Le malaise tient aux politiques clairement anti-majoritaires conduites par les partis jadis dits de gouvernement

Tout a été dit par Jean-Éric Schoettl de manière magistrale. J’exposerai des vues très similaires, un peu autrement et sans doute moins bien.

Avant d’en venir aux institutions, je commencerai, très brièvement et à l’invitation de Marie-Françoise Bechtel, par souligner un point extérieur à notre discussion de ce soir. Nous nous trouvons actuellement dans un moment crucial où le risque est de se tromper de priorité politique. S’il est naturel d’être incité à rechercher des solutions à nos difficultés internes, le problème principal des années à venir pourrait bien se trouver ailleurs, du côté de l’Union européenne et des évolutions qui s’y annoncent. Pour le dire en deux mots : si les projets poussés par l’actuelle Commission – le nouvel élargissement et la généralisation du vote à la majorité qualifiée en particulier – arrivent à leur terme, notre discussion présente n’aura plus grand objet. C’en sera définitivement fini de la capacité d’action politique autonome de la France. Or la configuration gouvernementale laborieusement issue des élections législatives suscite des craintes légitimes en la matière. Entre un Premier ministre pénétré de la cause européenne, un ministre des Affaires étrangères fervent fédéraliste, de notoriété publique, et un Président, dont les convictions européennes ne sont pas un mystère, un Président qui peut être tenté de trouver sur ce front une compensation à son impuissance interne, la poussée en ce sens n’aurait rien de mystérieux. Avoir été le dompteur des Gaulois réfractaires pourrait apparaître comme une victoire pour Emmanuel Macron à l’échelle européenne et une excellente carte de visite pour une carrière future à Bruxelles.

Les questions européennes ne nous dispensent néanmoins pas de nous préoccuper de notre système politique, à l’heure où fleurissent, comme l’a expliqué de manière définitive à mes yeux Jean-Éric Schoettl, des recettes soi-disant miracles pour améliorer le fonctionnement de nos institutions et tendre vers un apaisement démocratique où tous pourraient se reconnaître. Je serai très bref sur le scrutin proportionnel car je crois que tous les arguments pouvant être mobilisés ont déjà été fort bien énoncés. D’un point de vue tactique, j’aimerais juste souligner l’illusion parfaite de gens qui, à défaut de se prononcer sur le terrain des principes, voient dans la proportionnelle une opportunité de petits calculs politiciens. Certains pensent par exemple qu’une proportionnelle bien ajustée (sans doute intégrale au regard du rapport de forces actuel au Parlement) permettrait au Parti socialiste de s’émanciper de la tutelle de La France insoumise. Je crois qu’ils se trompent et ignorent la nature du personnel du Parti socialiste. Même dégagés du chantage au désistement, les députés de centre gauche resteraient en effet intraitables pour des raisons plus identitaires encore que strictement politiques. Par héritage historique, la gauche radicale reste le surmoi de la gauche modérée, qui passe son temps à s’excuser de l’être. Sur tous les dossiers qui nourrissent par ailleurs la montée en puissance du Rassemblement national et qui fracturent notre société politique, l’instauration de la proportionnelle ne pourrait déboucher que sur des gouvernements faibles du fait d’un déficit de soutien dans l’opinion.

Le plus important dans la proportionnelle réside néanmoins dans ce que les Français ont oublié grâce au retour du scrutin majoritaire sous l’égide de la Constitution gaullienne. Par ses effets anti majoritaires, la proportionnelle renvoie à une philosophie de l’élection dont il faut bien mesurer le caractère problématique. L’objet de l’élection est-il de dégager la représentation directe d’un vœu majoritaire permettant aux électeurs de reconnaitre dans les gouvernements qui sont désignés l’orientation politique en faveur de laquelle ils se sont prononcés, ou bien cet objet est-il de désigner des représentants qui, de manière indirecte, en formant une coalition majoritaire, définissent l’orientation gouvernante, éventuellement éloignée de ce qui s’est exprimé dans l’élection ? C’est un problème que les Français ont bien connu sous la III^e et la IV^e République. Il a été remarquablement éclairé dans son principe général par le livre d’Odile Rudelle La République absolue : 1870-1889 (Éditions de La Sorbonne, 1995). Avec la proportionnelle, les chances s’accroissent d’avoir un résultat qui, par le filtre parlementaire et les calculs inhérents à la formation d’un gouvernement de coalition, ne ressemble que de loin au vœu majoritaire clairement exprimé lors du scrutin. Il peut se produire dans le cadre du scrutin majoritaire à deux tours. Nous venons d’en avoir l’exemple. Avec la proportionnelle il risque de devenir la norme. L’antiparlementarisme français s’est nourri durablement de ce point d’incertitude du mécanisme représentatif qui aboutit à diviser le scrutin en deux étapes : d’une part, l’étape de la désignation des représentants ; d’autre part, l’étape intra-parlementaire de la formation d’une majorité qui peut donner le sentiment de s’éloigner considérablement du verdict des urnes. C’est sur ce point, qui engage une philosophie de la représentation très spécifique, que doit porter le choix en matière de système électoral. Il est à l’origine de l’incompréhension à laquelle une majorité des citoyens est en proie, devant les calculs étranges qui ont présidé ces derniers mois à la formation du gouvernement actuel. On sent bien en effet que celui-ci n’est pas construit sur la recherche d’une adéquation à ce qui a été réellement exprimé par les Français lors des dernières élections mais sur la nécessité d’obtenir, tant bien que mal, une majorité au parlement. Cette majorité n’est pas une majorité positive d’adhésion, elle est une majorité d’opportunité conçue en fonction de la possibilité pour le gouvernement de se maintenir. Il faut mesurer combien cette situation est devenue étrangère à la culture politique qui s’est installée en France avec la Constitution gaullienne. La proportionnelle nous ramènerait infailliblement à l’incompréhension du système représentatif par la masse des citoyens.

