Le rôle de l’environnement institutionnel et juridique

Merci, Monsieur le Président.
La mondialisation de l’économie touche les pays en développement. Il est logique qu’il en aille de même de tout ce qui constitue l’environnement institutionnel et juridique de l’activité économique (qui est l’angle sous lequel il me revient d’aborder notre sujet).

Je me souviens des débuts de la « mondialisation » dans les pays d’Europe centrale et orientale (PECOS). Très vite, les organisations occidentales (Banque mondiale, FMI, UE) se sont intéressées à la réforme de la législation économique, financière ou sociale qui conditionnait le processus de « transition » de ces pays, après 1989, vers l’économie libérale.

Mais, dans cette orientation libérale, l’ingérence s’arrêtait au contenu des lois, aux portes de l’Etat (exécutif et judiciaire) et des services publics. S’intéresser aux fonctionnaires chargés notamment d’appliquer les lois et aux juges, même simplement au niveau de leurs salaires (pour éviter leur fuite vers les consultants privés) eût été de l’ingérence.

On est bien revenu de cette prévention, et le lien entre développement économique et réforme de l’environnement institutionnel et juridique est maintenant bien reconnu, par les pays concernés comme par les organisations internationales qui y travaillent (BM ou OCDE, notamment). On peut parler d’une approche économiste du droit.

1. L’irruption de l’environnement institutionnel et juridique dans la problématique du développement

Cette préoccupation n’est pas propre aux pays en développement. L’OCDE la porte pour ses membres depuis 1997, à travers l’examen des politiques d’amélioration de la « qualité réglementaire », ses recommandations de simplifications administratives (1), et l’accent mis sur une méthodologie basée, dans ce domaine, sur des indicateurs : indicateur de la qualité de l’environnement réglementaire (indépendance judiciaire, efficience du cadre juridique, poids de la réglementation, irrégularité de versement des amendes, fréquence des opérations d’initié), indicateur des insuffisances des institutions et des services publics essentiels (respect du droit, qualité des réglementations, lutte contre la corruption, tarifs de l’électricité pour l’industrie dans son ensemble).

Mais on trouve surtout cette nouvelle préoccupation à la Banque mondiale. L’initiative la plus récente et la plus illustrative de la démarche est sans doute celle qui porte le nom de « Doing business » (2).

Depuis 2004, la Banque publie un rapport annuel, établi avec le concours de quelque 3000 banquiers, fonctionnaires et juristes dans le monde entier, sur l’impact de la réglementation publique sur l’activité dans 145 pays. Afin de permettre des comparaisons internationales (benchmarking), on mesure avec une série d’indicateurs chiffrés les obstacles que peut rencontrer, dans le droit et dans son application effective, un entrepreneur aux différents stades de la vie de son entreprise :
• Procédures requises pour la création d’une entreprise (nombre de procédures, de jours, coût),
• Accès au crédit (réglementation des droits des prêteurs et emprunteurs, systèmes d’information publics et privés sur les sûretés…),
• Efficacité des voies, judiciaires ou non, d’exécution des contrats (nombre de jours requis, coût en % de la créance),
• Droits attachés à la propriété, sous différents angles : coûts et délais d’enregistrement de la propriété, protection des investisseurs (obligations d’information sur la propriété des entreprises, pour les minoritaires, efficacité des recours),
• Degré de liberté de l’employeur dans la gestion de la main d’œuvre, révélé par les indicateurs les plus fouillés : liberté d’embauche (CDD, stages,…), rigidité de l’ensemble des règles relatives à la durée du travail, liberté de licenciement (règles de motif, de préavis, accords préalables requis, obligation de formation et reconversion…), coût du licenciement (en nombre de jours).

A l’aide de ces indicateurs, appliqués uniformément à tous les pays, la Banque mondiale établit des comparaisons en termes de poids et rigidité des réglementations. Ces classements sont diffusés par exemple au Forum de Davos (où on a vu ainsi, en 2004, la France apparaître au 30è rang de l’indice de « growth competitiveness », devant la Tunisie 40è, la Turquie 66è, le Maroc 76è, l’Algérie 78è).

