Intervention de Bernard Miyet

par Bernard Miyet, Ancien Secrétaire Général Adjoint de l’ONU, Ancien Ambassadeur à l’OSCE, Président de la SACEM

Intervention prononcée lors du colloque du 6 juin 2005 L’ONU en 2005

Je vais, comme on me l’a demandé, vous donner le point de vue du praticien et non pas aborder la réforme sous l’angle théorique. Je parle sous l’œil de deux de mes maîtres qui ont été mes inspirateurs et pour qui j’ai la plus grande affection : Stéphane Hessel et Alain Dejammet qui ont été mes patrons en début de carrière à la direction des Nations unies et à la Mission permanente à Genève. J’en conserve un souvenir tout à fait marquant.
A plusieurs reprises dans ma carrière j’ai été confronté aux Nations Unies : d’abord sous l’autorité d’Alain Dejammet et de Stéphane Hessel, m’occupant d’économie et de développement, ensuite à New York, comme Secrétaire général adjoint chargé du maintien de la paix. Dix ans après mon départ, je suis revenu à Genève comme représentant permanent.
A chaque fois, j’ai été confronté aux trois mêmes constatations :

· L’impact de la société médiatique sur la manière dont les Nations Unies fonctionnent – ce qui fera plaisir à Régis Debray –
· L’influence des modes idéologiques et des raisons de circonstances sur les choix politiques ou les orientations qui sont prises.
· La soumission aux intérêts des grandes puissances.
· Il faut être conscient de ces trois aspects lorsqu’on est dans le système des Nations Unies.

J’évoquerai dans un premier temps les questions d’économie et de développement, pour illustrer mon propos. Je serai bref, laissant le soin à Denis Bauchard d’intervenir. Il fut lui aussi mon patron à New York, à l’automne 1980, lorsque j’ai fait ma première Assemblée générale à la Deuxième commission.
Lorsque, jeune secrétaire, sous l’autorité d’Alain Dejammet puis de Denis Bauchard et de Stéphane Hessel, vous traitez de questions relatives au dialogue Nord-Sud, au développement, à la stabilisation des cours des matières premières, aux accords des produits de base… vous vous trouvez dans une logique de long terme car il s’agissait de traiter des causes du sous-développement, non pas des conséquences. Aujourd’hui, c’est fini, la société médiatique fait qu’on ne parle plus de causes mais uniquement de symptômes. Nous avons assisté à l’irruption de l’humanitaire et de l’environnement qui, au demeurant, sont chaque fois des préoccupations déterminantes des opinions publiques du Nord, pas vraiment de celles du Sud. On voit bien que, dans cette affaire, sur l’ordre du jour et la manière dont on aborde les choses, ce sont les thèmes dominants du Nord qui s’imposent, dictés par le choix des opinions publiques et la pression qu’elles exercent sur nos gouvernements. Nous sommes donc constamment amenés à ne plus réagir qu’en fonction du rythme et de la logique des médias, celle de l’immédiateté et du caractère spectaculaire des informations et des effets d’annonce. On a donc tendance à oublier le long terme, on réagit sans aucune priorité comme pour la une d’un quotidien : il faut chaque jour faire un titre en première page et on a tendance à oublier et à marginaliser les questions durables.

Le deuxième point, c’est le poids des idéologies. Lorsque vous vous occupez de la CNUCED de 1976 à 1979, vous raisonnez sur le long terme, sur les causes du sous-développement. Début 1980, la vague reaganienne et thatchérienne fait que la nouvelle idéologie dominante : l’ultra-libéralisme, la fin de toute pression sur les marchés impriment leur marque sur l’ensemble de l’ordre du jour des Nations Unies et sur la vie même des institutions. La CNUCED qui était l’organisation phare, est réduite à néant et petit à petit l’ensemble des questions qui y sont traitées sont transférées vers d’autres institutions mieux contrôlées.

J’en viens au troisième point : la soumission aux grandes nations. Lorsque vous considérez les questions économiques, l’ECOSOC n’a jamais véritablement existé… Au cours de ma carrière j’ai dû voir naître je ne sais combien de projets de réforme de l’ECOSOC, lequel allait devenir le nouveau gouvernement mondial dans le domaine économique et social. Non seulement ça n’a jamais été le cas, mais la CNUCED a été dépouillée de toute prérogative sur les questions d’endettement au profit du FMI et de la Banque mondiale ou relatives au commerce international au profit du GATT et de l’OMC. Pour d’autres questions, particulièrement importantes, personne n’a, à aucun moment, imaginé – et pas seulement de l’autre côté de l’Atlantique – de confier à une organisation internationale le soin d’organiser ou de suivre les dossiers de l’évolution des marchés financiers internationaux ou de concurrence. J’ai siégé à la fin des années 70 dans des commissions qui s’occupaient de codes de conduite des sociétés transnationales, de la réglementation du transfert des technologies et des pratiques commerciales restrictives (le droit des ententes et des positions dominantes). Tout ça a disparu, ces questions sont dorénavant traitées exclusivement à Washington et à Bruxelles, la communauté internationale étant écartée de toute réflexion et de tout mécanisme de décision sur ces questions. C’est le constat que j’ai dû faire à mon retour à Genève comme ambassadeur, après avoir travaillé auprès de Stéphane Hessel, formidable négociateur plein d’enthousiasme, sur le fonds commun de stabilisation des matières premières – un peu dérouté par l’évolution qui s’est produite entre temps.