Je vais maintenant revenir sur le terrain de la solution à apporter aux difficultés que Jean-Éric Schoettl a si bien exposées. Je crois, en dépit des multiples accrocs qu’ont connu les institutions de la V^e République, que celles-ci recèlent encore des instruments pouvant débloquer la situation. Moyennant quelques aménagements et transformations de son usage, le référendum pourrait être la solution à l’équation politique que nous sommes sommés de résoudre. Pour dire les choses sans détour, le malaise, que traduisent la montée du Rassemblement national comme l’abstention de masse, tient aux politiques clairement anti-majoritaires conduites par les partis jadis dits de gouvernement. Au fil des alternances, ces derniers se sont montrés tacitement d’accord pour tenir en lisière une demande populaire audible de longue date sur des sujets comme l’Europe (le référendum de 2005 mérite quand même de ne pas être oublié…), la justice, l’insécurité, l’immigration ou encore l’éducation. Sur ces différents sujets, au titre de la disqualification morale d’une opposition présumée réactionnaire, le consensus opérationnel présidant à la définition des politiques publiques a écarté les aspirations majoritaires des Français. Les dernières élections législatives l’ont clairement montré. Une majorité s’est manifestée au second tour pour refuser l’accès du Rassemblement national aux responsabilités gouvernementales, les Français craignant le saut dans l’inconnu que représente celui-ci. Mais, et c’est là que les choses se compliquent, ce parti est arrivé très haut et il y a une majorité parfaitement nette dans l’opinion en faveur de certaines des mesures qu’il prône et des thèmes qu’il met au centre du débat. Cette double – et contradictoire – majorité a créé une situation politique intenable qu’il s’agit aujourd’hui de débloquer. Un usage bien compris du référendum me paraît être la meilleure solution dont nous disposons face à cette impasse qu’on peut qualifier de structurelle. Comment faire autrement qu’objectiver le vœu populaire, en quelque sorte, par des référendums dont l’issue ne fait pas vraiment mystère, indépendamment des résultats de la désignation de représentants qui ne le reflète pas ? Les solutions politiques classiques et les menus aménagements pour améliorer les choses à la marge demeureront vaines en l’absence de cette reconnaissance officielle des priorités populaires, à charge ensuite pour les gouvernants de les traduire à leur façon, sans pouvoir faire semblant de les ignorer.

Comment, en démocratie, peut-on durablement mener des politiques anti-majoritaires ? Telle est la question qui est posée au système politique français et sur laquelle on se doit d’ouvrir les yeux, quelle que soit sa préférence partisane. Face à cette situation, le recours à l’instrument référendaire serait dans le plus pur esprit des institutions de 1958-1962. Il s’agirait en effet non pas d’un référendum d’initiative citoyenne mais d’un référendum d’initiative gouvernementale. C’est la responsabilité typique du Président de la République, en tant qu’arbitre, de mobiliser l’opinion pour faire apparaître un vœu majoritaire auquel tout gouvernement, peu importe son orientation politique, devrait apporter des solutions. Nous avons plus que jamais besoin de retrouver l’équilibre entre la présidence et le gouvernement parlementaire, équilibre que nous avons perdu de vu au fil des évolutions de nos institutions, le Président étant devenu un chef de parti, à l’opposé de ce que voulait le général de Gaulle. Il reviendrait aujourd’hui à un Président conscient de son rôle de permettre aux majorités d’opinion de se traduire en majorités politiques.