Se déduisent également de là des corrélations :
• Poids de la réglementation/pauvreté du pays,
• Importance de la protection de la propriété/richesse du pays,
• Poids de la réglementation et faible protection de la propriété, cause d’exclusion des pauvres du « doing business », de développement de l’économie parallèle,
• Taux de croissance et des investissements directs étrangers (IDE), réformes dans le sens de moins de réglementation (du travail, de la création d’entreprises,…) et de plus de protection des droits de la propriété.

Les premières publications, en 2004, ont surtout ému le peuple des juristes, notamment en France, car la BM classait les pays par grandes traditions juridiques (anglaise, française, nordique, germanique, socialiste), et faisait ressortir que les pays qui réglementaient le moins appartenaient aux traditions anglaise et nordique, ceux qui réglementaient le plus aux traditions française (et socialiste). Le droit français était un handicap par rapport à la common law.

Je passe ici sur les querelles et les réactions françaises depuis 2004. Pour venir à ce qu’enseignent ces indicateurs pour les pays qui nous intéressent (chiffres 2005) : On trouve bien les contrastes attendus entre grandes régions, par exemple entre zone OCDE et région Afrique du Nord-Moyen-Orient (ANMO, ou MENA en anglais) : dans la première, il faut moins de jours pour créer une entreprise, ou pour enregistrer un titre de propriété (sauf en France), il en coûte trois fois moins pour obtenir l’exécution judiciaire d’un contrat (en % de la créance) que dans la seconde ; l’indicateur de protection des investissements est trois fois plus élevé. L’opposition est moins nette, d’ailleurs, pour les indicateurs de liberté de gestion de la main d’œuvre, sauf pour le coût du licenciement estimé en nombre de semaines de préavis (35 contre 62).

Mais s’agissant de comparer la Turquie et les trois pays du Maghreb, les enseignements sont moins évidents : nombre de jours requis pour créer une entreprise (5 en France et OCDE, 5 au Maroc, 9 en Tunisie, 14 en Algérie), accès au crédit particulièrement difficile en Algérie, faute de système d’information sur les sûretés), coût d’exécution des contrats en % moyen de la créance (12 pour Turquie et Tunisie, 17 pour le Maroc, 28 pour l’Algérie). Plus encore, pour la protection des investissements, la Turquie ne fait globalement pas mieux que les trois pays du Maghreb, loin derrière la Tunisie ; pour la liberté de gestion de la main d’œuvre, c’est la Tunisie qui a la plus faible rigidité des règles de durée du travail, c’est l’Algérie qui a le plus faible coût moyen de licenciement, alors que la Turquie a des indicateurs proches de ceux de la zone OCDE.

Au total, ce gros investissement méthodologique et documentaire n’est sans doute pas sans mérite. Il révèle les lacunes les plus criantes du cadre juridique nécessaire à la vie des entreprises (par ex. sur le régime de l’enregistrement de la propriété, ou celui des sûretés pour le crédit : enjeux de sécurité juridique, de lutte contre la corruption).
Mais il trahit aussi les options politiques et idéologiques libérales qui sont celles de la BM quand il est question des droits attachés à la propriété ou sur la liberté de gestion de la main d’œuvre.
Enfin, on en tirera difficilement – parce que les comparaisons menées sur 145 pays selon une méthode uniforme ont leurs limites – que la Turquie montre dans ce domaine le chemin pour les trois pays du Maghreb.

Mais la Banque mondiale ne s’en est pas tenue là. Avec la même démarche quantitative et fondée sur des études empiriques, elle essaye depuis quelques années de mettre en lumière une relation plus globale entre la qualité de la « gouvernance » d’un pays, en particulier d’un pays en développement, et sa croissance ou son potentiel de croissance. Cette réflexion a son débouché dans les « réformes de la gouvernance » qui ont pris progressivement, leur place dans les programmes d’ajustement structurels négociés ou imposés par la Banque avec ces pays.

La gouvernance est à la mode dans le monde du développement, particulièrement dans cette région qui nous intéresse, ANMO (Turquie non comprise), où elle a fait précisément l’objet d’une étude plus systématique en 2004 (3).