Arrivant à New York quelques années plus tard, je me heurtai à ces mêmes problèmes peut-être sous une forme un peu différente : l’impact de la société médiatique. Le Conseil de sécurité à New York vit au rythme de CNN, du New York Times et du Washington Post. Quand je vois aujourd’hui l’autocritique faite par l’ensemble des journalistes nord-américains sur la manière dont ils ont traité le problème des armes de destruction massive en Irak, je me demande si c’est de l’inconscience ou l’hypocrisie la plus totale. Il suffisait, lorsque vous siégiez au Conseil de sécurité, de lire dans les trois semaines qui précédaient tout débat – pas simplement sur l’Irak, ça a été la même chose sur toute l’affaire de Yougoslavie – les articles, éditoriaux, « avis avisés » des éditorialistes de ces deux journaux, fondés sur des « fuites » ou « sources autorisées » pour vous rendre compte de cette mise en condition des membres du Secrétariat général ou du Conseil de sécurité. Regardez les photos, analysez les articles, cherchez les fuites – qui proviennent soit du département d’Etat, soit, le cas échéant, de la CIA – et vous vous faites une idée. Depuis des années je propose à Sciences Po que des étudiants aillent étudier en détail la presse américaine, new yorkaise ou washingtonienne à la veille de ces grands débats.
Cela a un impact, qu’on le veuille ou non : le fait que le Conseil de sécurité soit installé à New York, qu’il s’agisse des organes journalistiques les plus influents… on se rend compte que ça peut troubler les esprits et, à l’occasion, orienter les décisions. C’est une réalité qu’en aucun cas il ne faut se cacher.

Je voudrais ensuite relever l’absence de vision à long terme, y compris sur le maintien de la paix et l’action en fonction de politiques de circonstances.
J’ai lu « l’Agenda pour la paix » ; je le dis devant le Secrétaire général qui l’a rédigé, et je précise quand je suis arrivé en 1997 pour diriger le département des opérations de maintien de la paix… que plus personne n’en parlait…
Cet « Agenda pour la paix » avait pourtant eu une certaine influence puisque avant de prendre mes fonctions, lors de réunions au Ministère des Affaires étrangères et au Ministère de la Défense français, on m’avait dit : « Nous sommes en train, sur la base de « l’Agenda pour la paix », de réfléchir à une nouvelle doctrine du maintien de la paix ». Avec un beau tableau synoptique, à entrées multiples, on précisait en détail ce qui devait relever des Nations Unies, ce qui devait relever des coalitions, ce que les uns et les autres pouvaient faire. C’était une situation tout à fait confortable pour un futur Secrétaire général adjoint car il ne restait rien à faire pour les Nations Unies : toute opération ne devait plus relever que du chapitre VI, dans le cadre d’un accord de paix signé par les parties et, plus encore, il fallait qu’on soit à peu près sûr de la fiabilité des parties, de leur engagement à respecter l’accord qu’elles avaient signé. C’est à dire que, si vous rassemblez ces trois conditions, les Nations Unies ne peuvent intervenir dans aucun des conflits qui existent aujourd’hui, … Je m’étais un peu étonné de cette logique, disant : « Je pensais que la France était membre du Conseil de sécurité, que c’était un élément important de son influence sur la scène internationale, qu’il pouvait y avoir un certain nombre de circonstances dans lesquelles il fallait que la communauté puisse intervenir…Si vous me dites déjà, de manière normative, que plus rien ne peut être fait, c’est formidable pour moi, au prochain début de génocide je vous dirai : Ce n’est pas mon problème, réglez-le vous même ! »
On avait là sur le plan des approches et des modes politiques un irréalisme, une approche doctrinale qui étaient totalement contraires à la nécessité de souplesse, de pragmatisme qui puissent permettre au Conseil de sécurité d’agir quand la situation l’exigeait et je suis d’accord avec Serge Sur sur ce point. Au hasard, d’ailleurs – ce qui assez étonnant- en 1997 tout le monde voulait du chapitre VI…quand j’ai quitté l’ONU en 2000 … plus personne ne voulait autre chose que du chapitre VII ! Ca s’inscrit dans la constance des logiques politiques.
On est passé ensuite au rapport Brahimi, formidable le rapport Brahimi… parce que, très logiquement, il a redonné des moyens au Département. Au cours de mon séjour, j’ai du gérer un effectif passé de 6000 soldats sur le terrain à 50 000, après le Kosovo, le Timor, alors que dans le même temps le nombre de mes collaborateurs passait de 420 à 320 ! On voit là le bricolage de génie des Nations Unies : parvenir avec 320 hommes, du Secrétaire général adjoint jusqu’à la dernière secrétaire, militaires et civils compris, à gérer 17 opérations de maintien de la paix, à créer les structures et déployer les moyens pour mettre en place deux Etats (le Kosovo et le Timor oriental), ce n’est pas une mince affaire. Et quand on voit les résultats acquis, au moins sur le plan de l’organisation, ce n’est pas si mal.
Si des moyens civils ont été mis à disposition par le rapport Brahimi, rien n’a été compté sur le plan militaire, que les choses soient claires. Je reviens à ce que je disais : à aucun moment on n’a pensé à faire en sorte qu’il puisse y avoir des « forces en attente ». Elles n’existent que sur le papier. J’ai d’ailleurs eu le plaisir d’accueillir Alain Dejammet et son collègue britannique quand Français et Britanniques ont voulu cosigner l’accord sur la mise à disposition de « forces en attente ». La mise à disposition de forces en attente par un Etat, c’est un « traveller’s check » : la première signature a lieu sous les caméras, mais dès lors qu’il faut obtenir la deuxième signature, lorsque vous demandez : « Dites-donc, au Timor, au Congo, en Sierra Leone on a besoin de troupes… », d’un seul coup, la deuxième signature fait défaut. Il faut donc, pour essayer de trouver des troupes, se retourner vers les Bangladeshi, les Pakistanais, les Kenyans puisque les pays occidentaux ne sont jamais disposés à faire un effort sur cette affaire.