Ce pas en avant, ou ce coup d’audace par rapport aux usages établis, paraissent d’autant plus indispensables que l’actuelle situation est probablement appelée à durer. Certains, qui pourfendent le scrutin proportionnel, pensent qu’il suffit d’attendre que le Rassemblement national devienne majoritaire pour que les conséquences de la rupture exercent leurs effets pédagogiques, en mettant en évidence l’inconsistance démagogique du programme populiste. Outre les graves inconvénients de ce genre d’enseignement par l’échec, la situation semble improbable. Si l’on regarde les choses froidement, le Rassemblement national a contre lui, non pas tant le rejet de ses idées que le saut dans l’inconnu que son accès au pouvoir représenterait pour une société française vieillissante où l’arrivée tranquille des retraites à la fin du mois constitue la préoccupation prioritaire d’une partie notable de l’électorat. La peur est de loin le plus grand obstacle sur sa route. L’aventure politique n’est pas à l’ordre du jour. Quant à l’effort de civilité dont parlait Jean-Éric Schoettl, par lequel les forces institutionnelles s’autoproclamant honorables accepteraient, en se bouchant le nez, de faire une place « aux pelés et aux galeux » du Rassemblement national et de renoncer au cordon sanitaire, je crois qu’il s’agit là-encore d’un scénario très peu vraisemblable. La seule solution pour avancer est de faire apparaître clairement, par référendum, le désaccord entre les possibles majorités gouvernementales et les majorités d’opinion. Je ne vois pas d’autres manières de sortir de l’impasse.

Il s’agit bien sûr d’une issue très peu plausible en l’état actuel des forces politiques mais il faut tout de même l’évoquer, ne serait-ce que comme un scénario qui montre par contraste dans quelle situation exacte nous nous trouvons. Plus les solutions sont improbables, plus l’on prend la mesure de la crise qui nous attend. Sauf miracle, celle-ci ne se résorbera pas dans les mois et les années qui viennent.

De manière générale, si on raisonne en dehors du cadre actuel et se livre à une exploration utopique de ce que serait un perfectionnement de nos institutions, je crois qu’il n’y rien à attendre des solutions miracles qui fleurissent de divers côtés et qui constituent toutes – à des degrés divers – des impasses. J’ajouterai un argument supplémentaire à ceux qu’avançait Jean-Éric Schoettl contre la solution, très populaire, du référendum d’initiative citoyenne. À mon avis, cette piste arrangerait le pouvoir en place plus que le peuple, finalement. Dans un tel système de référendum d’initiative citoyenne, le pouvoir exécutif deviendrait en effet l’arbitre du calendrier politique. Or cette position représente l’arme absolue. Dans la mesure, en effet, où on ne peut pas tout faire à la fois, celui qui enregistrerait les vœux hétéroclites issus des différentes consultations et définirait l’agenda des réalisations demeurerait le vrai maître. Le pouvoir serait plus que jamais l’agence de mise en œuvre des résultats de ces référendums d’initiative citoyenne, le conciliateur entre des demandes qui ne seraient en rien harmoniques et par conséquent, le détenteur du dernier mot.

Un mot, enfin, des conventions citoyennes. Je considère que le sondage délibératif, une technique dont on parle moins aujourd’hui mais qui a eu son heure de gloire, correspondrait au bon usage de celles-ci. On prend des gens tirés au sort, on essaie de les former au traitement de la question et on en tire des indications qui restent un sondage sur ce qui paraît le plus souhaitable pour une population. Cela marche bien au niveau local. À l’inverse, une convention citoyenne, dans son emploi politique au niveau national, n’a aucune légitimité auprès des citoyens. Au mieux, elle peut apporter une information utile, en aucun cas, elle ne peut avoir de portée décisionnelle. Je suis d’accord avec Jean-Éric Schoettl sur ce point. Tout ce qu’une telle convention pourrait préconiser resterait en l’air. En politique en effet, c’est le critère de la majorité qui définit la vraie pression sur les pouvoirs. Et seule la majorité exprimée par l’élection est incontestable, là où celle qui se dégage de l’opinion est fragile. La réaction de l’opinion publique vis-à-vis de la Convention Citoyenne pour le Climat a été éloquente à cet égard. Elle s’est avérée négative d’une manière écrasante. Aucune légitimité représentative ne lui a été reconnue. L’élection, c’est autre chose et un quelque chose d’irremplaçable. 