Le raisonnement, purement économiste, est le suivant :

• On part des études et des modèles économiques dans ce qu’ils disent sur les déterminants de la croissance. Avec les outils et compilations statistiques constitués notamment depuis 1997 (travaux de Sachs et Warner), et les études désormais foisonnantes sur les sujets liés à la gouvernance, on voit surgir le facteur « qualité des institutions » à côté des facteurs traditionnels de la croissance. Que recouvre cette « qualité des institutions » ? On y met souvent des éléments connus des banques et des entreprises dans leur activité internationale pour contribuer au « risque pays » : l’autorité de la loi, la qualité de l’administration, la corruption et la qualité de la fonction publique, voire la fonction de responsabilité politique.
• La Banque mondiale a construit, pour la mesurer, un indicateur quantitatif de la qualité de la gouvernance d’un pays, applicable en théorie à tout pays, basé lui-même sur 22 indicateurs individuellement mesurables, regroupés en 2 catégories :
– Indices de responsabilité publique (« accountancy »), où on trouve le niveau d’ouverture des institutions politiques, les conditions de la participation politique, les grandes libertés qui les déterminent, le degré de transparence et de réactivité de l’Etat vis à vis des administrés, le degré de responsabilité politique dans la sphère publique.
– Indices de qualité de l’administration, mesurée à travers des indicateurs de la corruption, de la qualité de la fonction publique, de la réglementation pour les entreprises et des droits de la propriété, de la qualité de la gestion budgétaire et financière des pouvoirs publics, et de l’efficacité de la mobilisation des recettes publiques.
Peu importent, à vrai dire, ces catégories (à l’OCDE, on distingue plutôt ce qui stimule les IDE et ce qui touche à la gouvernance publique : questions d’organigramme …).

• Avec ces indices, chiffrés par pays, on fait ressortir des corrélations ex-post entre la qualité de la gouvernance et le niveau du revenu national.
Ainsi, l’application aux pays de la région ANMO fait apparaître le retard des pays de cette région sur ceux du reste du monde, même en limitant la comparaison aux pays dits à « revenus intermédiaires » dits PRII (entre 755 et 2995 dollars), l’indice de « responsabilité publique » est à 31 pour l’Algérie, à 39 pour le Maroc, à 35 pour la Tunisie, contre 54 pour la moyenne des PRII ; pour l’indice de « qualité de l’administration », les chiffres sont moins contrastés (respectivement, 41,51,54 et 41).

• La conclusion qu’en tire la BM est qu’il faut, prioritairement, travailler à améliorer la gouvernance de ces pays, par des réformes. De là naît un débat sur la possibilité de telles réformes. La Banque mondiale s’emploie à récuser toutes les fatalités qui s’opposeraient aux réformes de la gouvernance, dans ces pays particulièrement, telles que :
– la thèse de la « malédiction des ressources naturelles », dite « mal hollandais ». Thèse qui serait vérifiée statistiquement, et explicable notamment par la concentration de guerres civiles et de conflits qui s’associe souvent à celle des ressources : l’objection de la BM est qu’il y a des pays riches en ressources qui obtiennent une meilleure gouvernance que d’autres.
– la thèse de l’Etat rentier, qui utiliserait sa rente soit pour désamorcer les pressions sociales (moindre taxation, en particulier moins d’impôt sur le revenu, donc moindre exigence de représentation dans la population), soit pour financer une classe sociale de rentiers (fonctionnaires), soit enfin pour financer un appareil répressif efficace, notamment militaire. La rente porterait les pays ANMO vers l’autoritarisme politique, et freinerait leurs velléités de réforme.
– la « théorie de la modernisation », selon laquelle c’est la croissance économique qui entraînerait la démocratie et la bonne gouvernance, et non l’inverse. Thèse que ne valident pas même les études empiriques.
– l’explication culturelle, ethnique (le poids des structure féodales ou claniques) ou religieuse (le quiétisme politique de l’Islam, selon Bernard Lewis ; ou à l’inverse, plus récemment, la radicalisation politique en Islam) : corrélations pas mieux vérifiées. Sauf en Turquie : l’Etat laïc kémaliste, moteur de la modernisation de la gouvernance en Turquie ? Mais aujourd’hui, c’est presque l’inverse : la gouvernance se cherche contre l’héritage kémaliste (notamment militaire), sous l’égide d’un parti majoritaire non laïc…

De son côté, la méthode des indicateurs de la « bonne gouvernance » n’échappe pas aux critiques :
• méthode trop sommaire pour saisir intelligemment les éléments liés aux questions d’ordre institutionnel.
• indicateurs trop hétérogènes, mêlant les éléments liés aux institutions politiques et à l’administration, les aspects d’environnement juridique de l’activité économique au thème également actuel de la dérégulation et des privatisations.
Mais ces initiatives ont eu au moins un résultat : dans les pays en développement, la question de l’efficacité économique des institutions et du droit est à l’ordre du jour, « sur la table ».