Pour donner l’illusion d’agir, les Etats avancent une proposition rencontrée dans tous les projets de réformes et ressassée maintes fois, pas simplement d’ailleurs en ce qui concerne le maintien de la paix mais aussi à propos d’environnement, d’humanitaire, c’est la nécessité pour les Nations Unies de faire du « early warning », de l’alerte précoce, ce qui paraît au demeurant une solution de bon sens.
Je me souviens qu’accueillant Georges Tenet l’ancien patron de la CIA, quand il a pris ses fonctions, ce dernier m’a dit « Il faut faire de l’alerte précoce. » « Formidable, lui répondis-je, mais pensez-vous que si Clinton ne sait pas, si Eltsine ne sait pas, si Chirac ne sait pas, si Blair ne sait pas, Koffi Annan lui va savoir ? Etes-vous disposé à mettre à disposition des Nations Unies un réseau satellitaire ? De mettre en place un réseau d’ambassades qui n’existe pas ? De développer des services secrets qui n’existent pas ? »
Cette approche est, très souvent, un bon moyen de se dédouaner alors que les moyens ne sont jamais à disposition.

Dans le rapport qui vient d’être publié – et je poserai la question à Lord David Hannay – il y a une partie concernant le « Peace making, Peace building, Peace keeping ».
J’ai parlé avec Robert Badinter de l’idée d’avoir un nouveau deuxième deputy vice Secrétaire général chargé de la sécurité collective et du maintien de la paix… Une idée qui m’étonne… Je ne suis plus en charge des opérations de maintien de la paix et je me sens libre de parler à ce sujet. Créer un écran supplémentaire entre le Secrétaire général (autorité suprême dont le rôle est essentiel en matière de sécurité collective et de paix internationale) et la personne en charge des opérations de maintien de la paix, ça me laisse perplexe ! Je me suis toujours demandé si on n’était pas en train de retomber sans s’en apercevoir dans les querelles qui rongent le système des Nations Unies. Dès mon arrivée, j’ai vécu la bagarre avec mon collègue des Affaires politiques pour décider qui devait récupérer les opérations spéciales : devaient-elles retourner au Département des Affaires politiques, comme dans le passé, ou demeurer au sein du Département des opérations de maintien de la paix créé sous l’autorité de M. Boutros Ghali avec une mission, des objectifs, un rôle très spécifique et très orienté vers l’action ? Je ne sais pas si le fait qu’un Français ait pris la tête de ce département a pu créer quelques démangeaisons ici ou là… mais établir un échelon intermédiaire entre le Secrétaire général et le responsable me paraît personnellement une aberration.
Impression renforcée à l’évocation d’un deuxième point : La mise en place d’une commission sur le Peace building. Là encore, faut-il savoir où on va ! C’est exactement ce qui s’est passé avec une commission spécifique de l’ECOSOC pour Haïti (ça a été un fiasco total). Le problème n’est pas simplement d’avoir une commission mais d’avoir des moyens. Tant que le PNUD ou les gens sur place n’auront pas les moyens financiers d’assurer à long terme le développement d’un pays, ce n’est pas la commission qui se substituera aux moyens dont on peut disposer.