S’il y a bien un manque cruel, nouvellement apparu dans notre système institutionnel, en revanche, il se situe du côté de la carence du diagnostic des situations. Bien sûr, des études d’impact sont régulièrement produites au sujet des décisions législatives d’envergure. Force est de constater que celles-ci ne sont pas à la hauteur du problème, pour des raisons dans lesquelles je n’ai pas le temps d’entrer. La fonction « diagnostic », pourtant, s’avère capitale en démocratie. Nous en avons une illustration parlante dans notre passé récent. La stabilisation démocratique qui s’est opérée lors des Trente glorieuses a tenu pour une part essentielle dans la construction d’un appareil de connaissances publiques qu’illustraient l’INSEE, l’INED, et bien d’autres organismes. Ils ont réduit l’anxiété permanente qui travaillait la société à l’égard en particulier des conjonctures économiques. Ils ont introduit de la lisibilité et de la prévisibilité dans le chaos du devenir. Or aujourd’hui tout est à refaire en ceci que la gamme des problèmes à envisager s’est élargie. L’appareil en place ne suffit plus. Nous avançons à l’aveugle, sans prise sur ce qui se passe, au milieu d’évolutions incompréhensibles pour la masse des citoyens. C’est une rupture cognitive qui nous demande de franchir une nouvelle étape, d’améliorer en profondeur notre appareil public de connaissance, afin de disposer de diagnostics fiables sur des sujets toujours plus obscurs, sans lesquels il n’est pas possible de définir les remèdes appropriés à nos maux. Sans réponse à ce besoin, le sentiment que la situation échappe aux citoyens ne peut que s’aggraver et la gesticulation législative s’accélérer, comme si cela avait un sens de faire des réformes à répétition, sans savoir à quoi celles-ci répondent et ce qu’on veut faire évoluer.

Prenons par exemple le cas de ce qui est arrivé à notre système éducatif. Pourquoi est-il dans cet état de délabrement ? Nous en constatons tous les jours les effets mais le pourquoi du processus demeure opaque, d’où la multiplication de remèdes improvisés, parfois judicieux mais pour autant incapables de changer en profondeur le fonctionnement de la machine. Il faudrait bien sûr mieux payer les enseignants mais je ne crois pas que la rémunération soit le point principal de défaillance du système. Les instituteurs de la III^e République étaient par exemple extrêmement mal rémunérés mais ont construit une école admirable parce que leur vocation, l’esprit de la transmission, la formation à l’esprit républicain étaient suffisamment présents dans les esprits pour qu’ils s’accommodent d’une situation matérielle très médiocre. Le constat de carence que je formule au sujet de l’école s’applique à un nombre impressionnant de dossiers. L’absence de connaissance exacte des objets que l’on prétend traiter constitue le premier facteur de l’impuissance publique. Je vous renvoie, pour approfondir le sujet, à un ouvrage de François Cornut-Gentille, Savoir pour pouvoir (Gallimard, 2021). Il regorge d’exemples frappants. François Cornut-Gentille avait notamment été chargé, en tant que député, d’un rapport parlementaire sur la Seine-Saint-Denis, le département le plus visité par les ministres, du fait de sa proximité de Paris et des problèmes qui y abondent. Son rapport montrait la difficulté d’établir des données extrêmement simples sur ce département. Il a tiré de cette expérience et de bien d’autres un tableau approfondi du problème et une proposition institutionnelle qui mériterait une large attention.

On ne saurait trop y insister, le sentiment de naviguer à vue est l’un des facteurs déterminants de la crise démocratique. Aujourd’hui plus que jamais, il discrédite les gouvernants – qui apparaissent hors-sol par rapport à ce que sentent intuitivement les acteurs du « terrain ». Il décourage les citoyens qui ne voient plus l’intérêt de se mobiliser électoralement et il achève de verrouiller le sentiment d’impuissance qui démoralise nos sociétés. C’est une priorité que d’y répondre. Je rappellerai le principe essentiel, pour conclure. Nous ne pouvons pas demander à des institutions de faire, par leurs vertus intrinsèques, ce que nos responsables ne sont pas personnellement capables de faire. Il n’existe pas d’institutions miracles, de moule institutionnel à même de fabriquer des acteurs vertueux et capables par définition. Le problème de fond se situe donc du côté de la formation et de la sélection des acteurs de la vie publique, une question trop perdue de vue aujourd’hui. Il faut plus que jamais s’interroger sur ce que sont devenus les partis politiques dont nous savons, à rebours de l’utopie citoyenne de la délibération permanente, qu’ils sont indispensables à la vie démocratique. Sans reconstruction de notre système de partis, la remobilisation des citoyens est vouée à rester un vœu pieux. La démocratie n’est pas représentative, en effet, simplement par impossibilité de réunir tout le monde sur l’agora pour choisir les politiques à mettre en œuvre par un vote à mains levées. La représentation, oserai-je dire, est ce qui produit les citoyens, en donnant sens à leur implication, et non l’inverse. Il y a là un paradoxe démocratique vérifiable empiriquement. C’est la qualité de l’offre dirigée vers les citoyens qui détermine en grande partie leur mobilisation. De ce côté-là, tout est à faire !

Le cahier imprimé du colloque « Comment les institutions de la Ve République peuvent-elles évoluer ? » est disponible à la vente dans la boutique en ligne de la Fondation.