2. L’application d’une politique de « réforme de la gouvernance » en Turquie

La Turquie a été un des premiers pays à prendre à bras le corps la question de la « bonne gouvernance », dans l’accompagnement de la libéralisation économique et de l’ouverture sur l’extérieur, qui ont succédé, à partir des années 80, au modèle de développement étatique et protectionniste de l’ère kémaliste. C’est peut-être l’ère des « lions anatoliens », ces entrepreneurs révoltés contre les excès de l’étatisme, au nom en particulier de ces PME qui font le gros de l’économie turque.

Ce qui frappe, en ce qui concerne la Turquie dans cette période de négociation de sa perspective d’adhésion à l’UE (depuis 1999), c’est l’intensité de l’encadrement international accepté par ce pays (et, avec cela sans doute, de l’aide, conditionnelle, qui l’accompagne) pour la mise en œuvre des réformes inspirées des critères, standards et indicateurs de la bonne gouvernance :

• Le FMI et la banque mondiale : accéléré par la crise économique de 2000-2001 (elle-même provoquée par une première tentative d’assainissement des finances publiques), l’engagement de ces IFI (FMI : accord de « stand-by » de 3 ans signé en 2002, qui a fait de la Turquie le 2è plus gros emprunteur auprès du Fonds ; BM : encours de prêts, notamment pour la restructuration du secteur public : 6,7 milliards de dollars en 2004) touche en priorité aux institutions et au cadre réglementaire. Il a notamment accompagné l’importante réforme du système bancaire (assainissement inédit dans la tradition turque ; réglementation, notamment des fonds propres des banques ; mise en place d’un dispositif de surveillance). Plus largement, on notera que c’est une étude de la BM (FIAS) qui a constaté, en 2001, que 92 % des investisseurs classaient la complexité et la non transparence des politiques réglementaires de l’Etat turc parmi les obstacles importants aux opérations des entreprises. Le mouvement était lancé.

• L’OCDE, dont la Turquie est membre, s’est aussi intéressée aux obstacles réglementaires qui y freinent la vie économique : elle a procédé, en 2002, à un « examen de la réglementation » (4) ; elle y est revenue en 2004 à la demande de la Turquie, lors de son examen de la situation économique et des problèmes de développement du pays. Une place importante est consacrée à l’évaluation de l’efficacité de la réglementation, et à la mise en place d’un « environnement des entreprises ouvert et non discriminatoire » (5).

• Mais c’est le dialogue avec l’Europe, le plus assidu, qui a joué le rôle moteur, en raison notamment des critères politiques et économiques dits de Copenhague, opposables depuis 1993 par l’UE aux candidats à l’adhésion. Critères politiques : institutions stables, démocratie, primauté du droit, DDH, protection des minorités, critères économiques : économie de marché viable, capable de supporter la concurrence sur un marché unique) :
– suivi par le Conseil de l’Europe (mars 2004 : rapport de la commission pour le respect des obligations et engagements des Etats membres : suivi des réformes constitutionnelles de 2000-2001 – notamment du rôle du Parlement – et réforme du Conseil National de Sécurité, suivi des grandes réformes des libertés publiques, droits culturels accordés au Kurdes. Inventaire de ce qui reste à faire : droits des femmes, des minorités, service militaire, lutte contre la corruption,…) ;
– suivi de la Commission européenne : rapports réguliers depuis qu’en 1999, au Conseil européen d’Helsinki la Turquie a été reconnue dans sa vocation de pays candidat, sur les « progrès réalisés par elle sur le voie de l’adhésion » (le dernier de ces rapports, en octobre 2004, servira de base à la recommandation d’ouverture des négociations, décidée au Conseil européen de 2005).

