est pas besoin de révolutionner l’appareil législatif. La réforme a progressé à pas de géant depuis 1999. Donnons lui les moyens financiers de produire tous ses effets pour que la France soit partout un pays où il fasse bon vivre, avec des services publics de qualité. Pour le reste, agissons avec modération en tenant compte des réalités communales. Car c’est dans la commune d’abord que vit le principe de la démocratie..