Je voudrais conclure en évoquant rapidement la réalité des décisions du Conseil de sécurité.
On vit dans le monde du « deux poids deux mesures ». Lorsque je suis arrivé, l’Afrique était bannie de toutes les opérations, quand je suis parti, il n’y avait pas une opération en Afrique qui n’eût été conduite par les Nations Unies. Aujourd’hui encore, la seule organisation qui soit présente sur le continent, qui ait la légitimité politique et les moyens militaires, ce sont les Nations Unies.
Pourquoi en était-on arrivé là ? Pour des raisons de circonstances et en fonction des intérêts stratégiques des grands pays. Il est clair qu’après les échecs monumentaux en Somalie, au Rwanda ou en ex-Yougoslavie, c’en était fini des Nations Unies sur le plan opérationnel. On pensait que plus aucune opération de maintien de la paix ne verrait le jour, surtout sur un terrain aussi difficile que l’Afrique.
Mais, à l’époque, on a mal perçu la raison essentielle de cette situation au-delà des raisons de circonstances :
Le clivage très fort existant entre l’administration Clinton et le Congrès républicain à Washington interdisait au gouvernement américain de pouvoir véritablement conduire une politique aux Nations Unies sur les opérations de maintien de la paix. De plus, les contraintes budgétaires qui s’exerçaient sur lui avec blocage de l’ensemble des contributions américaines à la fois au budget général et au budget des opérations de maintien de la paix, interdisaient tout mouvement.
Mais il y avait une raison plus importante encore, qu’on n’a jamais évoquée et qui a justifié toute cette politique. C’était la décision de relégitimer l’OTAN après la chute du mur de Berlin. Dans ce cadre-là, les opérations de maintien de la paix, la sécurité collective sont devenues, pour les pays de l’OTAN, l’élément clé pour justifier la permanence et l’élargissement de l’OTAN. La notion de régionalisation des opérations de maintien de la paix a largement été dictée – ça n’a jamais été évoqué sous cette forme – par cet intérêt stratégique de l’OTAN à pouvoir se perpétuer et se relégitimer sur des opérations de maintien de la paix comme en Yougoslavie.
Pour ce faire, la volonté de relégitimer l’OTAN s’est concrétisée dans le même temps par le développement de la notion de régionalisation des opérations de maintien de la paix. C’est ce qui s’est passé en Afrique avec le Libéria et la Sierra Leone où les troupes de l’ECOMOC étaient contrôlées en fait par le Nigeria puissance sous-régionale. Ceci s’est en contrepartie traduit par l’impossibilité de lancer la moindre opération de maintien de la paix en République Démocratique du Congo ou ailleurs, parce qu’aucune organisation africaine n’avait à la fois la légitimité politique et les moyens militaires de l’OTAN.
Dans ce contexte, on a complètement légitimé l’action de la Russie, par l’intermédiaire de la CEI, aussi bien au Tadjikistan qu’en Géorgie. On voit encore aujourd’hui les phénomènes de blocage que ce choix a créé sur le plan de l’émancipation de ces pays et l’impossibilité de régler les conflits, comme en Géorgie aujourd’hui… le problème demeure, il n’a pas été réglé.
Il y a eu de ce point de vue, une approche qui a répondu à des intérêts stratégiques : il faut intervenir dans les Balkans, l’Afrique n’a pas d’importance.
On légitime ou on relégitime ainsi l’OTAN et, par là même, le concept de régionalisation doit devenir l’alpha et l’omega de la politique de maintien de la paix au sein des Nations Unies. Là encore, on s’est ensuite rendu compte que ça a abouti à un certain nombre d’erreurs. La prise de conscience s’est faite et à partir de 1998-99. A mon arrivée, début 1997, j’avais le sentiment d’être un syndic de faillite, et je me suis vite retrouvé à la tête d’une start up qui, d’un seul coup, a dû recréer deux Etats, assurer le retrait israélien du sud-Liban, monter les opérations au Congo, en Sierra Leone, au Liberia, en Ethiopie-Erythrée. Ca a été une nouvelle explosion dictée par les circonstances parce que personne n’était capable de le faire à la place des Nations Unies.

Voilà donc une expérience vécue et l’évocation de trois points qui doivent toujours être pris en compte lorsqu’on aborde les questions de réforme, qu’elles soient sur le plan normatif ou institutionnel. Merci de votre attention.