C’est dans ces cadres, avec ce « monitoring », comme disent la plupart de ces organisations internationales, que la Turquie s’est engagée dans un vaste programme de réformes institutionnelles et juridiques ces dernières années :

• Réformes de pans entiers de la législation économique, financière, fiscale, sociale : lois sur la concurrence (1994 et 1997), lois fiscales (TVA en 2002, IR et IS en 2003), programme de restructuration des banques privées et publiques (2001), réforme du droit des faillites (« approche d’Istanbul », 2001-2004), nouveau code du travail (2003 : il devrait ramener l’indice de protection de l’emploi de 3,6 à 1,5…), loi sur l’enregistrement des titres de propriété (2003), lois sur l’ouverture des marchés de l’électricité (2001), du gaz (2001), des télécommunications (2000, 2004). Nombre de ces réformes sont destinées à le fois à lever les entraves aux IDE (dont la Turquie avait moins profité, dans les années 90, que les autres pays émergents et notamment les PECOS), et à faire reculer la part énorme du secteur informel de l’économie (de l’ordre de 50 %).

• Réformes de l’administration : loi-cadre sur l’administration publique adoptée en juin 2004. Développement des méthodes modernes, basées notamment sur les audits internes et externes. Réforme des marchés publics (loi 2002). Mais surtout engagement d’un vaste programme de décentralisation des compétences et des ressources pour les services publics de l’Etat central vers les collectivités locales (lesquelles passeront ainsi de 10 à 50 %), avec un rôle coordonnateur de 26 agences de développement régional.

• Mêmes préoccupations dans la réforme judiciaire : pas seulement une perspective DDH-critères politiques de Copenhague, mais bien une réponse au souci de l’application des lois et règlements. Diagnostic de l’OCDE : trop de juges (7200) et surtout de juridictions, pas assez formées et spécialisées, dépourvues de moyens, mal payées et donc peu indépendantes. On raconte, dans la presse, que c’est par directive du ministre de la justice que les magistrats reçoivent instruction de conformer leurs jugements à la jurisprudence de la CEDH. C’est dire qu’il ne suffit pas de changer le droit pour changer la pratique de l’indépendance. La Justice coûte moins de 1 % du budget de l’Etat et se finance encore fréquemment par des contributions obligatoires ou facultatives des utilisateurs.

Il est encore un peu tôt, sauf exception, pour dire si, du fait de ces réformes, les indicateurs pertinents ont commencé de bouger dans le « bon sens ». Mais cet ensemble de réformes de l’environnement institutionnel et juridique est, pour la Turquie, au cœur du « processus de convergence avec l’acquis communautaire ».

3. Les trois pays du Maghreb : similitudes et différence

Le parallèle avec la Turquie est justifié, par delà les différences historiques de poids et de niveau de développement économiques.

Les histoires économiques sont parallèles : rôle de l’Etat dans l’économie (place des entreprises publiques, subventions économiques, protectionnisme), relations d’association avec l’UE (années 60), orientation « libérale » depuis les années 90 (80 pour la Turquie).

Les relations économiques avec l’UE ont beaucoup de similitudes : Union douanière (1995 pour la Turquie ; accords EuroMed des années 90 pour les 3 pays du Maghreb), prédominance de l’UE dans les échanges extérieurs : Turquie : 52 % des exportations, 48 % des importations avec l’UE, Maghreb : 57 et 59 % (en forte progression depuis 1990 : +53%).

Enfin, les deux ensembles sont, dans des termes proches, devant la question des investissements directs étrangers (IDE), ou plus largement de l’incitation à investir pour les capitaux, internes ou externes, qui seraient disponibles. La part des IDE, en effet, reste faible dans la FBCF (1 % pour la Turquie, 1 à 1,3 % pour les pays du Maghreb), principalement issus dans les deux cas de l’UE, laquelle donne la préférence aux pays émergents et plus encore aux PECOS, où la main d’oeuvre est plus qualifiée, l’expérience industrielle et le tissu industriel plus solides, mais aussi parce que l’environnement institutionnel et juridique inspire aux IDE une plus grande confiance.

Une grande différence : la perspective de l’adhésion

La perspective de l’adhésion a mis la Turquie dans la même catégorie que les PECOS pour tout ce qui concerne les facteurs institutionnels et d’environnement juridique de l’intégration économique, avec trois effets :

• Un effet moteur : la mise aux normes institutionnelles, à la fois politiques et économiques, est la condition préalable de l’ouverture de négociations d’adhésion (critères de Copenhague). Ce moteur joue jusque dans le cœur des institutions, puisque, en Turquie comme dans les PECOS, on trouve un « secrétaire général pour l’UE », chargé à la fois de la négociation et de la préparation à l’adhésion ;

• Un effet niveau. Le niveau de ces normes est fixé, très haut : c’est la reprise, après la convergence, de l’acquis communautaire (en commençant par la réglementation des douanes, la politique commerciale, le droit de la concurrence, la propriété,…).

• Un effet sur l’importance des engagements européens en retour. Les programmes d’aide sont entraînés à la hausse, des deux côtés (UE et Turquie), comme ils l’ont été pour les PECOS : importance accordée aux aspects institutionnels et juridiques, technique des jumelages, qui entraîne un flux d’experts de l’UE dans ce champ-là (plus qu’avec les simples programmes d’ajustement structurels de la BM dont ont bénéficié les pays du Maghreb).

Conclusion à tirer pour le Maghreb :

A partir du moment où ces pays suivent la même logique d’ouverture et de libéralisation économique que la Turquie, amorcée avec les grands accords d’association de 1995 (Tunisie), 1996 (Maroc) et 2002 (Algérie), ils doivent obtenir que les objectifs et les moyens de la coopération institutionnelle avec l’UE soient portés au même niveau.

Le besoin d’attirer désormais les IDE (ou l’investissement à domicile de l’épargne des nationaux) est reconnu, et avec lui la priorité à donner aux « réformes de la gouvernance ».
Plusieurs indices en font foi :

• Au plan bilatéral, la France, premier partenaire de ces pays à la fois en termes économiques, financiers et de coopération, fait désormais de la « coopération institutionnelle » un de ses (trois) grands axes de présence. Peut-être pour ne pas les abandonner dans ce domaine à l’initiative américaine dite « Broader Middle East and North Africa ». Et alors même que le bilan de l’action passée, par exemple de la coopération judiciaire avec la Tunisie, ou de la coopération policière et administrative avec la Maroc en matière de lutte contre le trafic de drogue et la migration clandestine, n’est pas toujours convaincant.

• Les programmes de l’UE (MEDA II) font une place, variable selon les pays, aux enjeux de la bonne gouvernance. Je pense à un programme MEDA avec l’Algérie pour la réforme de la Justice, doté pour les années 2006-2009 d’un important budget et mobilisant un bel effectif d’experts, pour appuyer la stratégie de réforme judiciaire engagée dès 1999 par le président Bouteflika : effectif et formation des juges et des greffiers, spécialisation des juridictions (tribunaux administratifs, tribunaux de commerce à créer), moyens matériels, notamment informatiques, réforme du CSM et relèvement des salaires des juges pour leur indépendance. On retrouve les éléments de la réforme judiciaire turque.

• L’OCDE même vient de lancer, en 2005, une initiative pour étendre à d’autres que ses membres, aux pays ANMO, ses exercices d’évaluation de la qualité de l’environnement réglementaire pour les investisseurs, et plus largement de la qualité de la gouvernance (dans 4 domaines : gestion budgétaire, simplifications administratives, qualité réglementaire, droits de l’homme et société civile).

Ces démarches convergent dans l’objectif de rapprochement des systèmes institutionnels et juridiques, mais requièrent le déblocage de moyens de coopération renforcés, apparentés à ceux auxquels une perspective d’adhésion ouvre l’accès.

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1) “From Red Tape to Smart Tape. Administrative simplifications in OECD Countries (OECD 2003)
2) Voir notamment « Doing Business in 2005. Removing obstacles to Growth». World Bank and IFCO University Press. 2005
3) « Pour une meilleure gouvernance dans les pays du Moyen-Orient et de l’Afrique du Nord ». Banque mondiale 2004 (ed ESKA)
4) « Turquie. Une aide capitale pour la reprise économique ». Editions OCDE 2002
5) Etudes économiques de l’OCDE. Turquie. Décembre 2004.